먼저 이 사건 법률조항에 의한 방영금지가처분은 행정권에 의한 사전심사나 금지처분이 아니라 개별 당사자간의 분쟁에 관하여 사법부가 사법절차에 의하여 심리, 결정하는 것이므로 헌법 제21조 제2항에서 금지하는 사전검열에 해당하지 아니한다. 또한 일정한 표현행위에 대한 가처분에 의한 사전금지청구는 언론의 자유가 실현되는 과정에서 개인이나 단체의 명예나 사생활 등 인격권이 침해될 수 있음이 명백한 경우 이를 보호하기 위한 것으로서, 인격권의 다른 보호수단인 민·형사 책임의 추궁, 반론보도 내지 추후보도의 청구는 모두 인격권 침해의 사후적 구제절차에 불과하여 이미 훼손된 명예의 회복 등 원상을 회복하기에는 부족할 뿐 아니라 많은 시간과 노력, 비용이 소요된다는 점에서, 인격권 침해에 대한 실효성 있는 구제를 위하여서는 이미 발생하여 지속하는 침해행위의 정지·제거, 즉 방해배제청구와 함께 침해의 사전억제, 즉 방해예방청구가 허용되어야 할 필요가 있으므로, 가처분에 의한 사전금지청구는 인격권 보호라는 목적에 있어서 그 정당성이 인정될 뿐 아니라 보호수단으로서도 적정하며, 또한 위 사전금지청구가 허용된다 하여도 그 대상이 되는 표현행위 이외의 다른 간접적 방법에 의한 의사표현까지 금지되는 것은 아닌 점, 법원이 이를 허용하는 경우에도 일반 가처분에 있어서와 마찬가지로 피보전권리와 보전의 필요성이라는 요건이 소명되어야 하는데, 특히 금지청구권은 헌법 제21조의 취지 등을 참작하여 충돌하는 두 법익(언론의 자유와 인격권)의 비교·형량 등 엄격하고 명백한 요건하에서만 이를 인정하고 있는 점 등에 비추어 그 제한의 정도는 침해 최소성의 원칙에 반하지 않을 뿐만 아니라, 이에 의하여 보호되는 인격권보다 이로 인하여 제한되는 언론의 자유의 중요성이 더 크다고 볼 수 없어 법익 균형성의 원칙 또한 충족한다. 따라서, 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 위배되지 아니하고 언론의 자유의 본질적 내용을 침해하는 것도 아니다.

1. 가. 공선법 제93조 제1항이 선거와 관련하여 그 소정의 행위를 제한하고 있는 것은 선거의 자유와 공정의 보장을 도모하여 선거관계자를 포함한 선거구민 내지는 국민 전체의 공동이익을 위한다는 합목적적 제한이므로 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 그 제한은 참된 의미의 선거의 자유와 공정을 보장하기 위한 제도적 장치로서의 의미를 가질 뿐만 아니라 폐해 방지를 위하여는 일정 기간 위 행위를 금지하는 것 외에 달리 효과적인 수단을 상정하기 어렵고 특히 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위하여’라는 전제하에 그 제한이 이루어진다는 점에서 제93조 제1항이 규정하고 있는 규제의 수단은 그 상당성 내지 적정성이 인정되며, 이러한 제한은 선거의 공정성 확보를 위한 필요·최소한의 조치로서 불가피한 규제로써 최소 침해의 원칙에도 위반되지 아니하고, 선거의 실질적 자유와 공정의 확보라는 공공의 이익을 보호하기 위하여 특히 폐해가 심할 것으로 예상되는 일정 범위의 선거운동방법만을 특정하여 금지하였다고 하여 보호되는 공익과 제한되는 표현의 자유, 공무담임권 등 기본권과의 사이에 현저한 불균형이 있다고는 볼 수 없어 균형의 원칙에도 어긋나지 아니한다. 따라서 공선법 제93조 제1항은 과잉금지의 원칙에 반하지 아니할 뿐만 아니라, 이로써 선거운동의 자유 내지 언론의 자유가 전혀 무의미해지거나 형해화된다고 단정할 수는 없으므로 그 기본권의 본질적 내용까지 침해된다고는 볼 수 없다. 나. 공선법 제93조 제1항의 ‘인사장’이란, 처음 만나는 사람이 성명을 통하여 자기를 소개하는 내용 등의 글이 적힌 문서를 의미하므로 그 문언적 의미가 명확하지 않다고 볼 수 없고, ‘선거에 영향을 미치게 하기 위하여’라는 부분 역시, 공선법 및 제93조 제1항의 입법목적, 공선법에 규정된 다른 규제 조항들과의 전체적 구조, 같은 법 조항의 내용 등을 고려하면 이는 선거의 준비과정 및 선거운동, 선거결과 등에 어떤 작용을 하려는 의도를 가리키는 것으로 해석할 수 있을 뿐 아니라, 법률적용자에 대한 관계에서도 자의가 허용될 소지는 없다. 다. 공선법 제93조 제1항은 ‘누구든지’ 선거일 전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니한 정당 또는 후보자 등에 관한 문서, 도화 등의 배부, 첩부 등을 하지 못한다고 규정함으로써 행위주체에 관하여는 아무런 제한도 가하고 있지 않으므로 청구인들로서는 이 규정에 의하여는 그 누구와 대비하여서도 부당한 차별대우를 받지 아니한다. 다만, 현직 의원의 경우 제111조 제1항에 의하여 선거기간 개시일부터 선거일까지의 기간 이외에는 의정활동 보고를 할 수 있게 되어 있으므로, 제93조 제1항의 금지의무를 회피하는 수단으로 이를 이용하여 문서, 도화 등의 방법에 의한 선거운동을 할 가능성이 있다는 점에서 결과적으로 원외후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자에 대하여는 선거운동의 기회균등을 보장하지 못하게 되는 차별의 문제가 발생한다고 볼 수 있으나, 이는 제111조 제1항이 선거기간 개시일 전일까지 현직 의원들에게는 의정활동 보고를 허용하면서도 원외후보자들에게는 이와 유사한 보고 등의 홍보행위를 허용하지 않는 데서 비롯되는 차별의 문제일 뿐이다. 2. 헌법재판소는 헌재 1996. 3. 28. 96헌마9등 결정 등에서 현직 국회의원 등이 선거기간 개시일부터 선거일까지 의정활동 등 보고를 할 수 없도록 규정한 공선법 제111조(1995. 12. 30. 법률 제5127호로 개정된 것)가 헌법에 위반되는 것이 아니라고 판시한 바 있고, 위 96헌마9등 결정의 주요 내용은 다음과 같다. 『국회의원의 의정활동보고는 국회의원이 국민의 대표로서 행한 의회에서의 정치적 활동을 자신을 선출한 선거구민에게 직접 보고하는 행위로서 이는 국회의원의 정치적 책무이고 고유한 직무활동이므로 특별한 사정이 없는 한 자유롭게 허용된다. 다만, 위 조항의 해석상 선거운동기간 전에 허용되는 것은 어디까지나 국회의원이 국민의 대표로서의 지위에서 행하는 순수한 의정활동보고일 뿐이고 의정활동보고라는 명목하에 이루어지는 형태의 선거운동이 아닌바, 국회의원이 행하는 사실상의 사전선거운동이 제대로 단속되지 아니함으로써 생겨나는 선거운동기회의 불균형은 집행의 불공정 내지는 불철저로 인한 사실상의 불평등일 뿐 위 조항의 규정으로 인한 법률상의 불평등이라고 볼 수 없다. 물론, 국회의원이 그 직무상 행하는 의정활동보고라고 하더라도 국회의원 개인의 정치적 활동이나 업적에 대한 선전이 포함되는 범위 내에서 국회의원인 예비후보자와 국회의원이 아닌 예비후보자 사이에 개별적인 정치활동이나 그 홍보의 기회라는 면에서 현실적인 불균형이 생겨날 가능성이 있는 것은 사실이나, 이는 이 법이 국회의원이 가지는 고유한 권능과 자유를 선거의 공정을 해치지 아니하는 범위 내에서 가능한 한 넓게 인정하고 보호하는 결과 생겨나는 사실적이고 반사적인 효과에 불과하다. 선거운동의 공정이라는 법 목적의 달성을 위하여 국회의원이 가지는 고유한 권능과 자유를 어느 정도로 제한할 것인가의 여부는 입법자의 광범위한 형성의 재량에 속하는 사항이라고 할 것이고, 위 조항이 선거운동기간이 개시된 후에 한하여 국회의원의 의정활동보고를 금지하였다고 하더라도 그를 통하여 국회의원이 아닌 예비후보자에게는 금지되어 있는 선거운동기간 개시전의 선거운동을 허용하는 것이 아닌 한 이를 일컬어 명백히 자의적인 입법이라고 할 수 없다. 따라서 위 조항이 국회의원이 아닌 예비후보자인 청구인들의 평등권이나 공무담임권 및 선거구민의 표현의 자유를 침해하고 선거운동의 기회균등을 보장한 헌법 제116조 제1항에 반하는 위헌규정이라고 할 수 없다』위 각 사건에서 표명된 합헌결정의 이유는 본건에 있어서도 여전히 타당하다 할 것이고, 위 결정선고 이후 이를 달리 판단하여야 할 사정변경도 없다. 재판관 윤영철, 재판관 하경철, 재판관 김효종, 재판관 김경일의 반대의견 공선법 제111조 제1항에 의하면 예비후보자의 지위를 겸한 국회의원은, 국회의원이 아니어서 의정활동 보고를 할 수 없고 또 법에 의하여 선거기간 개시 전의 사전선거운동이 엄격하게 제한되는 일반의 예비후보자에 비하여 사실상 더 긴 기간 동안 더 많은 선거운동의 기회를 갖게되는 불균형이 생긴다. 물론, 이러한 불균형은 국회의원에게 부여된 정치적 활동의 자유를 보장하는 반사적 결과라는 측면도 있으나, 적어도 ‘선거의 공정을 해할 우려’라는 관점에 있어서는 그 명목이 선거기간 개시 전의 의정활동 보고라 하여 선거기간 개시후의 본래의 선거운동과 실질적으로 다를 것이 없다. 더욱이, 제111조 제1항은 구 공선법(1995. 12. 30. 법률 제5127호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제111조가 선거일 전 30일부터 선거일까지 의정활동 보고를 금지하였던 것을 선거기간 개시일부터 선거일까지만 금지하는 것으로 단축함으로써 구 공선법 규정과 이 법의 규정 사이에는 단순한 양적(기간상) 차이가 아니라 ‘질적 차이’가 있게 되었다. 따라서, 제111조 제1항에 의하여 생겨나는 위와 같은 선거운동기회의 불균형은 일반의 예비후보자를 국회의원인 예비후보자에 비하여 합리적인 근거 없이 불리하게 차별대우하고 선거운동에 있어서의 기회균등을 박탈한 것으로서, 평등의 원칙을 선언한 헌법 제11조 제1항과 선거운동에 있어서의 기회균등의 보장을 명한 제116조 제1항 등에 위반된다. 다만, 제111조 제1항은 의정활동 보고의 금지기간 뿐 아니라 일반적 의정활동 보고에 관하여도 규정하고 있으므로, 주문형태로서는 헌법불합치의 선언을 함과 동시에 일정 시점까지 위 조항의 개정을 명하는 것이 상당하다고 본다. 3. 헌법재판소는 헌재 1995. 11. 30. 94헌마97 결정 등에서 헌법에 위배되지 아니한다고 판시한 바 있고, 위 94헌마97 결정의 주요 내용은 다음과 같다. 『정치자금법의 입법목적을 충실히 실현하기 위해서는 무엇보다도 정치자금을 받을 대상자가 객관적으로 정치자금을 제공받을 수 있는 위치에 있을 것을 요하는데, 정당이나 국회의원 그리고 국회의원입후보등록자는 이미 객관적으로 그러한 위치에 있는 반면, 단순한 국회의원입후보예정자는 어느 시점을 기준으로 그러한 위치를 인정할 것인지가 객관적으로 불분명하므로, 정치자금법 자체의 입법목적이 잘못된 것이 아닌 한 위 조항이 후보등록을 한 입후보자만을 그 대상으로 하고 후보등록을 하지 않은 입후보예정자까지를 그 대상에서 포함하고 있지 않더라도, 이는 그러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단에 해당되는 것이며, 따라서 합리적 이유가 있는 차별이라고 할 것이다. 따라서, 정치자금법 제3조 제8호는 평등의 원칙에 위반되지 아니하고, 나아가 이로 인한 공무담임권의 침해도 없다』위 각 사건에서 표명된 합헌결정의 이유는 본건에 있어서도 여전히 타당하다 할 것이고, 위 결정선고 이후 이를 달리 판단하여야 할 사정변경도 없다.

공직선거및선거부정방지법 제59조는 선거운동은 당해 후보자의 등록이 끝난 때부터 선거일 전일까지에 한하여 이를 할 수 있다고 규정하고, 법 제254조 제2항 제2호는 선거운동기간 전에 방송·신문·통신 또는 잡지 기타 간행물을 이용하여 선거운동을 하거나 하게 한 자를 처벌하도록 규정하고 있는바, 법 제59조의 선거운동기간 제한의 입법목적, 제한의 내용, 그 현실적 필요성 등을 고려할 때 선거운동의 자유를 과도하게 제한하는 것이라고 할 수 없고, 비록 선거운동기간 전이라도 정당소속 후보자에게는 당원교육, 당원모집 또는 입당원서 배부 등의 정당활동에 의하여 자신을 알릴 기회를 가지는 반면에 무소속 후보자는 법 제254조로 인하여 선거운동기간이 아닌 한 선거를 위하여 자신을 알릴 수 있는 기회가 배제된다 하여도, 헌법상의 정당제도의 취지를 고려할 때 이러한 사정이 무소속 후보자를 정당소속 후보자와 차별하는 것이라고는 할 수 없으므로, 선거운동기간 전의 선거운동을 처벌하도록 규정한 선거법 제254조 제2항이 평등권을 규정한 헌법 제11조, 언론의 자유를 보장한 헌법 제21조, 선거운동에 관하여 균등한 기회를 보장한 헌법 제116조에 위반된다고 할 수 없다.

언론보도에 다소의 과장이 있을 뿐이거나 일부 진실하지 않는 부분이 있다하여도 보도자가 그 내용이 진실하다고 믿은데 상당한 이유가 있다면 명예훼손죄로 처벌할 수는 없을 것이나, 피의자가 청구인의 해명조차 듣지아니한 상태에서 일방적으로 “청구인이 유명음악가들의 명의를 도용하여 어린이들을 상대로 음악경연대회를 개최하고 폭리를 취하였다”고 보도하였다면 보도에서 거명된 유명음악가들의 음악경연대회와의 관계, 개최자가 얻은 이득의 정도 및 피의자가 청구인의 해명을 무시한 경위에 대한 충분한 수사를 하여야 할 것이다. 그와 같은 수사를 다 하지 않은 이 사건 처분은 청구인의 평등권과 재판절차진술권을 침해한 것이다.

가. 국회법 제55조 제1항의 위헌여부(소극) 나. 국회예산결산특별위원회 계수조정소위원회의 성격, 국회관행 등을 이유로 동 위원회 회의에 대한 시민단체의 방청을 불허한 것이 알 권리를 침해한 것인지 여부(소극) 다. 의원들의 국정감사활동에 대한 평가 및 결과 공표의 부적절함을 이유로 국정감사에 대한 시민단체의 방청을 불허한 것이 알 권리를 침해한 것인지 여부(소극) 가. 국회법 제55조 제1항은 위원회의 공개원칙을 전제로 한 것이지, 비공개를 원칙으로 하여 위원장의 자의에 따라 공개여부를 결정케 한 것이 아닌바, 위원장이라고 하여 아무런 제한없이 임의로 방청불허 결정을 할 수 있는 것이 아니라, 회의장의 장소적 제약으로 불가피한 경우, 회의의 원활한 진행을 위하여 필요한 경우 등 결국 회의의 질서유지를 위하여 필요한 경우에 한하여 방청을 불허할 수 있는 것으로 제한적으로 풀이되며, 이와 같이 이해하는 한, 위 조항은 헌법에 규정된 의사공개의 원칙에 저촉되지 않으면서도 국민의 방청의 자유와 위원회의 원활한 운영간에 적절한 조화를 꾀하고 있다고 할 것이므로 국민의 기본권을 침해하는 위헌조항이라 할 수 없다. 나. 헌법은 국회회의의 공개여부에 관하여 회의 구성원의 자율적 판단을 허용하고 있으므로, 소위원회 회의의 공개여부 또한 소위원회 또는 소위원회가 속한 위원회에서 여러 가지 사정을 종합하여 합리적으로 결정할 수 있는바, 예산결산특별위원회의 계수조정소위원회는 예산의 각 장 관 항의 조정과 예산액 등의 수치를 종합적으로 조정 정리하는 소위원회로서, 예산심의에 관하여 이해관계를 가질 수 밖에 없는 많은 국가기관과 당사자들에게 계수조정 과정을 공개하기는 곤란하다는 점과, 계수조정소위원회를 비공개로 진행하는 것이 국회의 확립된 관행이라는 점을 들어 방청을 불허한 것이고, 한편 절차적으로도 계수조정소위원회를 비공개로 함에 관하여는 예산결산특별위원회 위원들의 실질적인 합의 내지 찬성이 있었다고 볼 수 있으므로, 이 사건 소위원회 방청불허행위를 헌법이 설정한 국회 의사자율권의 범위를 벗어난 위헌적인 공권력의 행사라고 할 수 없다. 다. 피청구인들은 의원들의 국정감사활동에 대한 시민연대의 평가기준의 공정성에 대한 검증절차가 없었고, 모니터 요원들의 전문성이 부족하며, 평가의 언론공표로 의원들의 정치적 평판 내지 명예에 대한 심각한 훼손의 우려가 있어 청구인들의 방청을 허용할 경우 원활한 국정감사의 실현이 불가능하다고 보아 전면적으로 또는 조건부로 방청을 불허하였는바, 원만한 회의진행 등 회의의 질서유지를 위하여 방청을 금지할 필요성이 있었는지에 관하여는 국회의 자율적 판단을 존중하여야 하는 것인즉, 피청구인들이 위와 같은 사유를 들어 방청을 불허한 것이 헌법재판소가 관여하여야 할 정도로 명백히 이유없는 자의적인 것이라 보기 어렵다. 재판관 이영모, 재판관 하경철의 반대의견 이 사건 국정감사 방청불허행위는 단순히 장소적 제약 혹은 질서유지의 필요성이라는 방청불허사유의 한계를 넘어서서, 청구인들이 속한 시민단체가 국정감사에 임한 의원들을 평가하여 바로 언론을 통해 공표함으로써 의원들에게 가해지는 과도한 심리적 압박 때문에 방청을 불허한 것으로 이해되는데, 이는 정당한 방청불허사유에 해당하지 아니하므로, 방청허가권의 재량범위를 일탈한 이 같은 방청불허행위로 청구인들의 방청의 자유 내지 알 권리를 침해한 것으로 보아야 한다. 재판관 김영일의 반대의견 가. 위원회의 회의와 마찬가지로 소위원회의 회의도 원칙적으로 공개되어야 하고, 소위원회의 회의를 비공개로 하기 위하여는 위원회(또는 산하 소위원회)의 의결이 있거나, 위원장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정하여야 하는바, 당시의 계수조정소위원회는 위와 같은 비공개회의의 요건을 갖추지 못하였고, 위원회 소속 의원들의 ‘양해’가 있었다거나, 오래된 관행이라는 이유만으로는 알 권리로서 헌법상 보장되는 국민의 기본권인 국회방청권을 제약하는 정당한 사유가 되지 못하므로, 이 사건 소위원회 방청불허행위는 청구인들의 헌법상 보장된 알 권리인 국회방청권을 침해한 것이다. 나. 의원들의 국정감사활동에 대하여 시민연대가 평가하여 그 결과를 언론에 발표하게 되면 의원들의 명예를 훼손할 우려가 있다거나, 국정감사활동에 지장을 초래한다는 등 피청구인들이 내세우는 사유는 방청을 불허할 수 있는 정당한 사유가 되지 못하며, 평가결과로 인한 정치적 평판 명예의 훼손을 이유로 시민연대의 방청 자체를 선별적으로 거부한 것은 곧 시민단체에 의한 국정감사의 비판활동을 거부한 것이라 할 것인데, 이는 의사공개원칙이라는 헌법원칙이 국민에 의한 의정활동의 감시와 비판을 가능케 한다는데 있음을 망각한 것으로서, 이 사건 국정감사 방청불허행위는 국회법 제55조 제1항의 요건을 갖추지도 아니한 채 방청을 불허한 명백히 자의적인 처분으로서, 이로 인하여 청구인들의 헌법상 보장된 알 권리인 국회방청권이 침해되었다 할 것이다.

이 사건 법률조항의 선거운동제한은 교육위원의 자주성·전문성을 고려하여, 그 선출관련 비리를 원천 봉쇄함으로써 공정성을 제고하려는 데 목적이 있는 것으로서, 이를 위하여 채택된 입법수단이 과잉금지의 원칙을 위배하였다고 보기 어렵고, 선거운동제한이 다른 선거법에 비하여 엄격한 것은 사실이지만, 적어도 그러한 제한이 교육위원·교육감선거에 있어 모든 후보자·선거인들에게 동등하게 적용되는 한 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 법률조항 자체에서 교육위원회의사국이 주관하는 선거공보의 발행·배포와 소견발표회 개최를 허용하고 있으므로, 각 후보의 공무담임권이나 국민의 알 권리와 후보자선택의 자유의 본질적 내용을 침해한 것이라고 볼 수 없다.

가. 헌법 제21조 제1항은 모든 국민은 언론·출판의 자유를 가진다고 규정하여 언론·출판의 자유를 보장하고 있다. 음반이나 비디오물은 의사표현의 한 수단이므로 그 제작 및 판매, 상영 등은 헌법 제21조 제1항에 의하여 보장을 받는다. 한편, 헌법 제21조 제2항은 언론·출판에 대한 허가나 검열은 인정되지 아니한다고 규정하여 언론·출판에 대한 검열을 절대적으로 금지하고 있으므로, 언론·출판의 자유에 대하여는 검열을 수단으로 한 제한만은 법률로써도 절대 허용되지 아니한다. 나. 구 음반및비디오물에관한법률은 음반 및 비디오물에 대한 공연윤리위원회의 사전허가제도를 채택하였는바, 구 공연법에 의하여 설치된 공연윤리위원회는 행정권이 그 구성에 지속적인 영향을 미칠 수 있게 되어 있으므로, 공연윤리위원회는 실질적으로 헌법 제21조 제2항에서 금지하는 검열기관으로 보아야 한다.

명예훼손죄가 성립하기 위하여는 사실의 적시가 있어야 하고 적시된 사실은 이로써 특정인의 사회적 가치 내지 평가가 침해될 가능성이 있을 정도로 구체성을 띠어야 할 것인바, 신문 등 언론매체의 어떠한 표현행위가 명예훼손과 관련하여 문제가 되는 경우 그 표현이 사실을 적시하는 것인가, 아니면 단순히 의견 또는 논평을 표명하는 것인가, 또는 의견 또는 논평을 표명하는 것이라면 그와 동시에 묵시적으로라도 그 전제가 되는 사실을 적시하고 있는 것인가 그렇지 아니한가의 구별은, 당해 기사의 객관적인 내용과 아울러 일반의 독자가 보통의 주의로 기사를 접하는 방법을 전제로 기사에 사용된 어휘의 통상적인 의미, 기사의 전체적인 흐름, 문구의 연결 방법 등을 기준으로 판단하여야 하고, 여기에다가 당해 기사가 게재된 보다 넓은 문맥이나 배경이 되는 사회적 흐름 등도 함께 고려하여야 하는 것이다.