2021누56659 변상금 부과처분 무효 확인 청구 [제10행정부 2023. 3. 17. 선고] <일반> □ 사안 개요 - 원고(한국도로공사)가 점유·사용하는 이 사건 각 토지에 대하여, 국유재산법상 총괄청인 기획재정부장관으로부터 소관 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 피고(한국자산관리공사)가 2017. 12. 21. 무단점유(2012. 10. 11. ~ 2017. 10. 10.)를 이유로 변상금 부과처분을 함(이 사건 처분) - 이 사건 각 토지는 1975년 “국(관리청 건설부)” 앞으로 소유권이전등기가 마쳐지면서 도로구역으로 결정된 후 원고의 강릉지사 사무소 부지 및 주차장 등으로 사용되었고, 1998년경부터 원고로부터 임차한 사기업이 계속 건물 부지 및 주차장으로 사용하여 왔음 □ 쟁점 및 판단 - 원고가 이 사건 각 토지의 명의신탁자로서 국가와의 관계에서 이 사건 각 토지를 점유·사용할 권한이 있는지(소극) [국유재산법상 국유재산임] - 이 사건 각 토지에 대한 원고의 점유취득시효가 완성되었는지(소극) [도로구역 결정으로써 행정재산이 된 이 사건 각 토지는 이후 도로구역 해제결정이 고시되거나 용도폐지 공문이 보내진 2003~2006년경 각 공용폐지로 일반재산으로 전환되어 시효취득의 대상이 되기는 하였으나, 이 사건 처분 시까지 20년이 경과하지 않았음] - 원고가 변상금 부과 대상기간 동안 이 사건 각 토지에 대한 관리·처분권한을 보유하였는지(소극) [해당 기간 동안 관리청(중앙관서의 장)에게 관리·처분 권한이 있는 ‘특별회계에 속하는 국유재산’에 해당하지 않고, 원고에게 ‘고속국도 관리청의 관리업무’가 적법하게 위탁되어 있지도 않았음] - 피고가 이 사건 처분을 할 수 있는 권한이 있는지(적극) [기획재정부장관이 2012년경부터 이 사건 각 토지에 대하여 한 용도폐지 요구는 실질적으로 국유재산법 제23조에 따른 ‘인계 요청’에 해당하고, 절차적·실체적 하자가 없음] - 2012. 12. 21. 이전의 기간에 대하여 이 사건 각 토지에 관한 변상금 부과권의 소멸시효 완성 여부(적극) 및 소멸시효 완성 후 원고가 변상금을 납부하였다 하여 소멸시효 이익을 포기한 것으로 볼 수 있는지(소극) - 이 사건 처분 중 국가의 변상금 부과권 소멸 후 변상금을 부과한 부분의 위법성의 정도(= 하자가 중대·명백하므로 당연무효) 및 무효확인의 범위(= 이 사건 처분의 가분성 인정하여 소멸시효 완성 후에 부과된 부분에 한하여 일할계산하여 무효확인) (원고일부승)

◇자주점유 추정이 번복되거나 자주점유가 타주점유로 전환되는지의 여부◇ 지상 건물과 함께 그 대지를 매수·취득하여 점유를 개시함에 있어서, 매수인이 인접 토지와의 경계선을 정확하게 확인하여 보지 아니하여, 착오로 인접 토지의 일부를 그가 매수·취득한 대지에 속하는 것으로 믿고 점유를 하여 왔다고 하더라도, 위 인접 토지의 일부를 현실적으로 인도받아 점유하고 있는 이상 인접 토지에 대한 점유 역시 소유의 의사에 기한 것이라고 보아야 한다(대법원 1998. 11. 10. 선고 98다32878 판결 등 참조). 점유의 시초에 자신의 토지에 인접한 타인 소유의 토지를 자신 소유 토지의 일부로 알고서 점유하게 된 자는, 나중에 그 토지가 자신 소유의 토지가 아니라는 점을 알게 되었다거나 지적측량 결과 경계 침범 사실이 밝혀지고 그로 인해 상호분쟁이 있었다고 하더라도, 그러한 사정만으로 그 점유가 타주점유로 전환되는 것은 아니다(대법원 2013. 9. 13. 선고 2013다43666, 43673 판결 등 참조). 지방자치단체가 공유지 점유자에게 사용료 납부 통지를 하고 그의 불하 신청을 거부하는 등 분쟁이 있었다 하더라도, 그 점유의 평온·공연성이 상실되거나 타주점유로 되지 않으며, 국가나 지방자치단체가 국·공유 토지의 점유자에 대하여 그 사용료를 부과·고지하는 것만으로는 바로 점유자의 점유취득시효가 중단된다고 할 수 없다(대법원 1995. 11. 7. 선고 95다33948 판결 참조). 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고의 부(父)는 이 사건 건물과 함께 그 대지를 매수·취득하여 소유의 의사로 점유를 개시하였고, 원고는 그의 점유를 그대로 승계하였으므로, 원고는 소유의 의사로 점유한 것으로 볼 것이다. 그리고 그 이후 원고가 측량을 통해 경계 침범 사실을 알게 되었고, 한국자산관리공사로부터 변상금 부과처분을 받았다거나 피고가 그 체납절차로 압류를 하였다는 사정만으로 자주점유의 추정이 번복되거나 원고의 점유가 타주점유로 전환되는 것은 아니다. ☞원고가 점유개시 이후에 지적도를 확인해보거나, 변상금 부과처분을 받은 뒤 이의신청을 하여 이루어진 측량으로 침범 사실을 알게 되었다는 사정만으로 자주점유의 추정이 번복된다고 판단한 원심판결을 파기한 사례

국세징수법상의 공매절차에서도 민사집행법상의 경매절차와 마찬가지로 배분이의가 취하됨으로써 당초 배분계산서가 그대로 확정되는지 여부 살피건대, 국세징수 관련 법령의 내용과 취지, 형식, 체계 및 앞서 본 행정행위 철회에 관한 법리 등에 더하여 위 인용증거들과 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 세무서장 등 공매기관은 배분이의의 취하 후에도 압류부동산의 매각대금이 국세 기타 채권의 총액에 부족하고 체납국세에 우선하는 선순위 근저당권이 무효라고 판단하는 경우에는 그 선순위 근저당권에 대한 배분을 거부하여 배분계산서를 수정할 수 있고, 이 경우 수정된 배분계산서의 내용에 대하여 이의가 있는 채권자는 그 배분처분의 취소를 구하는 방식으로 불복할 수밖에 없다고 할 것이다. ① 앞서 관련 법리에서 보았듯이, 행정행위를 한 처분청은 특별한 사정이 없는 한 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수도 있다. ② 또한, 배당이의에 관한 민사집행법의 규정은 공매절차에 준용될 수 없으므로, 결국 배분계산서의 내용에 대하여 이의가 있는 채권자는 배분처분의 취소를 구하는 방식으로 불복할 수밖에 없다. ③ 국세징수법에 의한 체납처분절차는 세무서장이 그 절차의 주관자(다만, 이 사건의 경우처럼 한국자산관리공사에 그 절차를 위탁할 수 있다)이면서 동시에 그 절차에 의하여 만족을 얻고자 하는 채권(국세)의 채권자로서의 지위도 겸하고 있다(대법원 2002. 3. 15. 선고 99다35447 판결 등 참조). 이와 같이 세무서장은 스스로 배분을 하는 자이기 때문에 배분처분 후 그 배분처분의 취소를 구할 수 있는 자격이 없다고 할 것이므로, 애당초 배분계산서를 작성함에 있어 매각대금이 국세 기타 채권의 총액을 만족시키기에 부족한 때에는 자신의 채권(국세)이 무효인 선순위 근저당권에 의해 침해되지 않도록 배분계산서를 작성하거나 그 확정 전에 이를 수정할 수 있는 권한이 있다고 보아야 한다. 즉, 민사집행법에 의한 강제집행절차라면 조세채권자인 국가는 선순위 근저당권의 무효를 주장하여 배당이의를 함으로써 자신의 조세채권을 보호할 수 있지만, 체납처분절차에서는 절차의 주관자인 세무서장에게 배당이의에 준하는 절차가 인정될 수 없으므로, 배분계산서를 작성하거나 확정하는 절차에서 이를 반영할 권한이 주어져야 한다. 국세징수법 제81조 제4항이 '세무서장은 매각대금이 제1항 각호의 국세·가산금과 체납처분비 기타의 채권의 총액에 부족한 때에는 민법 기타 법령에 의하여 배분할 순위와 금액을 정하여 배분하여야 한다'고 규정하고 있는 것도 이러한 취지를 포함하고 있다고 할 것이다. ④ 만약 위와 같이 보지 않는다면, 공매절차에서 국세채권자인 세무서장(국가)은 잘못 작성된 배분계산서에 대하여 배분이의도 하지 못하고, 무효의 의심이 있는 선순위 근저당권에 대한 배분금이 확정된 후 별개의 민사소송에서 해당 근저당권의 무효를 주장하여 근저당권자에게 지급한 돈에 대한 부당이득반환을 청구하여야 하는데, 이는 체납처분절차라는 이유만으로 조세채권자에게 일방적으로 이중의 절차 및 불이익을 강요하는 결과가 되어 부당하다. ⑤ 국세징수법이 배분계산서에 대한 이의 유무 등에 따라 배분계산서가 자동으로 확정되는 형식으로 규정하지 않고, 세무서장이 배분계산서를 원안대로 즉시 확정하거나 이를 수정하여 확정하도록 규정함으로써, 세무서장의 추후 확정 절차를 예정하고 있는 것도 이러한 취지를 포함하고 있다고 할 것이다. ⑥ 이 사건과 같이 일단 당초 배분계산서 중 이 사건 배분금에 대한 배분이의가 있었고, 이에 대하여 세무서장이 이 사건 배분금의 근거가 된 이 사건 근저당등기의 피담보채권액에 대하여 의문을 가지고 조사를 하게 된 이상, 이는 국세징수법 제83조의2 제3항에서 배분계산서를 원안대로 즉시 확정할 사유로 정하고 있는 ‘이의제기가 없거나 이의의 내용이 정당하다고 인정하지 아니하는 때’에 해당한다고 볼 수 없다.

[1] 강제집행절차에서 채무자가 배당이의를 한 경우 법원은 배당이의를 하지 아니한 채권자를 위하여서도 배당표를 바꾸어야 하는바(민사집행법 제161조 제2항 제2호), 부동산의 소유자인 원고가 근저당권자인 피고에 대하여 부당이득의 반환을 구하는 이 사건과 같이, 국세징수법 및 이를 준용하는 지방세기본법 제98조에 의한 각 공매절차에서도 위와 같은 민사집행법의 규정을 준용함이 상당하다. [2] 피고에 대한 배분금액은 무효인 근저당권에 기초한 것이어서 이를 피고에게 귀속시키는 것은 부당하므로, 한국자산관리공사는 피고를 제외한 나머지 채권자들에게 피고에 대한 배분금액을 채권순위 및 채권액에 비례하여 배분하는 것이 공매절차의 목적과 이념에 부합한다는 이유로, 한국자산관리공사가 2011. 12. 15. 작성한 배분계산서 중 피고에 대한 배분금액 44,000,000원을 삭제하고, 각 채권자의 채권순위 및 채권액에 비례하여 이를 배분하도록 판시한 사례.

1. 금융기관이 회사 임직원의 대규모 분식회계로 인하여 회사의 재무구조를 잘못 파악하고 회사에 대출을 해 준 경우, 회사의 금융기관에 대한 대출금채무와 회사 임직원의 분식회계 행위로 인한 금융기관에 대한 손해배상채무는 서로 동일한 경제적 목적을 가진 채무로서 서로 중첩되는 부분에 관하여는 일방의 채무가 변제 등으로 소멸하면 타방의 채무도 소멸하는 이른바 부진정연대의 관계에 있다. 2. 금융기관의 회사에 대한 대출금채권과 회사 임직원에 대한 손해배상채권은 어디까지나 법률적으로 발생원인을 달리하는 별개의 채권으로서 그 성질상 회사 임직원에 대한 손해배상채권이 회사에 대한 대출금채권의 처분에 당연히 종속된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 특히 금융기관이 부실채권을 신속하게 정리하기 위하여 타인에게 대출금채권을 양도하고 받은 대금이 대출금채권액에 미달하는 경우에는 미회수된 채권 상당액을 회사 임직원에 대한 손해배상청구를 통하여 회수할 실익이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 금융기관이 회사에 대한 대출금채권을 타인에게 양도하였다는 사정만으로 회사 임직원에 대한 손해배상채권까지 당연히 함께 수반되어 양도된 것이라고 단정할 수는 없다. 3. 금융기관이 회사 임직원의 대규모 분식회계로 인하여 회사의 재무구조를 잘못 파악하고 회사에 대출을 해 준 후 구 금융기관 부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률(2001. 12.31. 법률 제6561호로 개정되기 전의 것) 제4조에서 정한 바에 따라 부실채권을 신속하게 정리하기 위하여 회사에 대한 대출금채권을 한국자산관리공사에게 양도하고 그 대출금채권의 실질적 가액에 관한 정산을 거쳐 대가를 지급받은 경우에는, 부실 대출로 인한 금융기관의 손해는 그 양도대가에 의하여 회수되지 아니하는 대출금채권액으로 확정된다 할 것이고, 그 이후 한국자산관리공사가 그 대출금채권을 행사하거나 그에 관한 담보권을 실행하여 어떠한 만족을 얻었다 하더라도 이미 대출금채권을 양도한 금융기관의 회사 임직원에 대한 손해배상채권이 그 대등액 상당만큼 실질적인 만족을 얻어 당연히 소멸하게 된다고 볼 수 없으므로 그 대등액 상당을 회사 임직원이 배상할 손해액을 산정함에 있어서 당연히 공제할 수는 없고, 다만 대출금채권을 양수한 한국자산관리공사가 대출금채권을 행사하거나 담보권을 실행하여 회수한 금액이 대출금채권의 양도대금을 상당히 초과하여 그 대가 산정의 적정성이 문제될 수 있는 등의 특별한 사정이 인정되는 경우에 한하여 회사 임직원의 손해배상책임을 제한하는 참작사유가 될 수 있을 뿐이다.

한국자산관리공사가 금융기관의 출자에 의하여 설립되었다고 하더라도 금융기관과는 독립하여 고유의 업무를 수행하는 별개의 법인이고 금융기관으로부터 인수한 채권 등 그 자산에 대하여도 별도의 이해관계를 가진다고 할 것이므로 부실채권 등 자산을 양도한 금융기관과 실질적으로 동일한 지위에 있다고 할 수는 없고, 또 부실채권 등 금융기관의 부실자산을 인수함에 있어 금융기관과 협의하여 인수가격 등 인수조건을 정하고 이를 유상으로 인수함과 아울러 담보물권까지 이전받는 점에 비추어 보면, 위 공사는 금융기관과 대출명의인 사이의 통정한 허위표시에 따라 외형상 형성된 법률관계를 토대로 실질적으로 새로운 법률상 이해관계를 가지게 된 민법 108조 2항의 제3자에 해당한다 할 것이다.