국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제1항 제1호 가.목(이하 ‘면적 제한규정’이라고 한다)은 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 안에서는 10,000㎡ 이상의 형질변경을 금지하고 있고, 같은 조 제4항(이하 ‘연접개발 제한규정’이라고 한다)은 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다고 규정하고 있는바, 면적 제한규정이 개발행위가 허용되는 토지의 형질변경 면적을 엄격하게 제한하고 있는 것은 개발행위를 제한하여 자연환경이나 농지 및 산림을 보전하고 무분별한 난개발을 방지하며 국토를 효율적으로 이용·개발·보전하기 위해서는 형질변경이 이루어지는 면적을 일정 범위 이내로 제한한 필요가 있다는 데에서 비롯되었다고 보이고, 연접개발 제한규정은 이러한 취지를 보다 구체화하는 한편 면적 제한규정을 잠탈하는 수법의 편법적인 개발을 방지하고자 함에 그 주된 취지가 있으므로, 이러한 각 규정의 취지 등에 비추어 보면 연접개발 제한규정은 사업주체가 동일한 경우는 물론 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 그 적용이 있다고 해석함이 상당하다.

행정청이 도시계획시설(도로)로 예정된 토지의 기부채납을 당사자가 신청한 형질변경허가의 조건으로 하기 위하여는 기부채납의 대상이 된 토지에 공공시설을 설치할 필요가 있고 그 기부채납의 정도가 공익상 불가피한 범위와 형질변경의 이익범위 내에서 이루어져야 한다는 점 외에도 공공시설 설치의 필요성이 당해 토지에 대한 형질변경에 따른 것이어야 한다(형질변경을 신청한 토지가 이미 도로에 접하고 있어서 기부채납 대상토지에 도로를 설치하여 진입로를 확보할 필요가 없고, 그 토지에 도로가 설치된다고 하여 신청토지의 효율적인 이용에 이바지하는 것도 아니며, 신청토지에 대한 형질변경 후의 건축으로 곧바로 도로설치 또는 확충의 필요가 생긴다고 보기도 어려워 기부채납 대상토지에 대한 도로설치의 필요성이 신청토지에 대한 형질변경에 따라 생긴다고 할 수 없다는 이유로, 도로로 예정된 위와 같은 토지에 대한 기부채납조건을 그 형질변경허가의 조건으로 제시한 것이 적법하다고 할 수 없다고 한 사례).

1. 도시계획사업에 따라 전시관으로 사용하기 위하여 건축된 도시계획시설(공원시설)인 불교전시관을 도시계획사업 실시계획의 인가조건인 전시관 용도가 아닌 납골당의 용도로 사용하는 것은 도시계획사업 실시계획 변경인가가 불필요한 구 도시계획법시행규칙 제14조 제3호의 ‘기존시설의 용도변경을 수반하지 아니하는 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 2. 도시공원 내에 위치한 기존의 종교시설로서 도시계획시설이 아닌 법당의 내부 벽면에 납골함 등 설비를 하여 법당을 납골당의 용도로 사용하는 것은 건물의 신축이나 증축·개축을 요하지 않고, 건물의 외형에도 아무런 변화를 초래하지 않는 것이므로 도시공원법 제8조 제1항의 공원관리청의 점용허가를 받을 필요가 있는 공원시설 이외의 시설·건축물 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위에 해당한다고 볼 수 없다.

1. 지적법 제38조 제2항에 따른 지목정정신청에 대한 반려처분은 실질적 실체적으로 토지 소유자의 재산권을 침해할 가능성이 있는 공권력의 행사로 보아야 할 것이므로 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판청구의 대상이 된다. 2. 지목 설정의 기준이 되는 것은 토지의 ‘주된 사용목적 또는 용도’로서 형질변경 등 인위적 행위를 통하여 새롭게 토지가 조성되는 경우에는 그 토지의 조성목적이 곧 사용목적이라 할 수 있으며, 그 밖의 경우에는 현재의 사용현황 또는 종래의 계속적 사용현황 중 주된 용도를 기준으로 그 토지의 지목을 설정하는 것이라고 할 것이다. 다만, 다른 지목에 해당하는 용도로 변경시킬 목적이 아닌 임시적이고 일시적인 용도의 변경은 이를 등록전환을 하거나 지목변경을 하여야 할 토지의 이동(異動)으로 보지 않는데, 그와 같은 경우에는 조만간 원상회복이 예정되는 등 종국적으로 토지의 이동이 있는 것으로는 취급할 수 없기 때문이다. 그러므로 토지의 사실상의 지목에 변동이 있을 경우 이를 지목변경을 하여야 할 토지의 이동으로 보아야 할 것인지 여부를 판단함에 있어서는 지목변경에 관한 토지소유자의 의사도 고려되어야 할 것이지만, 그것이 유일한 판단기준이 되는 것은 아니며, 오히려 토지의 사실상 지목의 변동이 종국적인 것인가, 아니면 임시적, 일시적인 것인가가 더욱 문제되는 것이라고 할 것이다. 이 사건 토지는 사실상 임시적, 일시적으로 ‘전’으로 사용한 것이 아니라 종국적으로 ‘전’으로 변경되어 있었다고 인정할 수밖에 없으므로, 결국 이 사건 직권변경에 의하여 이 사건 토지의 지목이 ‘전’으로 등록된 데에 오류가 있다고 볼 것은 못된다. 따라서, 이 사건 토지의 지목을 ‘대’로 정정하여 달라는 청구인의 신청을 거부한 이 사건 반려처분이 위법 부당하다거나 청구인의 재산권을 침해하는 것이라고는 할 수 없다. 재판관 이영모, 재판관 한대현, 재판관 김효종의 반대의견이 사건 토지의 지목변경으로 인하여 토지소유자인 청구인의 공법상 권리관계에 영향을 미친다거나 기타 청구인의 권리 또는 법적 이익에 영향을 미친다고 보아야 할 다른 사정이 보이지 않으므로 이 사건 반려처분은 이로 인하여 청구인의 기본권을 침해할 가능성이 없다. 또한 다수의견과 같이 지목정정신청을 반려한 이 사건 처분이 개인의 실체적 권리관계에 영향을 미치는 공권력행사라고 한다면 이는 행정소송을 통하여 권리구제가 되어야 할 것이므로 종래의 판례만 가지고 이와 같은 처분이 행정소송의 대상이 되지 않는다고 단정하기보다는 청구인으로 하여금 먼저 행정소송을 제기할 기회를 가지도록 함이 합리적이다. 그러므로 이 헌법소원심판청구은 헌법소원의 대상이 되지 않는 공권력의 행사를 대상으로 한 것이고, 한편 보충성의 요건에도 반하므로 부적법하다.