서울고등법원 2022누55295 모집정지 등 처분취소 제7행정부 2023. 7. 6. 선고 <일반> □ 사안 개요 피고(교육부장관)는 원고(학교법인)가 2004학년도부터 2009학년도까지 모집단위별 신입생 1074명을 초과모집하였음을 이유로 2020. 11. 11. 모집정지 등 처분을 함 □ 쟁점 미완성의 법령에 근거한 제재처분이 가능한지(소극) □ 판단 구 고등교육법(2020. 10. 20. 법률 제17492호로 개정되기 전의 것, 이하 같음) 제60조 제2항은 “교육부장관은 ... 대통령령으로 정하는 바에 따라 ... 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다”고 규정하고, 구 고등교육법 시행령(2022. 2. 28. 대통령령 제32507호로 개정되기 전의 것, 이하 같음) 제71조의2 및 [별표 4]는 위 제60조 제2항에 따른 학생정원 감축 등 행정처분의 세부기준을 정함 그런데 법령 등 위반행위에 대하여 행정상 제재처분을 하려면 달리 특별한 규정이 없는 이상 위반행위 당시 시행되던 법령에 따라야 하는데(대법원 2022두57381 판결 등 참조), 위 구 고등교육법 시행령 제71조의2 및 [별표 4]는 2012. 3. 2. 신설되어 같은 날 시행되었고, 부칙에 의하면 그 전의 위반행위에 대하여는 종전의 예에 따르도록 되어 있으므로, 위 신설 시행령은 과거의 위반행위에 대하여 소급적용되지 않음. 나아가 ① 침익적 행정처분은 국민의 권익 보호를 위하여 근거가 되는 행정법규를 엄격하게 해석·적용하여야 할 뿐만 아니라 그 이전에 근거규정 자체가 명확하게 완비되어 있어야 하는 점, ② 제재처분 기준이 대통령령인 시행령의 형식으로 규정되어 있는 경우 대외적으로 국민과 법원을 구속하는 법규명령에 해당하므로, 법이 제재처분의 구체적인 세부기준을 대통령령에 위임하고 있음에도 그에 관한 대통령령이 마련되지 않았다면 해당 법령은 아직 완성되지 않은 상태인 점, ③ 수익적 행정처분의 경우에는 행정입법이 미비한 경우에도 모법의 규정과 취지를 고려하여 처분을 할 수 있다고 볼 여지가 있으나, 침익적 행정처분의 경우에는 위반행위가 아무리 중하더라도 미완성의 법령에 근거하여 제재처분을 할 수 없는 점을 고려하면, 위 2012. 3. 2. 이전에 발생한 위반행위에 대하여 구 고등교육법 제60조 제2항의 규정만으로 모집정지 등 처분을 할 수는 없으므로, 이 부분 처분은 위법함[항소기각(원고승)]

◇ 개인정보 유출 관련 과징금 산정의 기초가 되는 매출액 산정 시 ‘위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 서비스’의 범위 ◇ ◇ 개인정보 보호조치 의무 위반에 대한 과징금 부과처분의 재량권 일탈·남용 여부 판단 기준 ◇ 1. 과징금 산정의 기초가 되는 매출액에 관한 규정의 내용 구 정보통신망법 제64조의3 제1항 제6호는 이용자의 개인정보를 유출한 경우로서 개인정보의 보호조치를 하지 아니한 경우 위반행위와 관련한 매출액의 100분의 3 이하에 해당하는 금액을 과징금으로 부과할 수 있도록 규정하면서, 제4항에서 과징금의 구체적 산정기준과 산정절차는 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 그 위임에 따른 구 '정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 시행령'(2020. 8. 4. 대통령령 제30894호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 정보통신망법 시행령’이라고 한다) 제69조의2 제1항 본문은 ‘위반행위와 관련한 매출액’을 “해당 정보통신서비스 제공자 등의 위반행위와 관련된 정보통신서비스의 직전 3개 사업연도의 연평균 매출액”이라고 정의하면서, 같은 조 제4항 [별표 8]의 “3. 세부기준”에서 방송통신위원회로 하여금 위반행위와 관련한 매출액의 산정에 관한 세부 기준을 정하여 고시하도록 하였다. 구 과징금 부과기준 제4조 제1항은 관련 매출액을 “위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 서비스의 직전 3개 사업연도의 연평균 매출액”으로 정하였고, 같은 조 제2항은 관련 매출액 산정 시 서비스의 범위는 서비스 제공방식, 서비스 가입방법, 이용약관에서 규정한 서비스 범위, 개인정보 데이터베이스 관리 조직·인력 및 시스템 운영 방식 등을 고려하여 판단한다고 정하고 있다. 2. 과징금은 위반행위에 대한 제재의 성격과 함께 위반행위에 따르는 불법적인 경제적 이익을 박탈하기 위한 부당이득 환수로서의 성격도 가지고, 이는 구 정보통신망법 제64조의3 제1항 각 호에서 정한 행위에 대하여 부과하는 과징금의 경우도 마찬가지이다(헌법재판소 2022. 5. 26. 선고 2020헌바259 결정 참조). 그런데 이 사건과 같이 이용자의 개인정보가 유출된 경우 정보통신서비스 제공자가 개인정보 보호조치를 취하지 않음으로 인해 매출액이 증대되는 경우를 상정하기 어렵다. 구 과징금 부과기준 제4조 제2항 또한 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 서비스의 범위를 판단할 때 서비스 가입방법, 개인정보 데이터베이스 관리 조직·인력 및 시스템 운영 방식 등을 고려하도록 하고 있는바, 위 요소들은 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모와 직접적인 관련이 없다. 구 정보통신망법 제64조의3 제1항 제6호에서 정한 자에 대하여 과징금을 부과함으로써 박탈하고자 하는 이득은, 문제된 위반행위로 인해 증가한 매출액에 따른 이득이 아니라, 오히려 정보통신서비스 제공자가 적절한 보호조치를 취하지 않은 개인정보를 자신의 영업을 위해 보유함으로써 얻은 이득이라 보아야 한다. 이에 따라 위 과징금 부과를 위한 관련 매출액을 산정함에 있어 “위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 서비스”의 범위는, 유출사고가 발생한 개인정보를 보유·관리하고 있는 서비스의 범위를 기준으로 판단하여야 한다. 3. 구 정보통신망법 제64조의3 제1항에 따른 과징금은 법 위반행위에 따르는 불법적인 경제적 이익을 박탈하기 위한 부당이득 환수의 성격과 함께 위법행위에 대한 제재로서의 성격을 가지고, 같은 조 제3항은 과징금을 부과할 때 위반행위의 내용과 정도, 기간과 횟수 외에 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모 등도 고려하도록 규정하고 있다. 개인정보 보호조치 의무 위반에 대해 부과되는 과징금의 액수는 보호조치 위반행위의 원인과 유형, 위반행위로 인해 유출된 개인정보의 규모, 위반행위 방지를 위한 조치의무의 이행 정도, 유사 사례에서의 과징금 액수 등을 종합적으로 고려하여 정하여야 한다. 그리고 과징금의 액수가 위반행위의 내용에 비해 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우라면 그러한 과징금 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보아야 한다. ☞ 원고는 쇼핑몰을 운영하는 회사로, 이벤트를 진행하면서 모바일용 이벤트 페이지에 캐시 정책을 잘못 설정하여 쇼핑몰 이용자 20명의 개인정보가 다른 이용자 29명에게 노출되는 사고가 발생하였음 ☞ 피고 개인정보보호위원회(2020. 8. 5. '개인정보 보호법' 개정에 따라 방송통신위원회 소관사무 중 개인정보보호 해당 사항에 관한 행정처분은 피고의 행위로 봄)는 원고가 구 정보통신망법 제28조 제1항 제2호 등을 위반하여 쇼핑몰 이용자들의 개인정보를 유출했다는 이유로 원고가 운영하는 쇼핑몰의 전체 매출액을 구 과징금 부과기준 제4조 제1항에서 정한 ‘관련 매출액’으로 보아, 이를 기준으로 원고에 대하여 시정명령, 과태료 및 과징금 18억 5,200만 원 부과처분 등을 하였음 ☞ 원심은, ‘위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 서비스’의 매출액은 ‘쇼핑몰 전체의 연매출액’이 아닌 ‘이벤트로 인한 매출액’으로 한정되어야 하고, 이 사건 과징금의 액수는 다른 정보통신서비스 제공자의 위반행위에 대해 부과된 과징금 액수와 비교하여 균형을 잃은 것으로 보인다고 판단하여 과징금 부과처분을 취소하였음 ☞ 대법원은, 위 법리에 따라 원고가 운영하는 쇼핑몰 전체 매출액이 ‘관련 매출액’에 해당한다고 보아야 하나, 이 사건 과징금액은 제재적 성격이 지나치게 강조되어 위반행위의 위법성의 정도에 비해 과중하게 산정되었다고 볼 수 있다고 판단하여, 원심의 결론을 수긍하면서 상고를 기각함

□ 사안 개요 - 원고(한국가스공사)가 발주한 공사 등 입찰과 관련하여, 피고가 담합의 기본합의에 참여하여 제2차 공구 중 일부에는 대표사로 낙찰을 받고 일부에는 들러리로 참여함. 이후 피고에 대하여 제1회생절차 개시결정이 내려져 당시 대표이사였던 A가 관리인으로 간주되었다가 회생절차가 종결됨 - 원고가 피고 등을 상대로 담합에 따른 손해배상을 구하는 이 사건 소송 계속 중인 2017. 10. 피고에 대하여 제2회생절차 개시결정이 내려졌고, 원고는 제2회생절차에서 담합에 관한 손해배상청구권을 회생채권으로 신고하였으며, 이후 이 사건 소를 회생채권 확정의 소로 변경함. 1심은 원고의 청구를 일부인용하는 판결을 선고하였고, 이에 대하여 피고가 항소한 사건 □ 쟁점 회생절차 개시 전에 있었던 입찰담합이라는 불법행위에 관한 공모(또는 고의)가 관리인에게 당연히 이전 또는 귀속되는지(소극) □ 판단 - 행정적 제재인 과징금이 아니라 공정거래법상 부당한 공동행위에 따른 손해배상책임을 인정하는 경우에는 공모(또는 고의), 위법한 실행행위, 손해의 발생 및 인과관계 등 불법행위에 관한 민법의 일반 요건이 충족되어야 할 것이므로(공정거래법이 ‘손해 발생’, ‘이익 취득’을 위반행위 요건으로 하지 아니하고 ‘위반행위로 취득한 이익의 규모 등’을 과징금 부과 단계에서 고려할 사항으로 규정하여 회생절차 개시 전의 위반행위 효과가 관리인에게 귀속되는 것과는 구분됨), 피고의 원고에 대한 민사적인 손해배상책임이 발생하기 위해서는 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하려는 행위를 할 것에 대한 피고의 공모(또는 고의), 그에 기한 피고의 위법한 실행행위, 원고의 손해 발생, 피고의 행위와 원고의 손해 사이의 인과관계 모두가 증명되어야 함 - 피고의 담합의 기본합의에 관한 공모(또는 고의)가 성립된 후 구체적인 위법행위 및 인과관계 있는 손해 발생 전에 피고에 대한 제1회생절차가 개시된 이 사건에서, 제1회생절차 전에 있었던 피고의 담합(불법행위)의 기본합의에 관한 공모(또는 고의)가 공적 수탁자로서 재산의 관리처분권한만을 이전받는 관리인에게 당연히 이전 내지 귀속된다고 보기 어렵고, 이는 대표이사가 관리인이 된 경우에도 특별한 사정이 없는 한 마찬가지라고 보아야 함. (원고패)

2021나2036814 수분양자명의변경절차이행 등 [제12-3민사부 2022. 9. 14. 선고] <일반> □ 사안 개요 - A는 피고들과 이 사건 아파트 공급계약을 체결하였고, 원고는 A로부터 이 사건 아파트의 분양권을 양수함 - 피고들은 구 주택법 제64조의 전매제한기간 내 전매금지 규정 위반을 이유로 이 사건 공급계약상 해제 조항에 따라 계약해제를 통보함 □ 쟁점 - 전매제한기간 위반이 계약해제사유에 해당하는지(적극), 이 사건 해제조항의 불공정약관 해당 여부(소극), 설명의무 위반 여부(소극) - 이 사건 위약금 조항에 대한 설명의무 위반 여부(적극), 피고들의 위약금 몰취 항변을 배척하고 몰취된 계약금 상당 금액의 반환을 명한 사례 □ 판단 - 주택법 제64조를 위반하여 전매제한기간 내에 이루어진 전매행위가 이 사건 해제 조항에서의 ‘기타 주택법 위반 행위’에 포함된다는 점은 그 문언에 비추어 명백함. 주택법 제64조가 계약취소나 해제 관한 규정을 두고 있지 않다고 하여 약정해제권을 배제하거나 제한하는 취지로 볼 수 없음 - 이 사건 공급계약서는 약관에 해당하나, 형사처벌 대상인 전매금지위반행위를 해제권 발생 사유로 규정한다고 하여 수분양자에게 부당하게 불리하다고 볼 수 없는 점 등에서 불공정하여 무효라고 볼 수 없음. 이 사건 해제 조항은 계약의 중요한 내용에 해당하지만 수분양자의 입장에서 별도의 설명 없이 충분히 예상할 수 있는 사항으로 봄이 타당함 - 이 사건 위약금 조항은 계약체결 여부에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 중요한 내용에 해당하고 피고들은 약관법상 설명의무를 부담함 - 이 사건 위약금 조항은 다른 조항과 마찬가지로 작은 글씨의 부동문자로 인쇄되어 있어 통상적인 계약 당사자의 입장에서 인지하기 어려워 보이고, 공정거래위원회의 아파트표준공급계약서나 다른 아파트 공급계약서에서는 이 사건과 같은 기타 주택법 위반행위 사유를 위약금 부과 대상에서 명시적으로 제외하고 있기도 하므로, A가 위약금 조항 내용에 위 사유까지 포함되어 있다는 점을 상세히 숙지하였다고 단정 짓기 어렵다는 등의 이유로, 위약금 조항 내용을 구체적이고 상세하게 설명하였다고 보기 어렵다고 판단하여 피고들의 위약금 몰취 주장을 배척함 (원고일부승)

◇ 구 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률'(2017. 4. 18. 법률 제14813호로 개정되기 전의 것) 제24조, 구 '대리점거래의 공정화에 관한 법률'(2018. 1. 16. 법률 제15361호로 개정되기 전의 것) 제23조에 따라 시정조치를 함에 있어서 시정의 필요성 및 시정에 필요한 조치의 내용에 관하여 공정거래위원회에게 판단에 관한 재량이 인정되는지 여부(적극) ◇ ◇ 시정조치의 하나로 시정명령을 받은 사실을 통지하도록 명한 경우 그 상대방이 될 수 있는 자의 범위 ◇ 1. 구 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률'(2017. 4. 18. 법률 제14813호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제24조는 ‘공정거래위원회는 제23조 제1항 또는 제2항, 제23조의2 또는 제23조의3을 위반하는 행위가 있을 때에는 해당 사업자에 대하여 해당 불공정거래행위의 중지 및 재발방지를 위한 조치, 해당 보복조치의 중지, 계약조항의 삭제, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 규정하고 있고, 구 '대리점거래의 공정화에 관한 법률'(2018. 1. 16. 법률 제15361호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘대리점법’이라 한다) 제23조는 ‘공정거래위원회는 제6조부터 제12조까지를 위반하는 행위가 있을 때에는 해당 사업자에 대하여 해당 행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표, 그 밖에 위반행위의 시정에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 규정하고 있다. 이러한 문언 내용에 비추어 보면, 피고는 공정거래법 제23조 제1항 또는 제2항, 제23조의2 또는 제23조의3, 대리점법 제6조부터 제12조를 위반한 사업자에 대하여 그 위반행위를 시정하기 위하여 필요하다고 인정되는 제반 조치를 할 수 있고, 이러한 시정의 필요성 및 시정에 필요한 조치의 내용에 관하여는 피고에게 그 판단에 관한 재량이 인정된다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2007두25138 판결, 대법원 2010. 11. 25. 선고 2008두23177 판결 등 참조). 2. 이러한 시정조치는 현재의 법 위반행위를 중단시키고, 향후 유사행위의 재발을 방지·억지하며, 왜곡된 경쟁질서를 회복시키고, 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진시키는 데에 그 취지가 있는 것으로, 그 중 통지명령은 통지명령의 상대방에 대한 피해구제가 목적이 아니고, 통지명령의 상대방으로 하여금 해당 사업자의 위반행위를 명확히 인식하도록 함과 동시에 해당 사업자로 하여금 통지명령의 상대방이 지속적으로 위반행위 여부를 감시할 것이라는 것을 의식하게 하여 향후 유사행위의 재발 방지·억지를 보다 효율적으로 하기 위한 것이다. 따라서 통지명령의 상대방은 반드시 당해 위반행위에 의하여 직접 영향을 받았던 자로 한정되어야 하는 것은 아니고, 그 취지와 필요성 등을 고려하여 향후 영향을 받을 가능성이 큰 자도 이에 포함될 수 있다. ☞ 흡수합병 전 피합병회사의 대리점에 대한 구입강제 행위, 경제상 이익제공 강요행위 및 불이익 제공행위를 이유로 합병 후 존속회사에게 시정명령을 받은 날 현재 거래하고 있는 모든 대리점에게 시정명령을 받은 사실을 통지하도록 한 사안임. ☞ 대법원은 합병 후 존속회사가 합병 전후에 걸쳐 동일성을 유지한 채 기존 사업 및 거래를 계속하는 이상 동일·유사 유형의 위반행위가 되풀이 될 가능성이 예상되고, 흡수합병 당시 피합병회사와 거래하지 않던 대리점이라 해도 시정명령을 받은 날 현재 합병 후 존속회사와 거래하고 있는 대리점이라면 동일·유사 유형의 위반행위에 의해 향후 영향을 받을 가능성이 적지 않은 점 등에 비추어 위와 같은 통지명령에 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 판단하여, 이와 달리 위 통지명령 중 흡수합병 당시 피합병회사와 거래하지 않던 대리점으로서 시정명령을 받은 날 현재 합병 후 존속회사와 거래하고 있는 대리점에게 통지를 명한 부분이 위법하다고 판단한 원심판결 부분을 파기환송함.

◇ 제척기간에 관한 ‘위반행위 종료일’ 및 ‘조사개시일’의 의미 ◇ 가. 공정거래위원회가 조사에 착수한 시점 전후에 걸쳐 위반행위가 계속된 때에는 그 위반행위가 종료된 시점에서야 비로소 ‘최초로 조사하는 사건’에 해당된다고 할 것이므로, 이 경우 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률' 부칙(2012. 3. 21.) 제3조에서 정하는 조사개시일은 그 ‘위반행위 종료일’로 봄이 타당하다(제척기간의 기산점에 관한 대법원 2021. 1. 14. 선고 2019두59639 판결 참조). 나. 구 '표시·광고의 공정화에 관한 법률'(2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘표시광고법’이라 한다)은 상품 등에 관한 표시·광고를 할 때 소비자를 속이거나 소비자로 하여금 잘못 알게 하는 부당한 표시·광고를 방지하고 소비자에게 바르고 유용한 정보의 제공을 촉진함으로써 공정한 거래질서를 확립하고 소비자를 보호하는 데 목적이 있다. 표시광고법의 규정 내용, 제척기간 제도의 취지와 표시광고법의 목적 등을 고려하면, 사업자 등이 표시광고법 제3조 제1항을 위반하여 상품의 용기 등에 부당한 표시를 하였다면, 위와 같은 표시와 함께 해당 상품을 유통할 수 있는 상태가 계속되는 이상, 해당 상품을 수거하는 등 그 위반행위를 시정하기 위하여 필요한 조치가 완료될 때까지 부당한 표시행위로 인한 위법상태가 계속되고, 그러한 ‘위법상태가 종료된 때’를 ‘위반행위 종료일’로 보아야 한다. 위와 같은 조치가 인정되지 않는 이상, 사업자 등이나 그 대리인이 일정 시점에 이르러 더 이상 해당 상품을 직접 생산하거나 유통하지 않는다는 사정만으로 달리 볼 수 없다. 다. 표시광고법 제16조 제2항 전단에 따라 준용되는 구 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률'(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되고 2020. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되기 전의 것) 제49조 제4항 제1호는 공정거래위원회가 법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우에 시정조치를 명하거나 과징금을 부과할 수 있는 제척기간의 기산점을 ‘조사개시일’로 정하고 있다. 여기서 말하는 ‘조사개시일’은 ‘위반행위 종료일’로 보아야 한다는 것이 판례이고(위 대법원 2019두59639 판결 참조), 그 시점은 ‘위법상태가 종료된 때’이다. ☞ 원고 등이 가습기살균제 제품의 용기에 부당한 표시행위를 하여 위 제품을 생산·유통하여 온 사안임. 대법원은, (1) 이 사건에 적용되는 법률은 원고 등의 ‘위반행위 종료일’이 2012. 3. 21. 개정된 공정거래법 시행 이전인지 아니면 그 이후인지에 따라 달라짐을 전제로, (2) 부당한 표시와 함께 위 제품을 유통할 수 있는 상태가 계속되는 이상, 위 제품을 수거하는 등 그 위반행위를 시정하기 위하여 필요한 조치가 완료될 때까지 부당한 표시행위로 인한 위법상태가 계속되어 그러한 ‘위법상태가 종료된 때’를 ‘위반행위의 종료일’로 보아야 하고, (3) 표시광고법 제16조 제2항 전단에 의하여 준용되는 개정된 공정거래법 제49조 제4항 제1호에서 제척기간의 기산점으로 정한 ‘조사개시일’은 ‘위반행위 종료일’, 즉 ‘위법상태가 종료된 때’이므로, 원심이 원고 등이 위 제품의 생산·유통을 중단하고 기존 제품을 적극적으로 수거하기 시작한 때에 부당한 표시행위가 종료되었다고 단정하여 이 사건 처분의 제척기간이 지났다고 본 것은 위법하다고 판단하여 파기환송한 사안임.

약사가 아닌 보조원이 약사의 관여 없이 의약품을 판매해 받은 업무정지처분이 정당하다고 판단한 사례 1. 처분의 경위 가. 원고는 ○○시에서 'B약국'이라는 상호의 약국을 개설·운영하는 약사이다. 나. 피고는 2021년 7월 21일 '약사가 아닌 직원인 C가 2021년 6월 2일 오후 2시 30분경 이 사건 약국에서 손님에게 일반의약품인 가스활명수 3박스, 가스속청액 2박스(이하 '이 사건 의약품')를 판매(이하 '이 사건 위반행위')해 약사법 제44조 제1항을 위반했다'는 처분사유로 업무정지 10일의 처분(이하 '이 사건 처분')을 했다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 위반행위 당시 원고가 고용한 약사 D 1명, C를 포함한 보조원 2명이 근무하고 있었고, C가 약사의 구체적 개별적 지시나 허가 없이 드링크류를 판매했다고 하더라도 이러한 판매행위는 약사의 묵시적 또는 추정적 지시 하에 판매한 것으로 실질적으로는 약사가 의약품을 판매한 것으로 봐야 한다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않아 위법하므로 취소돼야 한다. 나. 인정 사실 1) 손님 한 명이 2021년 6월 2일 오후 2시 30분경 이 사건 약국에 들어와 C에게 쪽지를 보여줬고, C는 손님이 제시한 쪽지를 확인한 다음 이 사건 의약품을 손님에게 판매했다. 2) 원고가 이 사건 의약품을 가져다 약국판매대 위에 올려 놓을 때까지 약사 D는 제조실에 들어가 있었다. D는 이후 약국 판매대 쪽으로 나왔으나 C가 가스활명수 등을 박스에 담아 포장하는 동안 다른 손님에게 의약품을 판매하거나 의자에 앉아 휴대폰을 보고 있었으며, C의 판매행위에 전혀 관여하지 않았다. 3) 가스활명수(큐액)과 가스속청액은 일반의약품으로 분류돼 있는 소화기관용 약이다. 가스활명수에는 현호색(180mg)이 포함돼 있는데 식품의약품안전처 고시인 의약품 표준제조기준(고시 제2019-122호)이 2019년 12월 11일 일부 개정되며 제산제, 건위제 및 소화제 중 현호색이 함유 돼 있는 제재의 경우 임부 또는 임신하고 있을 가능성이 있는 여성은 약을 복용하기 전에 의사, 치과의사, 약사와 상의하도록 규정했고, 이에 따라 가스활명수의 사용상 주의사항에 위와 같은 주의사항이 포함됐다. 4) 원고와 C는 약사법위반으로 수사를 받았으나 2021년 10월 15일 경북◎◎경찰서장으로부터 불송치 결정을 받았다. 다. 판단 1) 약사법 제20조 1항은 약사 또는 한의사가 아니면 약국을 개설할 수 없도록 규정하고 있고, 제44조 1항은 약국개설자가 아니면 의약품을 판매할 수 없다고 규정하고 있는바, 이와 같은 규정의 취지는 의약품의 판매는 국민보건에 미치는 영향이 크므로 그 판매행위를 국민의 자유에 맡기는 것은 보건위생상 부적당하므로 이를 일반적으로 금지하고, 일정한 시험을 거쳐 자격을 갖춘 약사에게만 일반적 금지를 해제해 의약품의 판매를 허용하는 데에 있다고 할 것이다. 한편, 제재처분의 당부를 다투는 행정소송에서 제재사유에 대한 증명책임은 그 처분의 적법성을 주장하는 처분청에게 있으나, 다만 민사소송이나 행정소송에서 사실의 증명은 추호의 의혹도 없어야 한다는 자연과학적 증명이 아니고, 특별한 사정이 없는 한 경험칙에 비춰 모든 증거를 종합적으로 검토해 볼 때 어떤 사실이 있었다는 점을 시인할 수 있는 고도의 개연성을 증명하는 것이면 충분하다. 그리고 행정재판이나 민사재판은 반드시 경찰의 불송치결정 등에 구속받는 것은 아니고 법원은 증거에 의한 자유심증으로써 그와 반대되는 사실을 인정할 수 있다. 2) 관련 법령과 법리에 비춰 이 사건에 관해 보건대, 위 인정사실에 의하면, 약사가 아닌 C가 일반의약품인 가스활명수 등을 판매했으므로 이는 특별한 사정이 없는 한 약사 자격이 없는 사람의 의약품 판매 행위에 해당한다고 봐야 한다. 3) 원고는 C가 약사의 묵시적 또는 추정적 지시 하에 이 사건 의약품을 판매한 것으로 실질적으로는 약사가 의약품을 판매한 것으로 봐야 한다고 주장하나, 앞서 본 증거들에 변론 전체의 취지를 더해 알 수 있는 다음 각 사정들에 비춰 볼 때, 원고가 제출한 증거들만으로, C가 약사인 D의 일반적인 관리·감독권이 미치는 범위 내에서 D의 지시에 따라 이 사건 의약품 판매를 보조했을 뿐이라거나, D가 C에게 묵시적·추정적으로 이 사건 의약품 판매행위를 지시했다고 보기 어렵다. ① C가 이 사건 의약품을 판매하면서 약사인 D에게 상의를 한 적이 전혀 없고, D는 위 의약품의 판매 행위에 전혀 관여하지 않았음은 앞서 본 바와 같다. ② 가스활명수나 가스속청액은 소화제에 해당하는 일반의약품으로, 일반적으로 청량음료수로 인식되고 있다고 단정할 수 없고, 특히 가스활명수에 함유돼 있는 현호색에 대한 관리가 강화돼 임부 또는 임신하고 있을 가능성이 있는 여성은 가스활명수를 복용하기 전에 약사 등 전문가로부터 상담을 받아야 하는바, 가스활명수의 사용으로 인한 부작용이나 보건위생상의 위험이 전혀 없다고 보기는 어렵다. ③ 약사법 제44조 제2항 제1의2호, 제44조의2 제1항에 따르면, 일반의약품 중 주로 가벼운 증상에 시급하게 사용하며 환자 스스로 판단해 사용할 수 있는 것으로서 해당 품목의 성분, 부작용, 함량, 제형, 인지도, 구매의 편의성 등을 고려해 20개 품목 이내의 범위에서 보건복지부장관이 정해 고시하는 안전상비의약품을 약국이 아닌 장소에서 판매하려는 자는 관할 관청에 안전상비의약품 판매자로 등록해야 하고 위와 같이 등록한 안전상비의약품 판매자는 약사가 아니더라도 안전상비의약품의 판매가 허용되지만, 가스활명수와 가스속청액은 안전상비의약품에 포함돼 있지 않다. ④ 위와 같은 사정들에 비춰 볼 때, 약사가 아닌 보조원이 약사와 전혀 상의 없이 일반의약품에 해당하고 복용으로 인한 부작용의 위험도 없다고 볼 수는 없는 가스활명수 등 의약품을 몇 박스씩 대량으로 판매하도록 원고나 D가 묵시적 또는 추정적으로 지시했다고 보기 어렵다. 4) 이 사건 위반행위는 약사법 제44조 제1항을 위반한 행위에 해당한다고 보는 것이 타당하므로 이 사건 처분의 처분사유가 인정되지 않는다는 원고의 주장은 이유 없다.

수질 오염물질을 초과 배출해 40억 원대의 부과금 부과 처분을 받은 폐기물처리업체가 울산시를 상대로, 시의 배출기간, 배출량 산정에 부당함이 있다며 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 패소한 사례 1. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 원고는 2019년 1월 4일 이전까지는 기준치 이상의 수은을 함유한 폐수를 방류하지 아니하였다. 피고는 아무런 근거 없이 특정수질유해물질 배출기간의 시기를 2017년 12월 8일부터로 보고, 수은이 포함된 폐수를 1일 14㎥씩 총 39회 배출하였다고 산정하여 이 사건 처분을 하였다. 나. 판단 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고가 원고의 특정수질유해물질 배출기간이나 배출량을 산정함에 있어 어떠한 위법이 있다고 할 수 없으므로, 원고의 주장은 이유 없다. ① 물환경보전법 제41조 제1항 제2호는 같은 법 제1항에 따라 허가 또는 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치한 사람이 같은 법 제32조에 따른 배출허용기준을 초과하여 공공수역에 배출하는 경우 초과배출부과금을 부과·징수하도록 규정하고 있고, 물환경보전법 시행령 제47조에서 배출시설에 대한 기준초과배출량의 산정방법에 관하여 규정하고 있는데, 이 사건은 물환경보전법 시행령 제47조 제1항 제1호, 제2호에 따라 개선계획서를 제출하고 개선하는 경우가 아니므로 물환경보전법 시행령 제47조 제1항 제3호가 적용된다. 물환경보전법 시행령 제47조 제1항 제3호는 ‘수질오염물질이 배출되기 시작한날(배출되기 시작한 날을 알 수 없는 경우에는 배출허용기준을 초과하였는지를 검사하기 위한 수질오염물질의 채취일을 말한다)부터 물환경보전법 제39조·제40조·제42조 또는 제44조에 따른 개선명령·조업정지명령·사용중지명령·폐쇄명령의 이행완료 예정일 또는 허가취소일이나 제38조 제1항 각호의 어느 하나를 위반한 경우의 위반행위 중지일까지의 기간‘을 배출기간으로 규정하고 있다. 한편, 물환경보전법 제38조 제1항 제4호는 ’사업자 또는 방지시설을 운영하는 사람이 배출시설을 정당한 사유 없이 정상적으로 가동하지 아니하여 제32조에 따른 배출허용기준을 초과한 수질오염물질을 배출하는 행위’를 금지하고 있다. ② 원고는 소각처리시설을 운영하며 발생한 세정수와 정수시설에서 발생한 역세수 등 특정수질유해물질이 포함된 폐수를 재이용수 저장탱크로 옮긴 후 이를 소방호스를 이용하여 야간에 은밀히 우수로로 무단방류하다가 피고에게 적발되었다. 피고의 고발로 인한 수사 과정에서 원고의 소각팀 차장 강차장, 강운영은 모두 위와 같은 방식으로 특정수질유해물질이 포함된 폐수를 배출한 기간이 2017년 12월 8일부터 피고에게 단속된 2019년 1월 4일경까지 총 39회이고 위 폐수의 1회 배출량이 14㎥라고 진술하였는데, 위와 같은 진술의 신빙성 또는 객관성을 의심할 만한 특별한 사정이 엿보이지 아니한다(강차장은 재이용수 저장탱크의 배관시설을 완료한 것이 2017년 11월 28일이고, 테스트를 거쳐 수위가 찰 때까지 1주일가량 걸렸음을 들어 배출기간의 시기를 2017년 12월 8일로 특정하였고, 재이용수 저장탱크의 만수위 용량이 26㎥이고 저수위 용량이 12㎥이므로 배출량이 14㎥라며 구체적인 근거를 들어 이를 특정하였다). ③ 원고는 2019년 1월 4일 피고에게 단속된 후 2019년 1월 8일 폐수배출시설의 사용중지에 관한 사전통지를 받자 같은 날 바로 재이용수 저장탱크 및 그 배관시설을 모두 제거하였다고 보고하였는바, 피고는 원고의 위반행위 중지일로 보이는 2019년 1월 4일을 배출기간의 종기로 보아 배출기간을 산정하였다. ④ 행정청은 가능한 한 객관적 사실관계에 입각하여 오염물질의 배출농도를 산여야 할 것이지만, 사업장에서의 일정 기간에 걸친 오염물질의 실제 배출농도는 그 시기와 종기는 물론 그 기간 중에도 늘 같을 수는 없으므로 정확한 배출량의 측정 및 그에 따른 배출부과금의 산정은 현실적으로 불가능한 반면, 그 위반행위의 적발이 어려우며 오염물질의 배출로 말미암아 일단 훼손된 환경의 원상회복은 쉽지 않은 점 등을 고려할 때 오염물질의 배출농도 및 그에 따른 배출부과금 산정방법과 기준은 법령에서 정하는 일정한 기준에 따라 이루어질 수밖에 없다. ⑤ 원고는 대기오염방지시설에서 배출되는 공기에 대한 대기측정에서 수은이 검출된바가 없음을 들어 기준치 이상의 수은을 함유한 폐수를 방류하지 아니하였다고 주장하나, 원고의 소각처리시설 운영 중에 발생하는 대기오염물질은 대기오염방지시설에서 세정·흡수 등으로 처리되어 폐기물이나 폐수의 형태로 처리되는 것인바, 원고가 소각한 폐기물에서 발생한 수은이 이미 세정·흡수 등으로 처리되어 폐수로 방류된 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

폐수 유출을 이유로 제련소에 조업정지를 명한 경상북도지사의 행정처분이 적법하다고 판단한 사례 1. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 시료의 복수채취 원칙 위반 여부 이 사건 시료 채취 당시의 상황은 환경오염사고 등으로 신속한 대응이 필요하거나 기타 부득이한 사정으로 복수채취가 곤란하거나 불합리하여 단수채취를 할 수 있는 경우에 해당하였다고 봄이 상당하므로, 담당 공무원이 위와 같은 판단하에 이 사건 시료를 단수채취한 것을 위법하다고 평가할 수 없다. 나. 측정결과의 신뢰성 여부 이 사건 시료에 대한 불소 농도측정은 적법한 절차와 방법에 의하여 이루어졌고, 달리 측정결과의 신뢰성을 의심할 만한 사정은 존재하지 않는다. 다. 개선명령의 미적용 여부 개선명령을 적용하도록 규정한 물환경보전법 시행규칙 2. 가. 비고 10의 규정은 자동측정기기의 정상적인 작동을 전제로 하는데, 이 사건 제련소의 수질오염자동측정기기 취수구에 퇴적물이 유입된 상태로 측정이 정상적으로 되지 않도록 방치한 원고의 수질자동측정기기 관리기준 위반행위가 적발되었으므로, 위 규정은 원고의 배출허용기준 초과로 인한 위반행위에 적용될 수 없다. 라. 2차 위반행위에 대한 처분사유의 존재 여부 원고가 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출함으로써 물환경보전법 제38조 제1항 제2호를 위반한 사실은 충분히 인정된다. 마. 조업정기간 합산의 문제 물환경보전법 시행규칙 제1호 가목은 처분기준이 모두 조업정지인 경우 처분기간이 긴 처분기준에 따르되, 각 처분기준을 합산한 기준을 넘지 않는 범위 내에서 처분기간이 긴 처분기준의 2분의 1의 범위에서 가중할 수 있다고 규정하고 있다. 이는 하나의 위반행위가 다수의 관련법규 위반에 해당하거나 이미 발생한 복수의 관련법규 위반행위가 동일 기회에 적발된 경우에 적용되는 것일 뿐, 이 사건과 같이 위반행위가 적발된 이후 별도의 위반행위가 발생, 적발된 경우에는 적용되지 않는다. 바. 기타 재량권 일탈, 남용 여부 다음과 같은 이유로 경상북도지사의 조업정지처분이 재량권을 일탈, 남용하였다고 볼 수 없다. 1) 원고의 위반행위 당시 배출된 폐수의 양과 배출 경위 등에 비추어 원고의 법규위반의 정도가 경미하다고 볼 수 없다. 2) 원고는 이전에도 수차례 환경관련 법규를 위반한 전력이 많이 있다. 3) 원고의 조업정지로 인한 근로자들의 임금 손실, 회사의 신용도 하락, 경제적 손실 등은 원고가 스스로 해결해야 할 문제이다. 4) 조업정지처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있거나 공익을 위하여 특별히 처분기간을 줄일 필요가 있는 경우에 해당하지 않는다. 오히려 원고의 위반행위는 수질오염 방지와 공공수역의 물환경 보전이라는 중대한 공익에 대한 침해행위라는 점에서 더욱 엄중히 제재할 필요가 있다.

◇ 부당 위탁취소로 인한 과징금 산정의 기준이 되는 하도급대금이 전체 하도급대금에서 정상적으로 이행된 부분의 하도급대금을 제외한 부당하게 위탁취소된 부분의 하도급대금에 한정되는지(소극) ◇ 구 하도급거래 공정화에 관한 법률(2013. 5. 28. 법률 제11842호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘하도급법’이라고 한다) 제25조의3 제1항은 “공정거래위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 발주자·원사업자 또는 수급사업자에 대하여 수급사업자에게 제조등의 위탁을 한 ‘하도급대금’이나 발주자·원사업자로부터 제조 등의 위탁을 받은 ‘하도급대금’의 2배를 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다”라고 규정하면서 제3호에서 부당한 위탁취소의 금지 등을 규정한 하도급법 제8조를 열거하고 있다. 한편 하도급법 제25조의3 제2항이 준용하는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제55조의3 제5항은 과징금의 부과기준을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 하도급법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 하도급법 시행령’이라고 한다) 제13조 [별표 2] 제1호가 정하는 ‘일반기준’에 의하면, 해당 위반행위의 유형, 위반금액의 비율, 위반행위 유형의 수 및 위반 전력 등 4가지 요소를 고려하여 과징금 부과율을 정하고, 이를 상한금액(하도급대금의 2배)에 곱하여 과징금액을 산정하며(가.목), 과징금 산정의 기준이 되는 ‘하도급대금’은 ‘해당 하도급거래의 계약금액’으로 하도록 규정하고 있다(나.목). 이에 따라 위 [별표 2] 제2호 ‘세부 산정기준’은 과징금 부과를 위한 세부 평가기준을 정하면서, 위반행위 유형별 부과점수와 위반금액의 비율, 위반행위의 수, 위반전력 등에 따른 부과점수를 산정하도록 하고 있다. 위 각 규정의 체재, 문언 및 내용 등에 비추어 보면, 하도급법 제25조의3 제1항에서 규정한 과징금 산정의 기준이 되는 ‘하도급대금’은 ‘위반행위와 관련한 하도급거래의 계약금액 전액’을 의미하는 것으로 보는 것이 옳다. 하도급계약 체결 후 일부는 정상적으로 이행되고 일부 거래만 부당하게 위탁취소되었다고 하더라도, 여기에서 말하는 ‘하도급대금’이 부당 위탁취소 금액 부분에 한정된다고 볼 수는 없다. 그 이유는 다음과 같다. (1) 하도급법 제2조 제1항에 따르면, ‘하도급거래’란 원사업자가 수급사업자에게 제조등의 위탁을 한 경우 그 위탁을 받은 수급사업자가 위탁받은 것을 제조하여 원사업자에게 납품하고 그 대가를 받는 행위이고, ‘하도급대금’은 하도급거래에서 납품의 대가로 받는 것을 의미한다. 따라서 하도급법 제25조의3 제1항이 정한 ‘하도급대금’ 및 이를 보다 구체적으로 규정한 위 [별표 2] 제1호 나.목의 ‘계약금액’은 해당 하도급거래에서 위탁에 따른 납품의 대가로 정해진 하도급대금 전액을 의미한다고 보는 것이 문언에 충실한 해석이다. (2) 위 [별표 2]는 ‘위반금액의 비율’을 해당 법 위반사건의 하도급대금 대비 법 위반 관련 미지급금액의 비율로 한다고 규정한다[제2호 가.목 3) 나)]. 이에 따르면, 부당 위탁취소의 경우, 부당 위탁취소 금액 부분이 ‘위반금액’에 해당하게 된다. 이처럼 하도급대금과 위반금액은 별개의 개념으로서 하도급대금은 위반금액의 비율을 정하는 기준이 되므로, 하도급대금은 부당 위탁취소 금액과는 명백히 구별된다. 부당 위탁취소 금액을 하도급대금이라고 새긴다면, 부당 위탁취소의 경우 위반금액의 비율은 언제나 100%가 되므로, 위반금액의 비율에 따라 그 부과점수를 차등적으로 정하고 있는 시행령 [별표 2] 규정의 취지에도 맞지 않는다. (3) 나아가 과징금 산정기준인 ‘하도급대금’에 부당 위탁취소 금액뿐만 아니라 정상적으로 대금이 지급된 부분까지 포함된다고 하여 책임주의에 반한다거나 합리적이지 않다고 볼 수는 없다. 과징금 산정의 기준이 되는 하도급대금의 2배는 과징금의 상한임과 동시에 과징금을 산정하는 기초에 불과하고, 여기에 위반금액의 비율 등 여러 사정을 고려하여 과징금 부과율을 정하여 과징금 부과금액을 산정하게 된다. 만일 위반금액의 비율, 위반행위의 수, 위반전력이 적다면 그 상한보다 상당히 낮은 수준에서 과징금액이 결정될 것이다. 따라서 이러한 과정을 거쳐 산정된 과징금을 두고, 정상적으로 대금이 지급된 부분에 대하여 과징금을 부과하는 것이라고 볼 수 없다. (4) 부당 위탁취소 금액 부분이 전체 하도급대금 중 차지하는 비율이 매우 낮음에도, 최종적으로 산정된 과징금이 이러한 사정을 제대로 반영하고 있지 않는 경우도 물론 있을 수 있다. 그러나 과징금 액수와 위반금액의 규모가 상호 균형을 이루어야 할 필요가 있다고 하더라도, 법령이 일률적으로 정하고 있는 과징금 산정기준과 그 상한을 행위유형별로 달리 해석함으로써 이 문제를 해결할 것은 아니다. 이는 과징금 산정에 관하여 적절한 재량행사를 함으로써 해결할 문제이다. 이와 관련하여 하도급법 제25조의3 제2항이 준용하는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제55조의3 제1항은 위반행위의 내용과 정도, 기간과 횟수 외에 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모 등도 아울러 참작하도록 규정하고 있고, 만약 위반금액의 규모와 부과된 과징금액이 균형을 상실할 경우에는 비례원칙에 위배되어 재량권 일탈·남용에 해당하게 된다(대법원 2010. 1. 14. 선고 2009두11843 판결 등 참조). ☞ 원사업자와 수급사업자 사이에 하도급계약이 체결된 후 일부 거래는 정상적으로 이행되고 일부 거래만 부당하게 위탁취소된 경우, 부당 위탁취소로 인한 과징금 산정기준이 되는 하도급대금은 전체 하도급대금에서 정상적으로 이행된 부분의 하도급대금을 제외한 부당하게 위탁취소된 부분의 하도급대금이라고 판단한 원심을 파기한 사례