개발사업자가 무효인 개발사업 인가처분에 터잡아 수용재결 또는 사법상 매매의 형식으로 해당 개발사업을 위한 토지들을 취득한 사안 1. 청구원인에 대한 판단 가. 이 사건 계약이 협의취득에 해당하는지 여부 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 제주도와 서귀포시가 ○○동 유원지의 사업예정지를 확대하는 방법으로 이 사건 사업을 추진하였는데, 이는 이미 도시계획시설결정이 내려진 ○○동 유원지를 내세워 구 공익사업법에 따른 협의취득 또는 수용에 의하여 사업예정지를 취득하려는 의도 하에 이루어진 것으로 보이고, 피고 개발센터 또한 2003년 9월 사업계획을 작성할 무렵부터 이 사건 사업예정지 중 대부분이 사유지여서 부지 확보가 용이하지 않다는 이유로 이 사건 사업이 국책사업이라는 전제 하에 이 사건 각 토지를 포함한 이 사건 사업부지를 감정가격에 따라 취득할 것을 예정하고 있었는바, 피고 개발센터는 당초부터 구 공익사업법상 협의취득 또는 수용에 의하여 이 사건 사업예정지를 취득할 것을 계획하였다고 봄이 상당한 점, ② 피고 개발센터(피고 개발센터로부터 위탁 받은 서귀포시장 포함)는 사업시행자로서 이 사건 사업시행지에 대하여 구 공익사업법에 의한 출입 등을 허가받았고, 해당 토지에 대한 감정평가결과를 소유자들에게 통보한 후 보상협의를 거쳤으며, 2004년 2월 26일부터 2006년 3월 15일까지 이 사건 사업시행지 점유자 또는 소유자에게 여러 차례 구 공익사업법에 따른 보상협의를 촉구하면서 이에 응하지 아니할 경우 수용절차를 밟겠다는 내용을 서면으로 통지하는 등 실질적으로 구 공익사업법상 협의취득 절차에 의하여 이 사건 계약의 체결에 이르게 된 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 계약서에는 필지가 분할된 경우 본 사업지구에 편입된 면적을 기준으로 하되, 정확한 면적은 사업시행승인 이후 경계측량을 실시하여 최종 정산한다는 조항(제8조)이 존재하고, 매매대금 대신 ‘보상금’이라는 표현도 여러 차례 쓰이고 있어(제1조 제3항, 제2조 제1항, 제4조, 제6조), 이 사건 계약의 당사자는 이를 구 공익사업법상 협의취득으로 인식하였던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 계약의 실질은 구 공익사업법에 의한 협의취득이라고 봄이 상당하다. 나. 이 사건 계약이 무효인지 여부 1) 공익적 필요성 요건의 충족 여부 위 기초사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 각 토지에 관한 협의취득인 이 사건 계약은 ‘공익적 필요성’ 요건을 갖추었다고 볼 수 없어 무효이다. 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 제9조 제1항9)이 환매권을 인정하고 있는 입법이유는, 토지 등의 원소유자가 사업시행자로부터 토지 등의 대가로 정당한 손실보상을 받았다고 하더라도 원래 자신의 자발적인 의사에 기하여 그 토지 등의 소유권을 상실하는 것이 아니어서 그 토지 등을 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때, 즉 공익상의 필요가 소멸한 때에는 원소유자의 의사에 따라 그 토지 등의 소유권을 회복시켜 주는 것이 공평의 원칙에 부합한다는 데에 있는데(대법원 1995. 2. 10. 선고 94다31310 판결 등 참조), 위와 같이 협의취득한 토지를 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때는 공익적 필요성이 소멸하였다고 보는 이상, 협의취득 당시부터 구 공익사업법상 공익사업에 해당할 여지가 없는 사업을 목적으로하였음에도 협의취득의 형식을 이용하여 토지를 취득한 경우에는 당초부터 공익적 필요성을 인정할 수 없음은 자명하다. 2) 법률에 의거하여야 한다는 요건의 충족 여부 구 공익사업법에 의한 협의취득은 사업시행자에 한하여 할 수 있고, 사업시행자란 공익사업을 수행하는 자를 말하는바(구 공익사업법 제2조 제2, 3호, 제14조), 위와 같은 사업시행자 지위에 있지 아니한 자가 행한 협의취득은 위의 ‘법률에 의거’하여야 한다는 요건을 충족하였다고 볼 수 없다. 그런데 위 기초사실에 의하면, 피고 개발센터는 2005년 11월 14일 이 사건 인가처분으로써 비로소 이 사건 사업의 사업시행자가 되었고, 달리 그 이전에 피고 개발센터가 공익사업을 수행하는 자로 지정된 사실을 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 계약 중 이 사건 인가처분 이전에 체결된 이 사건 제1 계약은 법률에 의거하여야 한다는 요건을 충족하지 못하였다는 점에서도 협의취득으로서 효력이 없다.

◇ 공문서로서의 형식과 외관을 갖추었는지 여부를 판단할 때 그 기준이 되는 객체(=피고인이 만든 종이 문서) 및 상대방(=평균수준의 사리분별력을 갖춘 일반인) ◇ 일반인으로 하여금 공무원 또는 공무소의 권한 내에서 작성된 문서라고 믿을 수 있는 형식과 외관을 구비한 문서를 작성하면 공문서위조죄가 성립하지만, 평균수준의 사리분별력을 갖는 사람이 조금만 주의를 기울여 살펴보면 공무원 또는 공무소의 권한 내에서 작성된 것이 아님을 쉽게 알아볼 수 있을 정도로 공문서로서의 형식과 외관을 갖추지 못한 경우에는 공문서위조죄가 성립하지 않는다(대법원 1992. 5. 26. 선고 92도699 판결 참조). 한편, 형법상 문서에 관한 죄에 있어서 문서라 함은, 문자 또는 이에 대신할 수 있는 가독적 부호로 계속적으로 물체상에 기재된 의사 또는 관념의 표시인 원본 또는 이와 사회적 기능, 신용성 등을 동일시할 수 있는 기계적 방법에 의한 복사본으로서 그 내용이 법률상, 사회생활상 주요 사항에 관한 증거로 될 수 있는 것을 말하고(대법원 2006. 1. 26. 선고 2004도788 판결 등 참조), 컴퓨터 모니터 화면에 나타나는 이미지는 이미지 파일을 보기 위한 프로그램을 실행할 경우에 그때마다 전자적 반응을 일으켜 화면에 나타나는 것에 지나지 않아서 계속적으로 화면에 고정된 것으로는 볼 수 없으므로, 형법상 문서에 관한 죄에 있어서의 ‘문서’에는 해당되지 않는다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2008도1013 판결 참조). 그리고 위조문서행사죄에 있어서 행사라 함은 위조된 문서를 진정한 문서인 것처럼 그 문서의 효용방법에 따라 이를 사용하는 것을 말하고, 위조된 문서를 진정한 문서인 것처럼 사용하는 한 그 행사의 방법에 제한이 없으므로 위조된 문서를 스캐너 등을 통해 이미지화한 다음 이를 전송하여 컴퓨터 화면상에서 보게 하는 경우도 행사에 해당하지만(대법원 2008. 10. 23. 선고 2008도5200 판결 참조), 이는 문서의 형태로 위조가 완성된 것을 전제로 하는 것이므로, 공문서로서의 형식과 외관을 갖춘 문서에 해당하지 않아 공문서위조죄가 성립하지 않는 경우에는 위조공문서행사죄도 성립할 수 없다. ☞ 피고인이 제주도 콘도 입주민들의 모임인 ‘한국녹지한라산소진 시설운영위원회’ 직인을 행정기관에 등록한 것처럼 꾸미기 위하여 서귀포시 동홍동장이 발급한 개인 인감증명서에 위원회 직인 2개를 날인한 종이를 오려붙이는 방법으로 인감증명서를 위조하고, 이를 메신저 단체대화방에 게재하는 방법으로 행사하였다고 기소된 사안에서, 원심은, 문서의 외관이 다소 조악한 것은 사실이지만, ① 피고인은 처음부터 문서를 사진 촬영하여 단체채팅방에 게재할 생각이었는데 사진파일의 특성상 문서의 하자를 알아채기 어렵고, ② 행사의 상대방이 대부분 중국인이어서 이를 진정한 공문서로 오인할 가능성이 크다는 이유로 공문서로서의 외관을 갖추었다고 하였으나, 대법원은, 위 법리에 비추어 ① 피고인이 만든 종이 문서 자체를 ② 평균수준의 사리분별력을 갖춘 일반인이 보았을 때 진정한 문서로 오신할 만한지 여부를 판단해야 하는데, 피고인이 만든 문서가 그와 같은 외관과 형식을 갖추었다고 인정하기는 어렵고, 공문서위조죄가 성립한다고 보기 어려운 이상 이를 사진촬영 하여 메신저 단체대화방에 게재한 행위가 위조공문서행사죄에 해당한다고 할 수도 없으므로, 원심의 판단에는 공문서위조 판단의 기준에 관한 법리오해의 위법이 있다는 이유로 원심판결을 파기환송 한 사례임.

서울종합예술실용학교(SAC)로부터 입법 로비 명목으로 금품을 받은 혐의로 기소된 김재윤(50·제주 서귀포) 새정치민주연합 의원이 징역형이 확정돼 의원직을 상실한 사안

원고는 2014년 8월 7일 피고의 대리인임을 주장하는 송○○과 사이에 피고 소유 서귀포시 강정동 소재 8필지 토지와 1개 건물(이하 ‘이 사건 각 부동산‘이라 한다)과 서귀포시 ○○○○ 묘지 76㎡(이하 ’이 사건 묘지’라 한다)를 32억 9000만원에 매수하기로 하는 내용의 매매계약서(이하 ‘이 사건 매매계약서‘라 한다)를 작성하고, 같은 날 3억 3000만원을 피고의 계좌로 송금하였다. 이 사건과 관련하여 위 매매계약서에 기재된 주요 내용은 아래와 같다. 매수인이 매도인에게 중도금(중도금이 없을 때에는 잔금)을 지불하기 전까지, 매도인은 계약금의 배액을 상환하고, 매수인은 계약금을 포기하고 본 계약을 해제할 수 있다. 제6조(채무불이행과 손해배상) 매도인 또는 매수인이 본 계약상의 내용에 대하여 불이행이 있을 경우 그 상대방은 불이행한 자에 대하여 서면으로 최고하고 계약을 해제할 수 있다. 그리고 계약당사자는 계약해제에 따른 손해배상을 각각 상대방에게 청구할 수 있으며, 손해배상에 대하여 별도의 약정이 없는 한 계약금을 손해배상의 기준으로 본다. 피고는 2014년 8월 12일 송○○에게 계약을 이행할 의사가 없음을 알렸고, 다음날 3억 3000만원을 원고의 계좌로 송금하였다. 피고는, 피고가 이 사건 매매계약 체결 당시 외국에 있어서 원고나 송○○을 만난 적도 없고, 잘 알지도 못하는 점, 이 사건 매매계약서에는 피고의 서명·날인도 없는 점, 이 사건 매매계약서 작성 당시 매매목적물, 매매대금, 매매대금 지급시기 및 지급방법, 목적물의 소유권이전과 인도의 각 시기 및 방법 등 계약 내용이 확정되지도 않았던 점, 이 사건 매매계약서는 피고의 중개를 자처한 송○○과 원고가 일방적으로 작성한 것인 점, 이 사건 매매계약서에 기재된 특약사항 중 토지사용승낙서에 관하여 아무런 합의가 되지 않았던 점, 원고가 지급한 3억 3000만원은 가계약금에 불과한 점 등에 비추어 이 사건 매매계약은 성립되지 않았거나 부존재하고, 설령 이 사건 매매계약이 성립되었다고 하더라도 송○○은 피고를 대리할 권한 없이 이 사건 매매계약을 체결하였으므로, 위 매매계약은 무효라는 취지로 주장한다. 살피건데, 매매계약은 낙성·불요식 계약이므로 그 계약서 등의 형식상의 흠결과 상관없이 그 중요내용 즉 매매목적물과 매매대금에 관하여 당사자 사이에 의사합치가 있는 이상 성립한다 할 것인바, 원고와 피고를 대리한 송○○ 사이에 이 사건 매매계약 당시 매매목적물과 매매대금에 관하여 합의가 이루어졌으므로, 원고가 송○○을 만난 자리에서 중도금 및 잔금의 지급 시기, 방법과 특약사항인 토지사용승낙서 등에 관하여 이의를 제기하였다고 하여 이 사건 매매계약이 성립되지 않았다고 볼 수 없다(더욱이 위 특약사항에 관하여는 원고와 피고 사이에 위 2014년 8월 11일 원고가 중도금 10억 원을 지급할 때 피고가 토지사용승낙서를 교부하는 것으로 합의가 된 것으로 보인다). 원고가 송금한 3억 3000만원(피고가 최초 매매대금으로 제시한 33억원을 기준으로 하면 정확히 10%에 해당하는 금액이다)은 이 사건 매매대금의 약 10%를 초과하는 금액으로 통상적으로 약정하는 계약금 비율에 해당하므로, 이를 가계약금 이라고 보기 어렵다. 이 사건 매매계약체결 이후 이 사건 각 부동산의 시가가 상승한 것으로 보이는바, 피고는 이러한 사정 등으로 이 사건 매매계약의 이행을 거부한 것으로 보인다. 나아가 이 사건 매매계약서 제5조에서 계약당사자가 위약금약정을 한 사실은 앞서 본 바와 같고 이는 손해배상예정을 한 것으로 봄이 상당하므로, 특별한 사정이 없는 한 피고는 원고에게 원고가 반환받았음을 자인하는 계약금 3억 3000만원을 제외한 위약금 3억 3000만원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 이에 대하여 피고는 원고가 위약금 채권을 포기하였다고 주장하므로 살피건대, 피고가 제출한 증거들만으로는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 앞서 본 증거에 의하면 원고는 2014년 8월 13일 피고에게 계약을 이행하지 않을 경우 계약금의 배액을 상환하여야 한다는 취지의 문자메시지를 보낸 사실이 인정될 뿐이다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인 등을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적, 직접적, 구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적, 간접적, 추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다. 절대보전지역의 해제는 소유권에 가한 제한을 해제하는 수익적 처분에 해당하는 것으로서 그 자체가 당연히 인근주민의 생활환경에 영향을 주는 사업의 시행이나 시설의 설치를 내포하고 있는 것은 아닌 점, 「구 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 (2009.10.9. 법률 제9795호로 개정되기 전의 것)」 및 「구 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례 (2010.1.6. 조례 제597호로 개정되기 전의 것)」는 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전이 이루어지도록 하며, 자연환경의 혜택은 주민이 함께 공유할 수 있도록 함과 동시에 장래의 세대가 동등한 기회를 가지고 자연을 이용할 수 있도록 보전·관리하여야 함을 기본방향으로 하고 있으며, 위 법령의 각 규정들에 따라 절대보전지역이 지정됨으로서 보호되는 것은 인근주민의 주거 및 생활환경 등이 아니라 제주의 지하수, 생태계, 경관 그 자체라고 보아야 하는 점, 위 조례 제3조 제1항도 절대보전지역의 지정 및 변경에는 주민들의 의견을 듣도록 하고 있으나 보전지역을 축소하는 경우에는 예외로 한다고 규정함으로써 그 절차에 있어서도 지정으로 인하여 환경상 혜택을 받는 주민들이 아닌 권리의 제한을 받게 되는 주민들을 주된 보호의 대상으로 하고 점 등에 비추어 보면, 이 사건 절대보전지역 변경(축소)처분이 취소되어 서귀포시 강정동 해안변지역 10만5,295㎡가 절대보전지역으로 유지됨으로써 지역주민들이 가지는 주거 및 생활환경상의 이익은 그 근거법령에 의하여 제주의 지하수, 생태계, 경관 등이 보호됨으로써 반사적으로 누리는 것에 불과할 뿐 근거법령 또는 관계법규에 의하여 보호되는 개별적, 직접적, 구체적 이익이라고 할 수는 없다.