2021누56659 변상금 부과처분 무효 확인 청구 [제10행정부 2023. 3. 17. 선고] <일반> □ 사안 개요 - 원고(한국도로공사)가 점유·사용하는 이 사건 각 토지에 대하여, 국유재산법상 총괄청인 기획재정부장관으로부터 소관 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 피고(한국자산관리공사)가 2017. 12. 21. 무단점유(2012. 10. 11. ~ 2017. 10. 10.)를 이유로 변상금 부과처분을 함(이 사건 처분) - 이 사건 각 토지는 1975년 “국(관리청 건설부)” 앞으로 소유권이전등기가 마쳐지면서 도로구역으로 결정된 후 원고의 강릉지사 사무소 부지 및 주차장 등으로 사용되었고, 1998년경부터 원고로부터 임차한 사기업이 계속 건물 부지 및 주차장으로 사용하여 왔음 □ 쟁점 및 판단 - 원고가 이 사건 각 토지의 명의신탁자로서 국가와의 관계에서 이 사건 각 토지를 점유·사용할 권한이 있는지(소극) [국유재산법상 국유재산임] - 이 사건 각 토지에 대한 원고의 점유취득시효가 완성되었는지(소극) [도로구역 결정으로써 행정재산이 된 이 사건 각 토지는 이후 도로구역 해제결정이 고시되거나 용도폐지 공문이 보내진 2003~2006년경 각 공용폐지로 일반재산으로 전환되어 시효취득의 대상이 되기는 하였으나, 이 사건 처분 시까지 20년이 경과하지 않았음] - 원고가 변상금 부과 대상기간 동안 이 사건 각 토지에 대한 관리·처분권한을 보유하였는지(소극) [해당 기간 동안 관리청(중앙관서의 장)에게 관리·처분 권한이 있는 ‘특별회계에 속하는 국유재산’에 해당하지 않고, 원고에게 ‘고속국도 관리청의 관리업무’가 적법하게 위탁되어 있지도 않았음] - 피고가 이 사건 처분을 할 수 있는 권한이 있는지(적극) [기획재정부장관이 2012년경부터 이 사건 각 토지에 대하여 한 용도폐지 요구는 실질적으로 국유재산법 제23조에 따른 ‘인계 요청’에 해당하고, 절차적·실체적 하자가 없음] - 2012. 12. 21. 이전의 기간에 대하여 이 사건 각 토지에 관한 변상금 부과권의 소멸시효 완성 여부(적극) 및 소멸시효 완성 후 원고가 변상금을 납부하였다 하여 소멸시효 이익을 포기한 것으로 볼 수 있는지(소극) - 이 사건 처분 중 국가의 변상금 부과권 소멸 후 변상금을 부과한 부분의 위법성의 정도(= 하자가 중대·명백하므로 당연무효) 및 무효확인의 범위(= 이 사건 처분의 가분성 인정하여 소멸시효 완성 후에 부과된 부분에 한하여 일할계산하여 무효확인) (원고일부승)

원고 소유의 주택이 지방자치단체인 피고 소유의 도로 일부를 대지 일부로서 포함하여 점유하고 있다는 이유로 피고가 원고에게 변상금을 부과하자, 원고가 피고의 공무원이 원고 주택에 관하여 사용승인을 한 것에 고의 내지 중과실이 있다고 주장하며 손해배상을 청구한 사안에서, 담당 공무원의 고의 또는 과실을 인정하기에 부족하다는 이유로 원고의 청구를 기각한 사안 1. 원고의 주장 피고의 공무원이 1983년 11월 17일 이 사건 주택에 관하여 한 사용승인 과정에 고의 내지 중과실이 있었고, 그로 인해 이 사건 주택이 철거될 운명에 처했으므로, 피고는 원고에게 주택 철거 및 신축에 따른 비용 9억 원 및 위자료 5000만 원 등 합계 9억5000만 원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있고, 그렇지 않더라도 피고가 사용승인을 하였음에도 이와 모순되게 변상금을 부과함으로 인해 원고가 계속해서 이사건 점유부분을 점유, 사용할 수 있다는 신뢰가 침해되었고, 그로 인한 손해는 피고의 변상금 부과액인바, 피고는 원고에게 2003년 9월 5일 부터 2019년 6월경까지의 변상금 2254만8240원을 지급할 의무가 있다. 2. 판단 어떠한 행정처분이 위법하다고 할지라도 그 자체만으로 곧바로 그 행정처분이 공무원의 고의 또는 과실로 인한 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없고, 공무원의 고의 또는 과실의 유무에 대하여는 별도의 판단을 요한다(대법원 2004. 6. 11. 선고 2002다31018 판결 참조). 살피건대, 원고가 제출하는 증거들만으로는 피고가 위와 같은 사용 승인을 하게 된 데에 담당 공무원의 고의 또는 과실이 있었음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 또한 건물의 사용승인처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가사항대로 건축행정목적에 적합한가의 여부를 확인하고 사용승인필증을 교부하여 줌으로써 허가받은자로 하여금 건축한 건물을 사용, 수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것에 불과한 것이고, 건축한 건물이 인접주택 소유자의 권리를 침해하는 경우 사용승인처분이 그러한 침해까지 정당화하는 것은 아닌바(대법원 1994. 1. 14. 선고 93누20481 판결 참조), 위 법리와 앞서 본 사실관계에 비추어 보면, 이 사건 주택이 건축허가 및 건축신고 내용과 달리 이 사건 대지 경계를 넘어 이 사건 점유부분까지 침범하여 건축된 이상 비록 그 건물에 대하여 사용승인이 마쳐졌다 하더라도 이 사건 점유부분에 건축된 건물 부분이 적법하게 되는 것은 아니므로, 위 건물 부분이 적법하다는 원고의 신뢰가 침해되었음을 전제로 한 원고의 주장은 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

일반적으로 행정처분의 무효확인을 구하는 소에는 원고가 그 처분의 취소를 구하지 아니한다고 밝히지 아니한 이상 그 처분이 만약 당연무효가 아니라면 그 취소를 구하는 취지도 포함되어 있는 것으로 볼 것인바, 이 사건 소는 취소소송의 제소기간 내에 제기되어 소송요건을 적법하게 갖추었고, 원고의 청구에 이 사건 처분의 취소를 구하는 취지도 포함되어 있다고 보아 이 사건 처분을 취소한 사례. 가. 판단 1) 이 사건 대부계약 해지의 적법 여부에 대한 판단 이 사건 처분은 이 사건 대부계약의 해지가 적법함을 전제로 하고 있으므로 대부계약의 해지가 적법한지에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 대부계약의 해지는 그 근거가 없어 부적법하다고 할 것이다. ① 이 사건 공고 및 대부계약(이 사건 대부계약은 원고와 피고 사이의 대부계약이기는 하나, Z철강과 피고 사이에 체결된 대부계약도 동일할 것으로 보인다)에는 피고의 승인을 얻은 경우 이 사건 수익시설의 운영에 관한 권리의 양도가 가능함을 명시하고 있다. 특히 Z철강은 피고에 대하여 이 사건 공고 15. 나.항에 따라 Z철강에서 원고로 운영주체를 변경하는 것을 승인하여 달라고 요청하였고, 피고 또한 위 조항을 근거로 이 사건 운영주체변경승인을 한 것으로 보이는데, 공고 15. 나.항은 ‘별도 법인 및 상호’에 대하여도 피고의 사전승인을 받은 경우 그 양도가 가능한 것으로 규정하고 있다. ② 피고는 이 사건 운영주체변경승인을 한 뒤 원고와 다시 대부계약을 체결하였다. 즉, 운영주체의 변경을 소극적으로 묵인한 것에 그친 것이 아니라 적극적으로 원고와 대부계약을 체결하는 것으로 나아갔고, 그 과정에서 운영주체의 변경 및 권리의 양도에 관한 적법성에 대하여 충분한 검토가 이루어졌을 것으로 보인다. ③ 더욱이 이 사건 운영주체변경승인 내지 대부계약의 체결 시점과 대부계약의 해지 시점 사이에는 약 2년의 시간이 흘렀다. 그동안 피고는 수익시설에 대한 권리의 양도를 문제 삼지 않았고, 원고 역시 이를 신뢰하고 엄청난 자본을 투하하였다. 이러한 상황에서 언론보도 이후 2주 남짓에 불과한 기간 동안 실시된 감사 결과에 따라 대부계약을 해지하는 것은 원고의 이익에 대한 침해가 너무나 심대하다. ④ 이 사건 대부계약 체결일에 원고의 대표이사가 Y에서 C으로 변경된 사실, 이후 2017년 1월 15일경에는 Y이 원고의 주식을 한 주도 가지고 있지 않게 된 사실은 앞서 인정한 바와 같고, 피고는 이를 근거로 Z철강 내지 원고의 행위가 공유재산법 제29조 제1항에 위반되고, 같은 법 제35조 제1항 제3, 4호에 해당되어 이 사건 대부계약의 해지가 적법하다는 취지로 주장한다. 그러나, 원고가 지체 없이 피고에 대하여 대표이사가 변경되었음을 통지하였던 사실 역시 앞서 본 바와 같이 인정될 뿐만 아니라 대표이사의 변동이 주식회사의 동일성을 변경한다고 보기도 어려운 점, Y이 이 사건 운영주체변경승인 및 이 사건 대부계약 체결 이후로도 상당기간 원고의 주식을 보유하며 1대 또는 2대 주주로 남아 있었던 점, Y이 원고의 1대 주주에서 2대 주주로 변경된 사유도 주식을 처분하여서가 아니라 C의 추가출자로 인한 것으로 보이는 점, 주주변동 또한 주식회사의 본질적 속성으로 주주변동을 주식회사의 동일성 변경으로 간주할 수 없는 점, Z철강과 원고(상호가 변경되기 전 주식회사 X까지 포함한다)와의 관계, 제출된 증거만으로는 Z철강이 이 사건 수익시설의 운영사업자로 낙찰되는 과정에 공유재산법을 위반한 어떠한 문제점이 있었다고 보기 어려운 점 등을 고려하여 볼 때, 위 인정사실만으로 피고가 주장하는 바와 같이 이 사건 대부계약이 공유재산법을 위반하였다거나 피고에게 공유재산법상의 해지권이 발생한다고 단정하기 어렵다. ⑤ 그밖에 을 제1, 2호증의 각 기재 내지 영상만으로는, 원고가 이 사건 공고 내지 이 사건 대부계약에 위반하였다는 등 이 사건 대부계약에 있어 원고에게 귀책사유가 있다거나 원고가 공유재산법 등 강행규정을 위반하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 2) 그밖에 이 사건 처분이 적법하다고 볼 여지가 있는지에 대한 판단 이 사건 대부계약의 해지가 적법함을 전제로 한 주장 이외에 이 사건 처분이 적법하다는 점에 관하여는 피고의 주장이 없을 뿐만 아니라, 제출된 증거 및 변론 전체를 고려하여 보아도 이 사건 처분이 적법함을 인정할 만한 자료가 없다.

◇자주점유 추정이 번복되거나 자주점유가 타주점유로 전환되는지의 여부◇ 지상 건물과 함께 그 대지를 매수·취득하여 점유를 개시함에 있어서, 매수인이 인접 토지와의 경계선을 정확하게 확인하여 보지 아니하여, 착오로 인접 토지의 일부를 그가 매수·취득한 대지에 속하는 것으로 믿고 점유를 하여 왔다고 하더라도, 위 인접 토지의 일부를 현실적으로 인도받아 점유하고 있는 이상 인접 토지에 대한 점유 역시 소유의 의사에 기한 것이라고 보아야 한다(대법원 1998. 11. 10. 선고 98다32878 판결 등 참조). 점유의 시초에 자신의 토지에 인접한 타인 소유의 토지를 자신 소유 토지의 일부로 알고서 점유하게 된 자는, 나중에 그 토지가 자신 소유의 토지가 아니라는 점을 알게 되었다거나 지적측량 결과 경계 침범 사실이 밝혀지고 그로 인해 상호분쟁이 있었다고 하더라도, 그러한 사정만으로 그 점유가 타주점유로 전환되는 것은 아니다(대법원 2013. 9. 13. 선고 2013다43666, 43673 판결 등 참조). 지방자치단체가 공유지 점유자에게 사용료 납부 통지를 하고 그의 불하 신청을 거부하는 등 분쟁이 있었다 하더라도, 그 점유의 평온·공연성이 상실되거나 타주점유로 되지 않으며, 국가나 지방자치단체가 국·공유 토지의 점유자에 대하여 그 사용료를 부과·고지하는 것만으로는 바로 점유자의 점유취득시효가 중단된다고 할 수 없다(대법원 1995. 11. 7. 선고 95다33948 판결 참조). 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고의 부(父)는 이 사건 건물과 함께 그 대지를 매수·취득하여 소유의 의사로 점유를 개시하였고, 원고는 그의 점유를 그대로 승계하였으므로, 원고는 소유의 의사로 점유한 것으로 볼 것이다. 그리고 그 이후 원고가 측량을 통해 경계 침범 사실을 알게 되었고, 한국자산관리공사로부터 변상금 부과처분을 받았다거나 피고가 그 체납절차로 압류를 하였다는 사정만으로 자주점유의 추정이 번복되거나 원고의 점유가 타주점유로 전환되는 것은 아니다. ☞원고가 점유개시 이후에 지적도를 확인해보거나, 변상금 부과처분을 받은 뒤 이의신청을 하여 이루어진 측량으로 침범 사실을 알게 되었다는 사정만으로 자주점유의 추정이 번복된다고 판단한 원심판결을 파기한 사례

[1] 국유재산의 무단점유자에 대한 변상금 부과는 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분이고, 그 부과처분에 의한 변상금 징수권은 공법상의 권리인 반면, 민사상 부당이득반환청구권은 국유재산의 소유자로서 가지는 사법상의 채권이다. 또한 변상금은 부당이득 산정의 기초가 되는 대부료나 사용료의 120%에 상당하는 금액으로서 부당이득금과 액수가 다르고, 이와 같이 할증된 금액의 변상금을 부과?징수하는 목적은 국유재산의 사용?수익으로 인한 이익의 환수를 넘어 국유재산의 효율적인 보존?관리라는 공익을 실현하는 데 있다(대법원?2008. 5. 15.?선고?2005두11463?판결 참조). 그리고 대부 또는 사용?수익허가 없이 국유재산을 점유하거나 사용?수익하였지만 변상금 부과처분은 할 수 없는 때에도 민사상 부당이득반환청구권은 성립하는 경우가 있으므로, 변상금 부과?징수의 요건과 민사상 부당이득반환청구권의 성립 요건이 일치하는 것도 아니다(대법원?2000. 3. 24.?선고?98두7732?판결 참조). 이처럼 구 국유재산법 제51조에 의한 변상금 부과?징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하므로, 국가는 무단점유자를 상대로 변상금 부과?징수권의 행사와 별도로 국유재산의 소유자로서 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있고 이러한 법리는 구 국유재산법에 의하여 국유재산 중 잡종재산(현행 국유재산법상의 일반재산에 해당한다)의 관리?처분에 관한 사무를 위탁받은 원고의 경우에도 마찬가지로 적용된다. [2] 부당이득반환의 경우 수익자가 반환하여야 할 이득의 범위는 손실자가 입은 손해의 범위에 한정되고, 손실자의 손해는 사회통념상 손실자가 당해 재산으로부터 통상 수익할 수 있을 것으로 예상되는 이익 상당액인데, 국가가 잡종재산으로부터 통상 수익할 수 있는 이익은 그에 관하여 대부계약이 체결되는 경우의 대부료이므로, 잡종재산의 무단점유자가 반환하여야 할 부당이득은 특별한 사정이 없는 한 국유재산 관련 법령에서 정한 대부료 상당액이다. 나아가 ① 구 국유재산법 제38조 제1항, 제25조의2 제1항의 문언에 의하더라도, 1년을 초과하여 계속 점유하거나 사용?수익한 사람에 대하여 행하는 대부료의 감액 조정(이하 이와 같이 조정된 대부료를 ‘조정대부료’라고 한다)은 의무적인 것이 아니고 행정청의 재량에 의하여 정할 수 있도록 되어 있는 점, ② 대부료의 감액 조정은 적법하게 대부계약을 체결한 후 1년을 초과하여 잡종재산을 점유 또는 사용?수익하는 성실한 대부계약자를 위한 제도인바, 무단점유자에 대하여도 같은 기준을 적용하여 부당이득을 산정하는 것은 대부료 조정제도의 취지에 부합하지 아니하는 점, ③ 무단점유자가 1년을 초과하여 점유한 경우 조정대부료를 기준으로 부당이득을 산정하면, 장기간의 무단점유자가 오히려 대부기간의 제한을 받는 적법한 대부계약자나 단기간의 무단점유자에 비하여 이익을 얻는 셈이어서 형평에 반하는 점 등을 고려하면, 부당이득 산정의 기초가 되는 대부료는 조정대부료가 아니라 구 국유재산법 제38조 제1항, 제25조 제1항이 정한 방법에 따라 산출되는 대부료라고 보아야 한다. ☞ 다수의견에 대하여, 관련 법령에서 효율적인 행정적 권리구제절차를 마련한 경우 행정주체는 그 절차에 의해서만 권리를 실현할 수 있고 그와 별도로 민사소송의 방법으로 권리를 행사하는 것은 허용될 수 없는데, 국유재산법에 의한 변상금 부과?징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 본질이 다르지 않고, 국유재산법의 입법취지도 변상금 부과?징수권의 행사를 민사상 부당이득반환청구권의 행사보다 우선시키려는 것이므로, 국유재산법에 의하여 변상금을 부과?징수할 수 있는 이상 민사상 부당이득반환청구의 소는 허용되지 않는다고 보아야 한다는 대법관 민일영, 대법관 이인복, 대법관 박보영, 대법관 김신, 대법관 김소영의 반대의견이 있음 ☞ 원고가 국가 소유의 잡종재산인 이 사건 토지에 대한 피고의 무단점유를 이유로 변상금을 부과하였으나 이를 납부받지 못하자 부당이득반환청구의 소를 제기한 사건에서, 소의 적법성은 인정하면서, 피고가 반환하여야 하는 부당이득을 조정대부료 상당액으로 판단한 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원으로 환송한 사안

구 국유재산법 제51조 제1항, 제4항, 제5항(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것, 현행 국유재산법 제72조 제1항, 제73조에 해당한다)에 의한 변상금 부과·징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하므로, 국가는 무단점유자를 상대로 변상금 부과·징수권의 행사와 별도로 국유재산의 소유자로서 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다(대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판결 참조). 그리고 이러한 변상금 부과·징수권과 민사상 부당이득반환청구권은 동일한 금액 범위 내에서 경합하여 병존하게 되고, 민사상 부당이득반환청구권이 만족을 얻어 소멸하면 그 범위 내에서 변상금 부과·징수권도 소멸하는 관계에 있다. ☞ 종래의 부과처분 중 관련 소송에 기하여 원고로부터 받은 이 사건 변제금 상당의 무단점유기간에 대한 변상금은 효력을 상실하여 그 부분 납부의무가 전부 소멸하였으므로 납부의무가 소멸된 변상금 부분을 포함하여 납부를 독촉하는 이 사건 처분이 위법하다고 본 원심을 파기한 사안

국가는 국유재산의 대부 또는 사용?수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용?수익한 자(대부 또는 사용?수익허가 기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용?수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용?수익한 자를 포함한다. 이하 ‘무단점유자’라고 한다)에 대하여 국유재산법 제72조 제1항에 의하여 변상금을 부과하고, 제73조 제2항에 의하여 국세징수법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있다. 그런데 국유재산의 무단점유자에 대한 변상금 부과는 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분이고, 그 부과처분에 의한 변상금 징수권은 공법상의 권리인 반면, 민사상 부당이득반환청구권은 국유재산의 소유자로서 가지는 사법상의 채권이다(대법원 1992. 4. 14. 선고 91다42197 판결 참조). 또한 변상금은 부당이득 산정의 기초가 되는 대부료나 사용료의 120%에 상당하는 금액으로서 부당이득금과 액수가 다르고, 이와 같이 할증된 금액의 변상금을 부과?징수하는 목적은 국유재산의 사용?수익으로 인한 이익의 환수를 넘어 국유재산의 효율적인 보존?관리라는 공익을 실현하는 데 있다(대법원?2008. 5. 15.?선고?2005두11463?판결 참조). 그리고 대부 또는 사용?수익허가 없이 국유재산을 점유하거나 사용?수익하였지만 변상금 부과처분은 할 수 없는 때에도 민사상 부당이득반환청구권은 성립하는 경우가 있으므로, 변상금 부과?징수의 요건과 민사상 부당이득반환청구권의 성립 요건이 일치하는 것도 아니다(대법원?2000. 3. 24.?선고?98두7732?판결 참조). 이처럼 국유재산법 제72조 제1항, 제73조 제2항에 의한 변상금 부과?징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하므로, 국가는 무단점유자를 상대로 변상금 부과?징수권의 행사와 별도로 국유재산의 소유자로서 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다. 그리고 이러한 법리는 국유재산법 제42조 제1항, 국유재산법 시행령 제38조 제3항에 의하여 국유재산 중 일반재산의 관리?처분에 관한 사무를 위탁받은 원고의 경우에도 마찬가지로 적용된다(대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판결 참조). 나아가 위와 같이 변상금 부과?징수권이 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하는 별개의 권리인 이상 원고가 변상금 부과?징수권을 행사하였다 하더라도 이로써 민사상 부당이득반환청구권의 소멸시효가 중단된다고 할 수 없다.

구 국유재산법 제51조 제1항, 제4항, 제5항(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것, 현행 국유재산법 제72조 제1항, 제73조에 해당한다)에 의한 변상금 부과·징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하므로, 국가는 무단점유자를 상대로 변상금 부과·징수권의 행사와 별도로 국유재산의 소유자로서 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다(대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판결 참조). 그리고 이러한 변상금 부과·징수권과 민사상 부당이득반환청구권은 동일한 금액 범위 내에서 경합하여 병존하게 되고, 민사상 부당이득반환청구권이 만족을 얻어 소멸하면 그 범위 내에서 변상금 부과·징수권도 소멸하는 관계에 있다. ☞ 종래의 부과처분 중 관련 소송에 기하여 원고로부터 받은 이 사건 변제금 상당의 무단점유기간에 대한 변상금은 효력을 상실하여 그 부분 납부의무가 전부 소멸하였으므로 납부의무가 소멸된 변상금 부분을 포함하여 납부를 독촉하는 이 사건 처분이 위법하다고 본 원심을 파기한 사안

[1] 국유재산의 무단점유자에 대한 변상금 부과는 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분이고, 그 부과처분에 의한 변상금 징수권은 공법상의 권리인 반면, 민사상 부당이득반환청구권은 국유재산의 소유자로서 가지는 사법상의 채권이다. 또한 변상금은 부당이득 산정의 기초가 되는 대부료나 사용료의 120%에 상당하는 금액으로서 부당이득금과 액수가 다르고, 이와 같이 할증된 금액의 변상금을 부과·징수하는 목적은 국유재산의 사용·수익으로 인한 이익의 환수를 넘어 국유재산의 효율적인 보존·관리라는 공익을 실현하는 데 있다(대법원·2008. 5. 15.·선고·2005두11463·판결 참조). 그리고 대부 또는 사용·수익허가 없이 국유재산을 점유하거나 사용·수익하였지만 변상금 부과처분은 할 수 없는 때에도 민사상 부당이득반환청구권은 성립하는 경우가 있으므로, 변상금 부과·징수의 요건과 민사상 부당이득반환청구권의 성립 요건이 일치하는 것도 아니다(대법원2000. 3. 24.·선고 98두7732 판결 참조). 이처럼 구 국유재산법 제51조에 의한 변상금 부과·징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하므로, 국가는 무단점유자를 상대로 변상금 부과·징수권의 행사와 별도로 국유재산의 소유자로서 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있고 이러한 법리는 구 국유재산법에 의하여 국유재산 중 잡종재산(현행 국유재산법상의 일반재산에 해당한다)의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 원고의 경우에도 마찬가지로 적용된다. [2] 부당이득반환의 경우 수익자가 반환하여야 할 이득의 범위는 손실자가 입은 손해의 범위에 한정되고, 손실자의 손해는 사회통념상 손실자가 당해 재산으로부터 통상 수익할 수 있을 것으로 예상되는 이익 상당액인데, 국가가 잡종재산으로부터 통상 수익할 수 있는 이익은 그에 관하여 대부계약이 체결되는 경우의 대부료이므로, 잡종재산의 무단점유자가 반환하여야 할 부당이득은 특별한 사정이 없는 한 국유재산 관련 법령에서 정한 대부료 상당액이다. 나아가 ① 구 국유재산법 제38조 제1항, 제25조의2 제1항의 문언에 의하더라도, 1년을 초과하여 계속 점유하거나 사용·수익한 사람에 대하여 행하는 대부료의 감액 조정(이하 이와 같이 조정된 대부료를 ‘조정대부료’라고 한다)은 의무적인 것이 아니고 행정청의 재량에 의하여 정할 수 있도록 되어 있는 점, ② 대부료의 감액 조정은 적법하게 대부계약을 체결한 후 1년을 초과하여 잡종재산을 점유 또는 사용·수익하는 성실한 대부계약자를 위한 제도인바, 무단점유자에 대하여도 같은 기준을 적용하여 부당이득을 산정하는 것은 대부료 조정제도의 취지에 부합하지 아니하는 점, ③ 무단점유자가 1년을 초과하여 점유한 경우 조정대부료를 기준으로 부당이득을 산정하면, 장기간의 무단점유자가 오히려 대부기간의 제한을 받는 적법한 대부계약자나 단기간의 무단점유자에 비하여 이익을 얻는 셈이어서 형평에 반하는 점 등을 고려하면, 부당이득 산정의 기초가 되는 대부료는 조정대부료가 아니라 구 국유재산법 제38조 제1항, 제25조 제1항이 정한 방법에 따라 산출되는 대부료라고 보아야 한다. ☞ 다수의견에 대하여, 관련 법령에서 효율적인 행정적 권리구제절차를 마련한 경우 행정주체는 그 절차에 의해서만 권리를 실현할 수 있고 그와 별도로 민사소송의 방법으로 권리를 행사하는 것은 허용될 수 없는데, 국유재산법에 의한 변상금 부과·징수권의 민사상 부당이득반환청구권과 본질이 다르지 않고, 국유재산법의 입법취지도 변상금 부과·징수권의 행사를 민사상 부당이득반환청구권의 행사보다 우선시키려는 것이므로, 국유재산법에 의하여 변상금을 부과·징수할 수 있는 이상 민사상 부당이득반환청구의 소는 허용되지 않는다고 보아야 한다는 대법관 민일영, 대법관 이인복, 대법관 박보영, 대법관 김신, 대법관 김소영의 반대의견이 있음 ☞ 원고가 국가 소유의 잡종재산인 이 사건 토지에 대한 피고의 무단점유를 이유로 변상금을 부과하였으나 이를 납부받지 못하자 부당이득반환청구의 소를 제기한 사건에서, 소의 적법성은 인정하면서, 피고가 반환하여야 하는 부당이득을 조정대부료 상당액으로 판단한 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원으로 환송한 사안

1. 구 철도산업발전기본법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제19조 제2항, 제3항, 제23조 제4항 및 구 철도산업발전기본법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제28조 제2호의 각 규정 내용과 이에 따라 체결된 일반철도의 시설자산 관리위탁 계약의 내용, 국가가 철도시설의 건설 및 관리와 그밖에 이와 관련된 사업을 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 그 집행조직으로서 법인 형태의 한국철도시설공단을 설립한 점, 무단점유자에 대한 변상금의 부과·징수는 국유재산인 철도자산의 적정한 관리를 위하여 필요한 업무인 점 등을 종합하여 보면 행정재산인 토지들에 관한 관리청인 국토해양부장관의 변상금 부과권한이 한국철도시설공단에게 위탁되어 이전되었다고 봄이 타당하다. 2. 구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되기 전의 것, 2002. 2. 4. 법률 제6655호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지) 제83조 제1항은 행정청인 시행자가 도시계획사업의 시행으로 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있는바, 위 규정은 행정청인 사업시행자가 도시계획사업의 시행으로 새로이 설치할 공공시설에 필요한 토지를 사법상의 계약이나 공법상의 절차에 따른 방법 등으로 취득하여 여기에 공공시설을 설치하고 사업을 완료한 경우에 한하여 적용되는 것이지, 사업시행자가 공공시설에 필요한 토지를 적법하게 취득하지 아니한 채 여기에 공공시설을 설치하여 국가 또는 지방자치단체가 이를 점유·사용하고 있는 경우에까지 적용되는 것은 아니며, 이와 같은 해석은 그 공공시설의 설치에 필요한 토지가 국유지라고 하여 달리할 것이 아니다.