상주인구 뿐아니라 상근인구와 유동인구까지 모두 더하여 1일 발생 예상 폐기물량을 산출한 것은 위법하다는 사건 1. 원고의 주장-발생 예상 폐기물량의 중복산정 여부 환경부에서 발간한 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황’을 토대로 계산한 1인당 1일 폐기물 발생량(㎏/인·일, 이하 ‘원단위’라고 한다)에 이 사건 사업지구의 상주인구를 곱하면 이 사건 사업지구에서 배출되는 1일 발생 예상 폐기물량이 산출됨에도, 피고는 이 사건 사업의 상주인구 뿐 아니라 E구까지 포함하여 계획인구를 산출한 후, 위 계획인구 수에 원단위를 곱함으로써 결과적으로 E구가 발생시키는 폐기물량을 중복하여 계산한 위법이 있다. 2. 판단 이 사건 처분에서 이 사건 사업지구의 상주인구 뿐 아니라 상근인구와 방문·이용인구 등 E구까지 모두 더하여 계획인구 수를 정한 다음 이에 원단위를 곱하여 1일 발생 예상 폐기물량을 산출한 것은 위법하다. 가) 환경부가 작성한 택지개발에 따른 폐기물 처리시설 설치비용 산정에 관한 표준조례는 1일 발생 예상 폐기물량을 산출할 때, 전체 폐기물량을 인구수로 나눈 후 ‘개발예정인 그 택지의 계획인구’를 곱하도록 규정하고 있는데, 택지개발촉진법 제8조 제1항 제1호에 의하면 택지개발사업자는 개발계획의 개요가 포함된 택지개발계획을 수립하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제7조 제1항 제1호는 위 개발계획 개요에 포함될 사항으로 ‘수용될 인구 및 주택에 관한 계획’을 정하고 있으며, 한편 수용인구는 주택계획에 따라 건설예정인 전체 주택 수에 세대별 평균 인구수를 곱하여 산정하고 있어 수용인구는 주택에 거주하는 인구로서 상주인구가 된다고 할 것이므로, 결국 ‘개발예정인 그 택지의 계획인구’는 개발계획에서 예정하고 있는 수용인구, 즉 상주인구만을 의미하는 것으로 해석된다. 나) 이 사건 처분의 기준이 된 원단위는 울산 ○구의 상주인구, 상근인구와 방문·이용인구가 각각 배출하는 폐기물량이 어느 정도 되는지 별도로 구분하지 않고, 울산 ○구 전체에서 발생한 폐기물량을 측정한 다음, 이를 단순히 울산 ○구의 상주인구로 나누어 상주인구 1인당 1일 발생 예상 폐기물량을 산정한 것이다. 그러므로 원단위에 이 사건 사업지구의 상주인구를 곱하면 일응 이 사건 사업지구 전체에서 상주인구, 상근인구 및 방문·이용인구가 배출하는 폐기물량이 산출되는 것인데, 여기에 다시 상근인구와 방문·이용인구 등을 계획인구에 포함시켜 1일 발생 예상 폐기물량을 계산하면 상근인구와 방문·이용인구 등이 발생시키는 폐기물량이 중복하여 산정된다. 다) 이 사건 조례 제4조 제2항 제5호는, ‘폐기물발생량 산정은 해당 택지 등에 거주하거나(세입자 포함), 상주하는 사람(상가, 학교, 교회, 공공시설물 등) 모두를 포함하여 산정하여야 한다’고 규정하고 있다. 이에 따르면 1일 발생 예상 폐기물량을 계산하기 위한 계획인구의 범위에 해당 택지에 상주, 상근하는 인구는 포함되나, 일시적인 방문·이용인구는 포함되지 않는 것으로 해석된다.

1. 도로에서 발생하는 소음으로 말미암아 생활에 고통을 받는(이하 ‘생활방해’라 한다) 정도가 사회통념상 일반적으로 참아내야 할 정도(이하 ‘참을 한도’라 한다)를 넘는지 여부는 피해의 성질과 정도, 피해이익의 공공성, 가해행위의 태양, 가해행위의 공공성, 가해자의 방지조치 또는 손해 회피의 가능성, 공법상 규제기준의 위반 여부, 지역성, 토지이용의 선후관계 등 모든 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 1999. 7. 27. 선고 98다47528 판결, 대법원?2007. 6. 15.·선고·2004다37904?37911·판결 참조). 그리고 도로가 현대생활에서 필수불가결한 시설로서 지역 간 교통과 균형개발 및 국가의 산업경제활동에 큰 편익을 제공하는 것이고, 도시개발사업도 주변의 정비된 도로망 건설을 필수적인 요소로 하여 이루어지고 있는 점, 자동차 교통이 교통의 많은 부분을 차지하고 있고, 도시화?산업화에 따른 주거의 과밀화가 진행되고 있는 현실에서 일정한 정도의 도로소음의 발생과 증가는 사회발전에 따른 피치 못할 변화에 속하는 점 등도 충분히 고려되어야 한다. 특히 고속국도는 자동차 전용의 고속교통에 공용되는 도로로서 도로소음의 정도가 일반 도로보다 높은 반면, 자동차 교통망의 중요한 축을 이루고 있고, 당해 지역경제뿐 아니라 국민경제 전반의 기반을 공고히 하며 전체 국민 생활의 질을 향상시키는 데 중요한 역할을 담당하고 있는 점 등을 더하여 보면, 이미 운영 중인 또는 운영이 예정된 고속국도에 근접하여 주거를 시작한 경우의 '참을 한도' 초과 여부는 보다 엄격히 판단하여야 할 것이다. 한편 공법상 기준으로서 환경정책기본법의 환경기준은 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 유지되는 것이 바람직한 기준, 즉 환경행정에서 정책목표로 설정된 기준인 점(대법원 2010. 11. 25. 선고 2008다49868 판결 참조), 위 환경기준은 도로법이나 도로교통법에 규정된 도로의 종류와 등급, 차로의 수, 도로와 주거의 선후관계를 고려하지 아니한 채 오로지 적용 대상지역에 따라 일정한 기준을 정하고 있을 뿐이어서 모든 상황의 도로에 구체적인 규제의 기준으로 적용될 수 있는 것으로 보기 어려운 점, 2층 이상의 건물에 미치는 도로교통소음이 환경정책기본법의 환경기준을 준수하였는지 여부는 소음?진동공정시험기준(환경부고시 제2010-142호)에 규정된 측정방법에 따라 소음피해지점에서 소음원 방향으로 창문·출입문 또는 건물벽 밖의 0.5~1m 떨어진 지점에서 측정된 실외소음에 의해 판정하도록 되어 있으나, 공동주택에 거주하는 사람들에 대하여는 일상생활이 실제 이루어지는 실내에서 측정된 소음도에 따라 '참을 한도' 초과 여부를 판단함이 타당한 점 등을 고려하면, 도로변 지역의 소음에 관한 환경정책기본법의 소음환경기준을 초과하는 도로소음이 있다고 하여 바로 민사상 '참을 한도'를 넘는 위법한 침해행위가 있다고 단정할 수 없다. 이른바 도로소음으로 인한 생활방해를 원인으로 제기된 사건에서 공동주택에 거주하는 사람들이 참을 한도를 넘는 생활방해를 받고 있는지는 특별한 사정이 없는 한 일상생활이 실제 주로 이루어지는 장소인 거실에서 도로 등 해당 소음원에 면한 방향의 모든 창호를 개방한 상태로 측정한 소음도가 환경정책기본법상 소음환경기준 등을 초과하는지 여부에 따라 판단하는 것이 타당하다. 2. 도로소음으로 인한 생활방해를 원인으로 소음의 예방 또는 배제를 구하는 방지청구는 금전배상을 구하는 손해배상청구와는 내용과 요건을 서로 달리하는 것이어서 같은 사정이라도 청구의 내용에 따라 고려요소의 중요도에 차이가 생길 수 있고, 방지청구는 그것이 허용될 경우 소송당사자뿐 아니라 제3자의 이해관계에도 중대한 영향을 미칠 수 있어, 방지청구의 당부를 판단하는 법원으로서는 해당 청구가 허용될 경우에 방지청구를 구하는 당사자가 받게 될 이익과 상대방 및 제3자가 받게 될 불이익 등을 비교·교량하여야 한다. ☞ 도로소음으로 인한 생활방해를 원인으로 소음의 예방 또는 배제를 구하는 방지청구 사건에서 방지청구의 당부를 판단하는 원심으로서는 ‘참을 한도’의 판단기준에서 제시한 여러 사정들을 충분히 고려하고, 해당 청구가 인용될 경우에 소송당사자 및 제3자가 받게 될 이익·불이익 등을 비교·교량하여 원고가 피고들에 대하여 방음대책 이행의무를 부담하는지를 판단하였어야 할 것임에도, 피고들의 일상생활이 실제 주로 이루어지는 지점의 소음도를 측정하지 아니하였을 뿐만 아니라, 이 사건 고속도로의 특성과 토지이용의 선후관계를 제대로 고려하지 아니하였고, 또 이 사건 청구가 받아들여짐으로써 소송당사자들과 도로이용자들이 받게 될 이익·불이익을 비교?교량하지 아니한 채, 원고가 피고들에게 이 사건 고속도로에서 발생하는 소음이 65데시벨(dB) 이상 도달하지 아니하도록 할 의무를 부담한다고 판단한 것은 도로의 소음으로 말미암은 생활방해에서 '참을 한도' 및 그 생활방해를 원인으로 하는 방지청구권에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 보아 원심을 파기한 사안

산업입지 및 개발에 관한 법률 제40조 제1항(이하 ‘산업입지법’이라 한다)은 “국토해양부장관은 산업단지 이외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지지정과 지정승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성·고시할 수 있다.”고 규정하고, 같은 조 제3항은 “제1항의 규정에 의한 기준을 작성하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제45조 제1항은 산업입지법 제40조 제1항의 규정에 의한 입지지정 및 개발에 관한 기준에 포함되어야 할 구체적인 사항으로 ‘개별공장입지의 선정기준에 관한 사항’(제1호), ‘산업시설용지의 적정이용기준에 관한 사항’(제2호), ‘기반시설의 설치 및 정비에 관한 사항’(제3호), ‘산업의 적정배치와 지역 간 균형발전을 위하여 필요한 사항’(제4호), ‘환경보전 및 문화재보존을 위하여 필요한 사항’(제5호) 등 7가지를 규정하고 있다. 위와 같은 법령의 위임에 따라 제정된 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’(2008. 1. 4. 건설교통부 고시 제2007-662호, 환경부 고시 제2007-205호. 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)은 제36조 제1항에서 위 시행령에서 제시한 개별공장입지의 선정기준 등에 관한 대강의 기준을 세부적으로 구체화하여 제1호부터 제12호까지 규정하면서 ‘자연환경보전법에 의한 생태계보전지역 및 문화재보호법에 의한 문화재보호구역’(제2호), ‘도로법에 의한 접도구역·연도구역·고속교통구역’(제3호), ‘지방상수도의 상수원보호구역으로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 10㎞ 이내인 지역’(제6호), ‘산지관리법에 따른 산지전용 제한지역 등’(제9호), ‘군사시설보호법에 의한 군사시설보호구역’(제11호) 등에 대하여는 시장·군수로 하여금 개별공장입지의 지정승인을 하지 못하도록 하고 있다. 이와 같은 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, 이 사건 지침은 위 산업입지법령이 위임한 바에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서, 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않으므로, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 할 것이다. ☞ 산업입지의 개발에 관한 통합지침이 법규명령으로서의 효력을 가질 뿐만 아니라, “시장·군수 또는 구청장은 공장설립 등의 승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다.”고 규정하고 있는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제19조 제2항 소정의 ‘관계 법령’에 해당하므로 위 통합지침의 규정에 따라 상수원보호구역으로부터 800m 지점에 위치한 이 사건 공장의 설립승인신청을 거부한 이 사건 처분은 적법하다고 한 사례

야생동·식물보호법(이하 ‘법’이라고만 한다) 제16조 제3항과, 같은 법 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라고만 한다) 제22조 제1항의 체제 또는 문언을 살펴보면 원칙적으로 국제적멸종위기종 및 그 가공품의 수입 또는 반입 목적 외의 용도로의 사용을 금지하면서 용도변경이 불가피한 경우로서 환경부 장관의 용도변경승인을 받은 경우에 한하여 용도변경을 허용하도록 하고 있으므로, 법 제16조 제3항에 의한 용도변경승인은 특정인에게만 용도 외의 사용을 허용해주는 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 법 제16조 제3항이 용도변경이 불가피한 경우에만 용도변경을 할 수 있도록 제한하는 규정을 두면서도 시행규칙 제22조에서 용도변경 신청을 할 수 있는 경우에 대하여만 확정적 규정을 두고 있을 뿐 용도변경이 불가피한 경우에 대하여는 아무런 규정을 두지 아니하여 용도변경 승인을 할 수 있는 용도변경의 불가피성에 대한 판단에 있어 재량의 여지를 남겨 두고 있는 이상, 용도변경을 승인하기 위한 요건으로서의 용도변경의 불가피성에 관한 판단에 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다.

폐기물관리법(이하 ‘법’이라고만 한다) 제30조 제1항·제2항에서는 환경부령으로 정하는 폐기물처리시설의 설치를 마친 자 및 위 시설을 설치, 운영하는 자에 대하여 환경부령으로 정하는 검사기관으로부터 검사를 받도록 규정하고, 같은 조 제3항에서는 위 검사에서 적합 판정을 받지 아니한 시설을 사용할 수 없다고 규정하며, 법 제27조 제2항 제11호에서는 법 제30조 제1항·제2항을 위반하여 검사를 받지 아니하거나 같은 조 제3항을 위반하여 적합 판정을 받지 아니한 폐기물처리시설을 사용한 경우 환경부장관 등은 영업정지 등의 행정처분을 내릴 수 있도록 규정하는바, 위 조항들의 문언 내용, 법 제30조 제1항, 제2항은 폐기물처리시설 설치 당시의 검사의무 내지 정기 검사의무를 규정한 것이고, 법 제30조 제3항은 검사를 받았지만 적합 판정을 받지 아니한 폐기물처리시설의 사용을 금지한 것으로서 명백히 다른 성격의 규정인 점, 법 제30조 제1항·제2항을 위반하여 폐기물처리시설의 검사를 받지 아니하였을 뿐만 아니라 이를 사용한 경우에만 법 제27조 제2항 제11호에 따른 영업정지 등 행정처분의 대상이 될 수 있다고 본다면, 법 제30조 제1항, 제2항에서 규정하는 검사의무를 위반한 경우에도 그 자체로는 아무런 행정처분을 내릴 수 없게 되어 부당한 점 등을 종합하여 보면, 법 제30조 제1항·제2항을 위반하여 폐기물처리시설에 대한 검사를 받지 아니한 이상 법 제27조 제2항 제11호에 따른 영업정지 등 행정처분의 대상이 될 수 있는 것이고, 위 행정처분을 위하여 검사를 받지 아니한 폐기물처리시설을 사용할 것까지 요건으로 하는 것은 아니라고 할 것이다.

행정청이 환경영향평가서 초안만을 제출받은 상태에서 평가서에 대한 환경부장관과의 협의절차를 거치지 않고, 평가서에 대한 주민공람기간이나 주민의견제출기간이 미처 경과하기도 전에 또한 주민설명회를 개최하기 전날 이 사건 사업계획을 승인하였으므로, 이 사건 처분은 환경영향평가제도를 둔 환경영향평가법의 입법취지에 정면으로 위배되고 나아가 그 소유의 토지가 이 사건 이전사업의 대상부지에 포함된 원고의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하는 것으로서 중대하고 명백한 하자가 존재하여 무효에 해당한다고 할 것이다. 또 피고는 이 사건 처분 이후에 환경영향평가서에 대한 주민설명회를 개최하여 주민의 의견을 수렴하고 이를 반영한 평가서를 작성하여 환경부장관과 평가서에 대한 협의를 완료하는 등 환경영향평가를 모두 이행하였으므로 이에 기초하여 이 사건 처분과는 별개로 새로운 사업실시계획승인처분절차를 밟는 것이 어렵다거나 그다지 많은 시일이 소요될 것으로 보이지 않는 점, 이 사건 처분을 함에 있어 환경영향평가를 이행하지 아니한 절차상 하자는 원고의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하는 것으로 중대한 법규위반일 뿐만 아니라 하자있는 처분에 기하여 이 사건 이전사업이 상당 부분 진척되었다는 이유만으로 사정판결을 할 경우 환경파괴를 미연에 방지하고 쾌적한 환경을 유지·조성하기 위하여 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 몰각시키는 결과가 초래되는 점 등에 비추어 보면 피고가 주장하는 사유만으로는 이 사건 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하는 때에 해당한다고 볼 수 없다.

구 환경영향평가법(1999. 12. 31. 법률 제6095호로 폐지되기 전의 것)이 일정 대상사업에 대하여 반드시 환경영향평가를 거치도록 규정한 취지는, 단지 대상사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는데 그치는 것이 아니라, 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있는 것이다. 그런데 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 불구하고 승인 등 처분이 이루어진다면, 사전에 환경영향평가를 함에 있어 평가대상지역 주민들의 의견을 수렴하고 그 결과를 토대로 하여 환경부장관과의 협의내용을 사업계획에 미리 반영시키는 것 자체가 원천적으로 봉쇄되는바, 이렇게 되면 환경파괴를 미연에 방지하고 쾌적한 환경을 유지ㆍ조성하기 위하여 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없게 되는 결과를 초래할 뿐만 아니라 환경영향평가대상지역 안의 주민들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하게 되므로, 이러한 행정처분의 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이고 객관적으로도 명백한 것이라고 하지 않을 수 없어, 이와 같은 행정처분은 당연무효이다.

먹는물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5873호로 개정되기 전의 법률) 제9조 전문은 대통령령이 정하는 규모 이상의 샘물을 개발하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경부장관의 허가를 받아야 한다 고 규정하고, 제9조의2 제1항은 환경부장관은 제9조의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 제10조 제1항의 규정에 의한 환경영향조사를 실시하여 조사서를 환경부령이 정하는 기간내에 제출할 것을 조건으로 샘물개발의 가허가를 하여야 한다 고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘가허가를 하여야 한다’라는 법 제9조의2 제1항의 의미는 환경부장관은 샘물개발의 (본)허가를 하기 전에 먼저 환경영향조사서 제출을 조건으로 샘물개발의 가허가를 하여야 한다는 취지로 해석하여야 할 것이지 샘물개발의 가허가 신청이 있으면 환경부장관은 무조건 가허가를 하여야 한다는 의미라고 해석할 것은 아니고, 샘물개발의 가허가는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서, 그 가허가의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 이는 행정청의 재량행위에 속하는 것이라고 보아야 할 것이므로, 행정청으로서는 생활용수나 공공의 지하수 부족 등 공익침해여부를 고려하여 샘물개발의 가허가를 할 것인지를 결정할 수 있는 것이다.