Ⅰ. 대상판결의 요지 구 '도시 및 주거환경정비법'(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라 한다) 제8조 제3항, 제28조 제1항에 의하면, 토지 등 소유자들이 그 사업을 위한 조합을 따로 설립하지 아니하고 직접 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 사업시행계획서에 정관 등과 그 밖에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하고, 이러한 절차를 거쳐 사업시행인가를 받은 토지 등 소유자들은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 구 도시정비법상의 도시환경정비사업을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 가진다. 그렇다면 토지 등 소유자들이 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 토지 등 소유자에 대한 사업시행인가처분은 단순히 사업시행계획에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 구 도시정비법상 정비사업을 시행할 수 있는 권한을 가지는 행정주체로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 가진다. Ⅱ. 문제의 제기 원심(서울고법 2011.7.13. 선고 2010누43275판결)이 토지등소유자들이 직접 시행하는 도시환경정비사업에서 사업시행인가처분이 사업시행계획에 대한 보충행위에 해당한다고 전제한 다음, 기본행위의 무효를 이유로 그에 대한 인가처분의 무효확인을 구할 수 없다는 법리에 따라, 원고가 피고 서울특별시 종로구청장을 상대로 이 사건 사업시행인가처분의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 판단하였다. 원심이 인가적 접근을 강구한 반면 대상판결은 사안이 정비사업의 주체가 조합이 아니라 토지 등 소유자들인 점을 착안점으로 삼아 설권적 처분 즉, 특허적 접근을 하였다. 판례는 도시환경정비사업조합이 사업시행자인 경우에 사업시행인가에 대해서 의문 없이 그대로 인가적 접근을 하였다(대법원 2010.12.9. 선고 2010두1248판결). 대상판결에 의하면 도시환경정비사업의 경우 사업시행인가의 법적 성질이 시행자가 누구인지에 따라 다르게 된다. 대상판결은 토지 등소유자들이 사업시행자인 경우를 조합이 사업시행자인 경우에 연계시켜 논증하였다. 그러나 사업시행인가를 통해 토지등소유자에게 행정주체적 지위를 부여하는 것은 치명적인 공법적 문제점을 안고 있다. 사업시행인가의 원천적 문제점을 바탕으로 대상판결의 문제점을 살펴본다. Ⅲ. 사업시행인가의 법적 성질에 관한 논의 일찍이 대법원이 "조합이 사업시행계획을 재건축결의에서 결정된 내용과 달리 작성한 경우 이러한 하자는 기본행위인 사업시행계획 작성행위의 하자라고 할 것이고, 이에 대한 보충행위인 행정청의 인가처분이 그 근거 조항인 도시정비법 제28조의 적법요건을 갖추고 있는 이상 그 인가처분 자체에 하자가 있는 것이라 할 수 없다" 하여 인가적 접근을 강구하였는데(대법원 2008.1.10. 선고 2007두16691판결), 이는 지금도 그러하다. 반면, 인가와 특허의 양성적 성격으로 보는 입장도 있다(박균성, 행정법(하), 2012, 510면 이하). Ⅳ. 관견(管見) 1. 기왕의 인가적 접근의 문제점 사업시행인가는 정비사업을 구체적으로 실현에 옮기기 위한 첫걸음이다, 사업시행계획서의 성격을 보아야 한다. 법 제30조에 의하면, 그것은 해당 정비사업이 목적하는 건축물 및 정비기반시설 등을 위한 설계도이면서 동시에 그 설계도대로의 시공을 위해 필요한 각종의 계획을 포괄한 것이다. 사업계획안에 불과하고 행정계획으로 보기 힘들다. 인가는 법적 행위로서의 기본행위를 출발점으로 한다. 그런데 사업시행자가 작성하는 사업시행계획은 그 자체 법적 행위가 아니라 정비사업에 관한 하나의 사업계획안과 같은 것이다. 따라서 사법(私法)상 법률행위를 기본행위로 하여 보충하여 그것의 법적 효력을 완성시켜 주는 인가메커니즘이 존재하지 않는다. 사적 법률행위를 전제로 하여 추인으로서의 인가의 본질적 징표가 확인되지 않는 한, 인가적 접근을 강구해선 아니 된다(인가의 개념적 징표에 관해선 김중권, 행정법, 2013, 213면 이하). 2. (일반적인) 사업시행인가의 구체적인 법효과 및 법적 성질 사업시행인가의 구체적 효과를 보면, 우선 시행자는 인가를 받고서 비로소 정비사업을 적법하게 시행할 수 있다(제85조 제7호의 반대해석: 금지해제적 효과). 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 '공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률'제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다(제38조). 그리고 법 제40조 제2항에 의해, 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 공익사업법 제20조 제1항 및 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 여기서의 사업인정은 토지수용권을 부여하는 설권적 효과를 지니기에, 사업시행인가 역시 그와 같은 효과를 갖는다(설권적 효과). 그리고 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때는 다른 인가·허가·승인·신고·등록·협의·동의·심사 또는 해제가 있은 것으로 보며, 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 다음의 관계 법률에 의한 인·허가 등의 고시·공고 등이 있은 것으로 본다(제32조 제1항: 다른 법률의 인·허가 등의 의제적 효과). 요컨대 사업시행인가의 이런 법효과에 비추어, 그리고 사업시행계획 자체가 법률행위가 아닌 점에서, 주택법 제16조와 제17조의 사업계획승인 마냥 여기서의 인가 역시 허가적 측면과 설권적 측면을 함께 지닌 허용행위로 보는 것이 바람직하다(참조: 대법원 1989.6.27. 선고 87누743판결). 3. 사업시행자인 토지등소유자를 행정주체로 보는 것의 문제 다른 정비사업과는 달리 도시환경정비사업의 경우에 조합이 아닌 토지등소유자도 사업시행자가 될 수 있다. 도시환경정비사업은 대체로 5인 이하의 대토지 소유자와 몇몇의 소필지 소유자가 존재하는 지역에서 비교적 소규모로 진행되어서 굳이 조합을 결성할 필요성이 크지 않고, 현실적으로 조합을 구성하여 사업을 시행하는 것이 어렵거나 무의미한 경우가 많다는 점이 이유로 제시되곤 한다. 그런데 도시정비법은 토지등소유자가 도시환경정비사업의 시행자가 될 수 있다고 규정할 뿐, 조합설립인가와 같이 토지등소유자에 대해 사업시행자적 지위를 부여하는 통제장치가 없다. 법 제38조에 의해 전체 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 받아 사업시행인가를 받으면, 사업시행자인 토지등소유자는 동의하지 않는 토지등소유자에 대해 강제적으로 토지수용권을 발동할 수 있다. 이는 일종의 사인을 위한 공용개입(공용수용)을 인정한 것으로 볼 수 있다. 사인에게 다른 사인을 상대로 강력한 공권력인 수용권을 행사할 수 있는 권능을 부여한 것이 정당화되기 위해서는 권한행사의 근거규정만으로 충분하지 않다. 대상판결이 조합설립인가의 설권적 성격에 착안하여 사업시행인가를 사업시행자지정에 갈음하는 식으로 논증한 것은 사업시행자지정의 메커니즘을 관철하기 위한 나름의 시도이다(한편 헌재 2011.8.30. 2009헌바128·148결정은 사업시행인가 신청시 필요한 토지등소유자의 동의가 행정주체로서의 지위를 가지는 사업시행자를 지정하는 문제라고 지적하였다). 그 나름 정당성과 설득력이 인정될 수 있긴 하지만, 성립에서 아무런 공법적 통제를 받지 않은 자에게 사업시행인가를 통해 행정주체적 지위를 부여하는 것은 공법적으로 문제가 많다. 행정주체적 지위를 가질 수 있는 것과 그 행정주체적 지위를 설정하는 것은 구별되어야 한다. 사인(私人)에게 행정주체적 지위를 설정하느냐의 문제는 공무위탁의 메커니즘에 관한 것이다. 공무위탁의 메커니즘은 법령에 의하거나 법령에 의거하여 행정행위나 행정계약에 의해 행해진다. 민간투자법 제13조의 사업시행자지정과 같은, 사인을 행정주체로 전환시키는 메커니즘이 존재해야 한다. 따라서 사업시행인가에 대해 행정주체적 지위의 창설의 효과를 인정하는 것은 바람직하지 않다. 공법적으로도 허용되지 않는다. 사실 도시환경정비사업이 대토지 소유자 위주로 진행되는 현실을 감안할 때, 공법적 통제장치인 사업시행자지정의 메커니즘을 규정하지 않은 현행 법상황은 치명적인 공법적 문제점을 안고 있다. 도시정비법 제28조의 사업시행인가를 기점으로 하여 법 제38조에 의해 토지수용권이 부여되게 한 것은 사업시행자가 이미 공무위탁의 방법으로 행정주체적 지위를 갖고 있다는 점을 그 전제로 한다. 따라서 사안처럼 사업시행자가 토지등소유자인 경우에 공법적 의문을 유발하지 않기 위해서는, 법 제38조가 적용되지 않아야 한다. 공법적 문제가 없기 위해서는 여기서의 사업시행인가는 이상의 일반적인 사업시행인가와는 달리 도시환경정비사업의 시행을 허용하는 데 그치는 단순한 강학상의 허가에 해당해야 한다. Ⅴ. 맺으면서-인가제 전반에 대한 전수조사 일찍이 필자가 재건축조합설립인가는 인가로 볼 수 없고 특허로 보아야 한다고 지적한 이후 그것이 바람직하게 광정(匡正)되었다. 사적자치를 고려하여 인가이후에는 인가가 아닌 기본행위(사법행위)를 대상으로 다투어야 한다는 것이 인가 특유의 권리보호메커니즘인데, 이로 인해 자칫 공법적 권리보호의 공백이 초래될 우려가 있다. 하지만 '처분(?)에 대한 인가'를 설정한 셈인 관리처분계획인가에 대해 별다른 의문이 제기되고 있지 않듯이, 인가론에 대해서는 향상된 인식이 접목되지 못하고, 스테레오타입이 지배하고 있다. 단언컨대 행정법의 대표적 휴경지이다. 실정법상의 인가제 전반에 대한 전수조사(全數調査)가 시급하다(도시정비법상의 각종 인가에 관한 분석으로 김중권/최종권, 법학논문집(중앙대) 제37집 제1호, 2013.4., 271면 이하 참조).

Ⅰ. 事實의 槪要 대전광역시 중구청장(피고)은 2006.7.31. 도시 및 주거환경정비법(2007.12.21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항에 따라 대흥1구역주택재개발정비사업조합(피고보조참가인)의 설립을 위한 조합설립인가처분을 하였다. 그 후 2007.4.2. 동 조합은 토지 등 건축물의 매매 등으로 조합원 권리가 이전됨에 따라 토지 등 소유자의 수가 변경되었고, 추가로 동의서를 제출받아 조합설립 동의자 수가 변경되었음을 이유로 조합설립 변경인가신청을 하였고, 이에 대전광역시 중구청장은 같은 해 6.5. 동 조합에 대해 토지 등 소유자 수에 4인, 동의자 수에 12명이 각 추가되어 이 사건 정비구역 내의 토지 등 소유자의 수는 311명, 동의자는 그 중 260명이 되어 동의율을 83.6%로 변경하는 내용의 조합설립 변경인가처분을 하였다. Ⅱ. 原審(대전고법 2009.2.12. 선고 2007누2355판결)의 判斷 원심은, 이 사건 변경인가처분은 조합설립인가처분에서 인가된 토지 등 소유자와 동의자를 초과하는 부분에 대하여만 변경인가를 한 것이 아니라 조합설립인가처분에서 인가된 토지 등 소유자 수와 동의자 수에 추가로 제출된 동의서 등을 포함시켜 전체 토지 등 소유자 및 동의자 수를 다시 인가한 것이어서 이 사건 조합설립인가처분은 변경인가처분에 흡수되었다고 보고, 이와 같이 설립인가처분을 흡수한 이 사건 변경인가처분이 존재하는 이상 이 사건 청구 중 조합설립인가처분의 효력을 다투는 부분은 소의 이익이 없어 부적법하다는 이유로 이를 각하하고 변경인가처분의 효력을 다투는 부분에 대하여만 그 당부를 판단하였다. Ⅲ. 對象判決의 要旨 재개발조합설립 인가신청에 대한 행정청의 조합설립인가처분은 법령상 일정한 요건을 갖출 경우 주택재개발사업의 추진위원회에게 행정주체로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 가지고 있는데(대법원 2009.10.15. 선고 2009다30427 판결 참조), 도시정비법 제16조 제1항은 조합설립인가처분의 내용을 변경하는 변경인가처분을 함에 있어서는 조합설립인가처분과 동일한 요건과 절차를 거칠 것을 요구하고 있다. 그런데, 조합설립인가처분과 동일한 요건과 절차가 요구되지 아니하는 구 도시정비법 시행령 제27조 각호에서 정하는 경미한 사항의 변경에 대하여 행정청이 조합설립의 변경인가라는 형식으로 처분을 하였다고 하더라도 그 성질은 당초의 조합설립인가처분과는 별개로 위 조항에서 정한 경미한 사항의 변경에 대한 신고를 수리하는 의미에 불과한 것으로 보아야 할 것이다. 따라서 경미한 사항의 변경에 대한 신고를 수리하는 의미에 불과한 변경인가처분에 설권적 처분인 조합설립인가처분이 흡수된다고 볼 것은 아니다. Ⅳ. 問題의 提起 원심이 도시정비법(도시 및 주거환경정비법)상의 관련 규정에 천착하여 접근한 반면, 대상판결은 다소간 이와는 다른 접근하였다. 즉, 사안이 신고만으로 충분한 경미한 사항의 변경인 점을 근거로 변경인가처분의 실질이 신고의 수리라고 보았다. 소송대상으로 대법원은 당초인가처분을 상정한 반면, 원심은 당초인가처분의 변경처분을 상정한다. 전자의 접근은 일반적으로 논의되는 행정행위의 변경의 도그마틱에 부합하는지가 문제된다(사업시행인가변경과 관련한 동일한 재판부의 대법원 2010.12.9. 선고 2009두4913 판결 역시 동일한 문제를 안고 있다). 그런데 기실 이런 다른 접근은 대법원이 변경신고의 가능성(정당성)을 갖고서 명시적인 변경인가처분의 존재를 부인한 데서 기인한다. 이런 존재와 당위의 물음이 문제의 根源이다. 이하에선 도시정비법 제16조 제1항의 분석을 바탕으로 하여 이런 문제점을 약술하고자 한다. Ⅴ. 都市整備法 제16조 제1항 分析 현행 도시정비법 제16조 제1항은 "주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다"고 규정하고 있으며, 동법 시행령 제27조는 '조합의 명칭 및 주된 사무소의 소재지와 조합장의 주소 및 성명', '토지 또는 건축물의 매매 등으로 인하여 조합원의 권리가 이전된 경우의 조합원의 교체 또는 신규가입(조합설립인가내용의 경미한 변경)' 등을 "대통령령이 정하는 경미한 사항"으로 들고 있다. 일찍부터 필자가 주장하여 왔고(졸저, 행정법기본연구Ⅰ, 2008, 311면), 판례 역시 근자엔 수용하였듯이, 행정청의 재개발조합설립인가처분은 공행정주체로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분에 해당한다. 변경처분의 성질은 별다른 점이 없는 한 일단 당초처분과 성질을 같이 한다. 따라서 여기서의 변경인가는 판례처럼 당초인가와 마찬가지로 볼만하다. 그런데 건축법 제16조가 보여주듯이, 통상 허가받은 사항이나 신고한 사항의 변경이란 표현을 사용하고, 도시정비법 제16조 제1항 역시 '인가받은 사항의 변경'이란 표현을 사용한다. 그런데 허가의 경우 행위의 허용이란 측면에서 '허가받은 사항'이란 표현이 별다른 불편을 자아내지 않지만, 설권행위로서의 인가의 경우에는 -후술처럼 변경인가를 사전승인이나 허가로 이해하지 않는 한- 이런 표현은 부자연스럽다. 사실 여기서의 변경인가신청은 기실 당초인가신청상의 인가요건상의 사항에 대한 변경을 대상으로 한다. 따라서 '인가받은 사항'과 관련해선 조합설립인가와 더불어 또는 그와 별도로 어떤 개별 대상에 대한 인가를 상정해선 아니 된다. 그러나 재개발조합설립인가를 단선적으로 설권행위로만 이해하면, 더한 설득력이 있는 논의를 전개하기란 쉽지가 않다. 통상 건축허가에 대해서 건축행위의 허용(금지해제)이라는 형성적 측면만을 상정하는데, 건축허가에는 그와 함께 건축계획안이 관련 건축법규에 적합하다는 것을 확인하는 측면도 지닌다(Brohm, Baurecht, 2.Aufl., 2006, §28 Rn.25). 이런 관점을 재개발조합설립인가에 대입한다면, 그것에는 설권적 효과와 -인가요건상의 사항에 대한- 확인적 효과가 동시에 존재하며, '인가받은 사항의 변경'은 후자와 관련이 있는 셈이 되어 그 자체로선 설권행위로서의 인가와 그다지 부조화를 낳지 않다. 문제는 법문이 '인가받은 사항의 변경' 역시 인가의 대상으로 하고 있다는 점이다. 인가를 통해 이미 공행정주체적 지위가 주어졌다는 점에서 당초인가사항의 변경에 대해 다시금 인가란 표현을 사용하는 것은 문제가 있다. 오히려 '인가받은 사항'의 변경에 대한 허용(허가, 사전승인)의 관점에서 볼 필요가 있다. 요컨대 -본질적 변경이 발생하지 않았음에도 여기서의 인가가 설권행위이라 하여 변경인가를 變權行爲로 보기에는 약간 주저되긴 하나- 이런 변경허용을 통해 조합설립인가변경처분이 성립하고 당초인가는 그것에 흡수된다고 하겠다(입법정책적 관점에서는 오해를 낳는 변경인가제가 변경허가제로 바뀌는 것이 바람직하다). 당초처분에서 변경처분에로의 과정을 이렇게 접근하면 "대통령령이 정하는 경미한 사항"에서의 신고 역시 (허가제를 대신한) 금지해제적 신고로서 바르게 설정할 수 있으며, 그리하여 -금지하명적 수리거부가 내려지지 않는 한- 신고 이후에 당초인가처분의 변경효과가 발생한다. Ⅵ. 對象判決의 問題點에 관한 檢討 -비록 명시적인 기술은 하지 않았지만 전체적인 맥락에서 보자면- 대상판결은 변경인가의 경우엔 당초의 인가처분이 그것에 흡수된다고 본다. 하지만 경미한 사항의 변경신고의 경우에는 설령 변경인가의 형식을 띠더라도 그것의 법효과를 당초의 인가처분과는 분리시켜 접근하고 있다. 이런 파격적인 접근에는 세심한 논거제시가 필요하다. 왜냐하면 금지해제적 신고의 경우 통상 허가와 같은 行政主導的 事前許容시스템을 私人主導로 대체한 것일 뿐, 그로 인한 법효과의 내용이 허가에서와 다를 순 없기 때문이다. 대상판결식의 접근은 행정행위의 변경에서 허가 등을 통한 적극적 변경방식의 경우와 신고를 통한 소극적 변경방식의 경우를 구별하는 결과를 빚기에, 행정법도그마틱으로선 자칫 난맥에 처할 수 있다. 대상판결은 변경인가처분이 행해졌더라도 사안이 경미한 사항의 변경신고의 대상인 경우에는 변경인가처분의 존재를 무시하고 변경신고적 접근을 강구할 수 있다는 논증을 하였다. 법적 성질을 위해 결정적인 것은, 행정주체가 행한 것 그 자체일 뿐, 그가 행해야 할 것도, 행할 수 있는 것도 아니다(Vgl. BGH NJW 1997, S.328(329)). 따라서 법형식이 형식남용의 차원에서 문제되지 않는 한, 법적 접근과 판단의 대상을 가늠함에 있어선, 사안의 요구되는 즉, 바람직한 법상태가 아닌 그것의 현존상태를 출발점으로 하여야 한다. 이 점에서 대상판결의 논증은 통상의 법적 논증에서 벗어난 것이다. 설득력을 더한층 제고시킬 수 있는 세심한 근거제시가 있을 법한데, 그렇지 않은 점이 매우 의아스럽다. 아울러 여기선 변경신고제의 의의를 재차 유의하여야 한다. 私人主導인 신고제의 경우, 손쉬운 점이 있는 반면, 허가와 같은 적법성을 적극적으로 확인한 행위가 없기에 허가의 합법화효과를 누릴 수 없다. 그리하여 신고제의 경우 행정청의 사후적 조치에 대해 신고인의 법적 보호가 취약하다(신고제의 마이너스 기능). 요컨대 금지해제적 신고가 허가와 같은 행정주도적 사전허용시스템을 대체하였다는 것은, 명문의 금지규정이 없는 한 사정에 따라선 신고절차를 밟지 않고 구태여 -취소제한의 법리가 적용되어 존속보호가 견지되는- 허가절차를 취할 수도 있다는 점을 시사한다. Ⅶ. 맺으면서-행정법도그마틱의 休耕地로서의 認可制와 申告制 최근 판례(대법원 2010.11.18. 선고 2008두167전원합의체판결)는 신고제와 관련해선 이른바 자기완결적 신고의 틀을 허무는 전향적인 태도를 취하였다. 필자로선 이른바 수리를 요하는 신고제가 조만간 修理될 것이라는 기대를 갖든 차에(상세는 졸고, 申告制와 관련한 코페르니쿠스적 轉換에 관한 小考, 법률신문 제3894호, 2010.12.6.), 대상판결을 접하여 여기서의 신고의 수리의 본질이 무엇인지 분명히 적시되지 않았기에, 이것이 이른바 수리를 요하는 신고를 온존시키진 않을까 염려가 들었다. 나아가 동일한 재판부의 대법원 2010.12.9. 선고 2009두4913 판결은 도시정비법상의 사업시행인가에 대해, 대법원 2008.1.10. 선고 2007두16691판결을 쫓아 보충행위로서의 인가의 차원에서 접근하였다. 그러나 사업시행자는 인가를 받고서 비로소 정비사업을 적법하게 시행할 수 있으며(동법 85조 제7호의 반대해석), 또한 정비구역안에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률」제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다(동법 제38조). 따라서 그 사업시행인가는 주택법 제16조와 제17조의 사업계획승인 마냥 허가적 측면과 설권적(특허적) 측면을 함께 지닌다(이 자리에서 필자가 구 토지구획정리사업 제9조상의 시행인가와 주택재건축정비사업 시행인가를 단지 허가로 접근한 것(졸저, 행정법기본연구Ⅰ, 310면 이하; 법률신문 제3737호(2009.4.13.))을 수정하고자 한다). 새삼 아직 認可制와 申告制가 행정법도그마틱의 대표적인 休耕地임을 확인할 수 있다. 아울러 용어와 개념의 誤用을 匡正하는 것이 절실하고 시급하다. 必也正名呼!