서울고등법원 제6행정부 판결
【사건】 2020누51558 부당해고구제재심판정취소
【원고, 항소인】 ◇◇시
【피고, 피항소인】 중앙노동위원회위원장
【피고보조참가인】 1. A, 2. B
【제1심판결】 서울행정법원 2020. 7. 16. 선고 2019구합70711 판결
【변론종결】 2020. 12. 16.
【판결선고】 2021. 1. 20.
【주문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 중앙노동위원회가 2019. 5. 24. 원고와 피고보조참가인들 사이의 중앙2019부해343호 부당해고 구제 재심신청 사건에 관하여 한 재심판정을 취소한다.
3. 소송총비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문 기재와 같다.
【이유】
1. 재심판정의 경위, 2. 이 사건 재심판정의 적법 여부가. 원고의 주장, 나. 관련 법리, 다. 계약갱신에 대한 정당한 기대권이 인정되는지 여부1) 인정사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 제5면 5행 ‘정규직 전환’을 ‘계약갱신’으로 고치고, 제5면 6행 ‘1)’ 다음에 ‘인정사실’이라는 제목을 추가하며, 제5면 아래에서 3행 ‘2018. 11. 30.까지’를 ‘2017. 12. 31.까지(12개월)’로 고치는 외에는 제1심판결의 해당부분 이유와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제20조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2) 판단
위 인정사실과 갑 제2, 3, 5, 6, 8 내지 15, 17, 18, 20, 21, 22, 32 내지 40호증, 을나 제3, 4, 7, 9, 18, 19, 21호증의 기재, 증인 C의 당심 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 사정들을 고려하면, 원고와 기간제근로자인 피고보조참가인들(이하 ‘참가인들'이라 한다) 사이에 일정한 요건이 충족되면 참가인들을 기간의 정함이 없는 근로자로 전환하는 사항에 대한 신뢰관계가 형성되어 있었다고 볼 수 없으므로, 참가인들에게 계약갱신에 대한 정당한 기대권이 인정되지 아니한다. 이와 달리 계약갱신에 대한 기대권을 인정한 이 사건 재심판정은 위법하다.
가) 채용준비
원고는 이 사건 센터의 관제요원을 최대 근로계약기간 2년 범위 내에서 기간제근로자로 채용할 계획을 세웠다.
① 원고가 2015. 9. 수립한 CCTV통합관제센터 관제인력운영 계획에 의하면 원고는 위탁 운영안과 직접 고용안을 검토하였고, 직접 고용안의 경우 2년마다 인력을 채용하는 내용으로 되어 있다.
② 원고가 2016. 3. 수립한 이 사건 센터 관제요원(기간제근로자) 채용공고안에 의하면 계약기간을 계약일로부터 1년간으로 하면서 ◇◇시(사업소, 읍면동 포함)에서 기간제로 1년 미만 근무자여야 한다는 선발기준을 정하고 있다.
나) 채용공고
원고는 최대 근로계약기간 2년 범위 내에서 기간제근로자를 채용할 의사로 채용공고를 하였고, 참가인들도 이러한 사정을 알 수 있었다.
① 2016. 10. 28.자 관제요원(기간제근로자) 결원 채용공고에는 계약기간이 ‘2016. 11. 15. ~ 2016. 12. 31.(※ 2017년 이후 계약연장가능)’ 기재되어 있다. 이를 비롯하여 이 사건 각 채용공고에 ‘근로계약 연장 가능’ 문구가 있으나, 연장의 구체적 기준에 관한 언급이 없는 점에서 원고의 사정상 필요하면 원고의 연장의사에 따라 계약연장이 가능하다고 해석되므로, 이는 원고의 계약갱신 내지 재계약의무를 규정한 것이 아니라 갱신 여부에 관한 원고의 재량을 규정한 것이다.
② 2016. 10. 28.자 관제요원(기간제근로자) 결원 채용공고의 제목에 기간제근로자를 언급하고 있고 신분란에 ‘근로기준법 적용 기간제근로자’라고 언급하고 있다. 이 사건 각 채용공고는 최대 근로계약기간 2년 범위 내에서 계약연장을 전제로 하고 있다고 봄이 상당하다.
㉠ 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률(이하 ‘기간제법’이라 한다) 제4조 제1항 본문은 ‘사용자는 2년을 초과하지 아니하는 범위 안에서 기간제근로자를 사용할 수 있다’', 제2항은 ‘사용자가 2년을 초과하여 기간제근로자로 사용하는 경우에는 그 기간제근로자는 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결할 근로자로 본다.’고 규정하고 있다. 기간제법은 기간제근로자에 대한 불합리한 차별처우를 금지하고 남용을 규제함과 동시에 노동시장의 유연성과 조화를 도모하는 데 그 입법취지가 있다. 기간제법 제4조는 기간제근로자의 총 사용기간을 원칙적으로 2년으로 제한할 뿐 기간제근로계약이 상 시·지속적 업무일 경우 달리 예외를 두거나 기간제근로계약의 연장, 재체결의 사유 및 횟수에 제한을 두고 있지 않다.
㉡ 원고가 2016. 12. 수립한 무기 및 기간제근로자 채용·관리 계획에 의하면 근로기준법, 기간제법, ◇◇시 무기계약근로자 및 1년 이상 기간제근로자 인사관리 규정 등에 의하여 기간제근로자의 채용절차를 정립하고 체계적으로 관리하기로 하였다. 기간제법에 따라 사용자(본청 각 실과소, 읍면동 포함)는 2년을 초과하지 아니하는 범위 안에서 근로자를 사용할 수 있고, 무기계약근로자와 기간제근로자의 채용절차를 구분하였으며, 총 사용기간 2년을 초과하지 않는 범위 내에서 기간제근로자를 사용할 경우 가능한 1년 단위로 근로계약서 작성을 권고하였다.
㉢ 지방자치단체인 원고는 기간제법 제4조에 따라 기간제근로자를 채용하기 위해 채용공고를 하였고, 계약기간란에 계약연장가능이라고만 기재하였을 뿐 2년 후 무기계약직 또는 정규직 근로자로 전환된다고 기재하지 않았으므로, 계약연장을 포함하여 계약기간 최대 2년을 염두에 두고 채용공고를 하였다고 볼 수 있다. 2016. 10. 28.자 채용 공고에 계약연장가능을 기재하면서 ‘2017년 이후’라는 수식어를 사용하였으나. 최대 2년의 계약기간은 2017년과 2018년에 걸쳐 있으므로, 2018년을 포함하여 지칭하는 표현이라고 볼 수 있고 2년 이상 근로계약기간을 연장하는 표현이라고 보기 어렵다.
㉣ 채용공고의 응시자격(채용조건)란에 ‘◇◇시(사업소, 읍면동 포함)에서 근무 중인 자 또는 과거 ◇◇시에서 근무한 경력이 1년 이상인 자는 응시할 수 없다.’고 규정하고 있는데, 채용공고의 계약기간이 1년인 사정과 결부하여 보면 이미 근무경력이 1년 이상인 상황에서 계약기간 1년을 합산하면 기간제근로자의 최대 계약기간 2년을 초과하여 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자로 간주되는 효과가 발생하므로, 원고는 이를 원천적으로 방지하기 위해 위와 같은 채용조건을 제시하였다고 볼 수 있다.
③ 참가인들 또한 기간제법 시행 이후 기간제근로자 근로계약을 체결하였으므로, 2년을 초과하는 근로계약 갱신이 당연히 가능하다고 기대하였다고 보기 어렵다.
다) 근로계약의 내용
① 참가인들의 채용을 담당하였던 원고 소속 공무원 C은 이 법원에서 참가인들과 근로계약을 체결하기에 앞서 참가인들을 상대로 오리엔테이션을 진행하면서, ‘근로계약서에는 회계연도와 맞추기 위해 근로계약기간을 2016. 12. 1.부터 2016. 12. 31.까지 1개월로 기재하지만 실제 근로계약기간은 다른 관제요원들과 마찬가지로 1년이고, 1년 후 근로계약을 1년 더 연장하여 최대 2년까지 근무하는 것은 가능하다.’고 안내하였다고 증언하였다. 계약기간을 1개월 보름으로 정한 2016. 10. 28.자 채용공고 이외에 원고가 관제요원을 채용하기 위해 올린 공고들은 모두 계약기간을 1년으로 정하였던 점, 2016. 10. 28.자 채용공고에서도 다른 채용공고와 마찬가지로 ◇◇시에서 근무 중인 자 또는 과거 근무 경력이 1년 이상인 자의 응시를 금지함 점, 참가인들의 입장에서도 유달리 기간을 짧게 정한 2016. 10. 28.자 공고에 대하여 채용될 경우 실제로 근무할 수 있는 기간에 관해 의문을 갖는 것이 합리적인 점 등에 비추어 볼 때, 참가인들에 대한 채용 당시 근로계약기간이 최대 2년이라고 고지하였다는 C의 증언을 신빙할 수 있다.
② C은 2016. 12. 1. 참가인들과 근로계약기간을 ‘2016. 12. 1.부터 2016. 12. 31.까지(2017년 이후 계약연장가능)’으로 기재한 전기 근로계약서를 작성하였다. G는 관제요원으로 채용되어 2017. 1. 1.부터 1년간 근무하게 되었고, C은 2016. 12. 말경 G와 근로계약기간을 2017. 1. 1.부터 2017. 12. 31.까지(12개월)로 기재한 근로계약서를 작성하면서 참가인들의 전기 근로계약서에 기재한 근로계약기간을 실제 근무기간 1년에 맞추어 수정할 필요성을 느꼈다.
이에 C은 2017. 1.경 각기 다른 시간에 이 사건 센터에 근무 중이던 참가인들을 찾아가 실제 근무기간에 맞추어 전기 근로계약서를 수정해야 할 것 같다고 설명한 후 참가인들에게 전기 근로계약서를 가져와 달라고 요청하였다. C은 관제요원의 출근부 등 날인용으로 보관하고 있던 참가인들의 도장을 지참한 후 각기 다른 날 이 사건 센터로 찾아가 참가인들이 보는 앞에서 전기 근로계약서의 근로계약기간란에 ‘2016. 12. 31.까지’를 삭선하고 ‘2017. 11. 30.까지’로 수정한 후 참가인들에게 수정한 전기 근로계약서를 돌려주었다.
C은 G와의 근로계약을 체결하면서 관제요원 결원으로 인한 채용을 대비하여 근로계약기간이 2017. 1. 1.부터 2017. 12. 31.까지로 기재되어 있고 미리 직인이 찍혀 있던 여분의 근로계약서 양식을 만들어둔 상태였다. C은 2017. 12. 1. 참가인들과 근로계약 기간을 1년 더 연장하는 근로계약을 체결하면서 위 근로계약서 양식의 근로계약기간란 ‘(2017.) 1. 1.부터 2017. 12. 31.까지’를 삭선하고 ‘(2017.) 12. 1.부터 2018. 11. 30.까지’로 수정한 후 참가인들에게 후기 근로계약서를 교부하였다.
위와 같은 근로계약서의 근로계약기간 수정 경위에 비추어 보면 참가인들의 근로계약이 다른 관제요원의 근로계약과 별다른 차이가 있다고 보기 어렵고, 설령 C이 참가인들의 근로계약서를 수정하는 과정에서 참가인들이 주장하는 미숙한 업무처리과정이 있었다고 하더라도, 실제 참가인들의 최대 근로계약기간 2년과 일치시키는 차원에서 행하여진 것에 불과하므로 달리 보기 어렵다. 이러한 사정만으로 최대 근로계약기간 2년을 넘어서도 계속 근무할 수 있는 업무관행이 형성되어 있었다고 보기 어렵다.
③ 참가인들의 전기 근로계약서에는 근로계약기간란에 ‘2017년 이후 계약연장가능’이라는 문구가 남아 있으나, 후기 근로계약서에는 계약연장문구가 없다. 전기와 후기 근로계약서 모두 계약갱신의 요건, 절차를 전혀 규정하고 있지 않다. 근로계약의 내용상 참가인들에게 근로계약이 연장되어 2년의 기간이 지나면 근로계약이 갱신될 것이라는 신뢰관계가 형성되었다고 보기 어렵다.
④ 2016. 6. 1. 관제요원으로 채용된 D 등 8명은 계약기간이 1년 단위이며 2년을 초과하여 근무할 수 없다는 사실을 인지하였다는 확인서를 작성하였고, 2016. 11. 15. 관제요원으로 채용된 E은 담당자로부터 근무기간이 1년 단위이며 1회 연장 가능하다고 설명을 듣고 계약을 체결하였다는 확인서를 작성하였다. 위 확인서가 사기 또는 강박 등 자유의사가 제한된 상태에서 작성되었다고 보기 어렵다. 채용절차, 신분, 업무내용이 동일한 참가인들도 근로계약의 내용에 관하여 유사한 인식을 가졌을 것으로 보인다.
⑤ 2018. 5. 29. 이 사건 센터 신규 관제요원 교육자료에 의하면 관제요원의 채용신분은 ‘기간제근로자’이고 계약기간은 ‘2018. 6. 1. ~ 2019. 5. 31. ※ 과거 ◇◇시청 근무 경력 없을 경우 최대 1년 연장 가능’이라고 기재되어 있다.
⑥ 참가인들의 근로계약 갱신을 위해 참가인들에 대한 근무성적평정이 이루어지지도 않았다. 2018. 1. 정규직 전환 대상자에 대한 근무성적평정이 이루어졌으나, 2017. 12. 20. 정규직 전환 심의위원회에서 이미 전환을 결정한 36명을 대상으로 하여 정규직 전환이나 경쟁채용에 앞서 인사위원회 개최 및 심의·의결을 위해 실시된 것으로 보이고, 이때 전환 대상이 아니었던 참가인들을 대상으로 한 것이 아니다. 2018. 2. 28. 이 사건 인사관리 규정 제12조가 신설된 이후 2018. 4. 및 2018. 10. 관제요원에 대한 근무성적평정이 실시되었으나, 참가인들의 근로계약 연장 이후 시점이고, 위 근무성적평정은 위 근로계약에 따른 것이 아니라 이 사건 정부 지침을 구체화한 이 사건 인사관리 규정 제12조의 신설에 따라 정규직 전환평가를 위해 실시되었을 뿐이다.
라) 근로계약의 기간 만료 후 조치
원고는 기간제근로계약의 기간이 만료된 후 계약연장을 포함하여 2년을 초과하여 근무하게 하거나 정규직 근로자로 전환한 사례가 없었다.
① 2016. 6. 1. 이 사건 센터를 설치하고 36명의 관제요원을 채용하였는데, 2018. 5. 31. 계약연장을 포함하여 계약기간 2년이 된 19명의 관제요원에 대하여 근로계약을 종료하였다.
② 원고는 2016. 6. 1. 관제요원으로 채용되었다가 2017. 6. 1. 근로계약이 갱신된 F이 과거 원고 소속 주민센터에서 9개월 동안 기간제근로자로 근무한 이력을 고려하여 최대 계약기간 2년을 초과하지 않기 위해 채용된 지 1년 3개월만인 2017. 9. 1. 근로계약을 종료하였다. 원고는 F으로부터 2017. 9. 1.자로 사직한다는 사직서를 받았으나, 사직사유를 계약종료로 기재하고 있는 점에 비추어 근로계약기간 만료로 인한 종료를 명확하기 위한 조치라고 할 것이다. F은 참가인 A이 조장으로 있던 이 사건 센터 교대 근무조 2조에 소속되어 있었다.
③ 원고는 관제요원 이외의 다른 기간제근로자에 대하여도 총 계약기간 2년이 되면 근로계약을 종료하였다.
마) 이 사건 정부 지침 및 추가지침
① 2017. 7. 20.자 이 사건 정부 지침은 공공부문 기간제근로자를 정규직으로 전환하도록 독려하는 내용을 담고 있다. 이 사건 정부 지침은 비정규직이 수행하는 업무를 기준으로 상시·지속적 업무에 해당하면 원칙적으로 정규직 전환대상이고, 특히 생명·안전 관련 업무에 종사하는 근로자는 해당 공공기관이 직접 고용하는 것이 원칙이라고 명시하고 있다.
참가인들과 같은 관제요원은 채용 시부터 1년간 계속하여 근무할 것이 예정되어 있었을 뿐만 아니라 근로계약을 1회 연장하여 총 2년 근무하였다. 관제요원이 수행하는 CCTV 모니터링 및 유관기관 협조 업무는 2016년부터 계속되어 왔고 향후 2년 이상 지속될 것으로 예상되는 업무에 해당하며, 범죄·사고·재난 등을 예방하고 신속히 대응하는 것을 목적으로 하고 있어 국민의 안전과 직·간접적으로 관련이 있다. 참가인들은 상시·지속적 업무, 안전 관련 업무에 종사하는 기간제근로자이므로, 이 사건 정부지침의 적용대상이다.
② 그러나 ㉠ 이 사건 정부 지침은 문언 그대로 상시·지속적 업무에 해당하면 원칙적으로 정규직 전환대상이라는 것일 뿐 당연히 정규직 전환대상이라고 규정하고 있지 않은 점, ㉡ 지방자치단체 등 공공부문에 대하여 문언 그대로 정규직 전환에 대한 원칙적 사항을 권장하는 내용으로 하는 점, ㉢ 기관 단위로 설치한 ‘정규직 전환 심의위원회’가 업무특성, 기관특성 등을 고려하여 업무 특성에 따른 전환예외 사유를 정하고 예외 사유 해당 여부를 엄격히 심사하도록 하고 있는 점, ㉣ 정규직 전환 심의위원회가 정부의 정규직 전환 기준, 해당 기관의 기간제근로자 실태, 노사 및 이해관계자 등의 의견수렴 결과 등을 고려하여 정규직 전환범위, 전환방식, 채용방법을 결정하도록 하고 있는 점, ㉤ 전환 채용 대상자에 대하여 최소한의 평가절차를 거쳐 정규직 전환을 추진하되, 어떠한 평가절차를 거칠 것인지는 기관별로 자율적으로 결정하도록 하고 있는 점, ㉥ 이 사건 정부 지침은 공공부문에게 정규직 전환에 관하여 일종의 기준을 제시하는 사무처리지침 성격을 가지는 점 등을 고려하면, 이 사건 정부 지침은 지방자치단체에 대하여 비정규직의 정규직 전환에 대하여 전환을 적극적으로 권고하면서 전환범위, 전환방식, 채용방법을 자율적으로 결정하도록 재량을 부여하고 있다고 봄이 상당하다.
③ 고용노동부는 2017. 8. 10. 공공부문 855개 기관에게 ‘이 사건 정부 지침 발표 이후 계약기간 만료 도래자에 대한 조치요령 송부’라는 문서를 발송하였다. 이 사건 정부 지침 발표 이후 정규직 전환 심의위원회의 전환대상 확정 전에 근로계약기간이 만료되는 기간제근로자에 대한 조치와 관련하여, 계약연장을 할 경우 2년을 초과하는 경우에는 ㉠ 전환대상이 명백하고 경쟁채용의 대상이 아니라고 판단되는 경우에는 계약기간을 잠정적으로 연장하고 이후 정규직 전환 심의위원회의 최종 결정이 나면 그에 따라 전환조치하고, ㉡ 전환대상은 명백하더라도 경쟁채용이 적용되는지 여부가 불분명한 경우에는 일단 계약만료 조치를 하되, 추후 정규직 전환 심의위원회에서 전환대상이 된 경우에는 반드시 전환대상에 포함하고, 경쟁채용인 경우에는 별도 연락을 통해 채용과정에서 배제되는 사례가 없도록 하였다.
④ 2017. 9. 22.자 이 사건 추가지침은 지방자치단체의 정수확대(전환결정)는 지방자치단체장이 결정하는 사항으로 개별 기관에서 전환인원을 결정하여 반영하도록 하고, 무기계약직 등으로 전환되는 근로자의 인건비는 조직관리 기준의 기준인건비를 초과하여 인건비 예산편성·운영이 가능하도록 하고 있으므로, 이 사건 추가지침도 전환결정 및 전환범위에 관하여 지방자치단체가 자율적으로 결정하도록 재량을 부여하고 있다.
이처럼 이 사건 정부 지침 및 추가지침은 원고에게 정규직 전환의무를 지우고 있지 않고, 지방자치단체의 재정상황, 인력수요 등에 비추어 정규직 전환 심의위원회를 통해 자율적으로 전환 여부, 전환대상 및 전환시기를 정하도록 재량을 부여하고 있다.
⑤ 원고와 기간제근로계약을 체결한 참가인들로서는 이 사건 정부 지침 및 추가지침에 따라 지방자치단체의 재량적 판단에 따라 정규직 전환 심의위원회의 심의·의결을 거쳐 공무직근로자로 전환될 수 있다고 기대할 수 있으나, 이를 두고 이 사건 정부 지침 및 추가지침이 기간제근로자의 공무직근로자 전환에 대한 기대권을 부여한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 기간제근로자의 계약갱신에 대한 기대권과 그 내용을 달리한다. 기간제근로자의 계약갱신기대권은 기간이 만료하면 종전의 근로계약이 갱신되면서 기간의 정함이 없는 근로자로 전환된 것과 동일한 효력을 가지고 사용자에게는 갱신할 의무를 부여하나, 이 사건 정부지침 및 추가지침은 기간만료와 동시이든 기간이 만료된 후이든 재정상황, 인력수요 등이 허락되면 공무직근로자로 전환시켜 줄 것을 권고하는 효과를 가지고 사용자인 원고에게 전환 여부, 전환대상, 전환시기, 채용방법(전환채용, 경쟁채용, 제한경쟁채용, 가점부여 등)에 대한 재량을 부여할 뿐이다.
바) 이 사건 인사관리 규정
이 사건 인사관리 규정 중 근무성적평정에 관한 내용은 계약갱신이나 정규직 전환에 대한 기대권의 근거가 될 수 없다.
이 사건 인사관리 규정 제12조는 원고가 이 사건 정부지침 및 추가지침이 발표된 이후인 2018. 2. 28. 이 사건 정부 지침 및 추가지침에 따른 공무직 전환을 위한 절차를 세부적으로 규정하기 위하여 신설한 조항이다. 이 사건 인사관리 규정 제12조는 근무성적평정 및 공무직근로자로의 전환이라는 제목으로 기간제근로자 근무성적평정을 공무직 전환 시 평가자료로 활용할 수 있도록 하고(제1항), 인사부서는 전환대상자에 대하여 전환평가 및 인사위원회의 심의·의결을 거쳐 공무직근로자로 전환할 수 있으며(제2항 본문), 근무성적평정은 전환대상자의 근무실적·직무수행능력·직무수행태도 등을 종합적으로 고려하고(제4항), 인사부서는 전환평가 결과를 고려하여 인사위원회의 심의·의결을 거쳐 최종 전환대상자를 선정하여 공무직근로자로 전환할 수 있다(제5항)고 규정하고 있다. 이 사건 인사관리 규정 제12조는 공무직근로자로 전환 시 최소한의 평가절차를 거치도록 한 이 사건 정부지침의 내용을 구체화한 것이다. 뒤에서 살펴보는 바와 같이 근무성적평정은 전환대상자로 선정된 후에 고려된다. 원고와 기간제근로계약을 체결한 참가인들로서는 이 사건 인사관리 규정 제12조에 따라 전환대상자로 선정되면 근무성적평정을 토대로 전환평가 및 인사위원회의 심의·의결을 거쳐 공무직근로자로 전환될 수 있을 것이라고 기대할 수 있으나, 평정(평가) 상위 일정 점수, 비율이나 일정 순위, 인원수를 전환한다는 등 전환평가 및 인사위원회 심의·의결을 위한 객관적이고 구체적인 선정기준 표지를 언급하지 않고 있다는 점에서 이러한 규정내용이 기간제근로자에 대한 계약갱신이나 공무직근로자 전환에 대한 기대권을 부여할 정도라고 보기 어렵다.
사) 원고의 공무직근로자 전환 조치
① 이 사건 정부 지침은 기간제근로자의 기간이 만료하기 전에 기간제근로자를 일괄적으로 공무직근로자로 전환하도록 의무를 지우고 있지 않고, 이 사건 추가지침은 지방자치단체로 하여금 재정상황, 인력수요 등에 따라 자율적으로 기간제근로자를 공무직근로자로 전환할 것을 권고하고 있다. 앞서 본 대로 이 사건 정부 지침 발표 이후 계약기간 만료 도래자에 대한 조치요령 송부에 의하면 전환대상이라도 경쟁채용이 적용되는지 불분명하거나 경쟁채용인 경우에는 일단 계약만료 조치를 취하도록 되어 있다. 이 사건 인사관리 규정도 기간제근로자의 기간이 만료하기 전에 공무직으로 전환하도록 규정하고 있지 않다.
② 원고는 기간제근로자를 기간의 정함이 없는 공무직근로자로 전환하려면 1인당 연봉 증가액이 최소 600만 원 내지 1,000만 원 이상 증가하는데, 중앙정부로부터 기준인건비 범위 내에서만 보통교부세를 보전받고 초과분은 지방자치단체에서 부담하여야 하고, 원고의 재정자립도는 27.6%로서 전국 지방자치단체 평균 51.5%에 미치지 못할 정도이므로, 일괄적인 정규직 전환에는 예산상 한계가 있다고 주장하고 있으며, 위 주장은 합리적이고 설득력이 있다.
③ 원고는 무기계약근로자의 기준인건비를 감안할 때 원고가 고용한 기간제근로자 전원을 일괄적으로 정규직으로 전환하기가 불가능하다고 판단하고 상시·지속적인 업무를 수행하면서 전문자격증이 요구되는 직종, 근무환경이 열악한 직종, 중앙부처의 전환 요구가 있거나 국비와 도비의 보조를 받는 직종을 우선적으로 전환대상으로 삼기로 하였다.
원고는 2017. 12. 20. 정규직 전환 심의위원회의 전환 심사를 거쳐 260명(관제요원 직종 종사자 포함) 중 통합사례관리사, 정신보건센터, 종합분석실(토양분석), 여성새로일하기센터, 드림스타트 아동사례관리, 산골마을 행복버스 등 직종에 종사하는 36명을 전환결정 인원으로 선정하였고(관제요원 직종 종사자 제외), 2018. 1. 22. 인사위원회를 거치고 2018. 3. 2. 및 2018. 4. 16. 36명에 대한 정규직 전환 및 경쟁채용을 완료하였다.
그 후 원고는 2018. 12. 26. 정규직 전환 심의위원회의 전환 심사를 거쳐 193명(관제요원 직종 종사자 포함) 중 수영강사, 아동복지교사, 금연사업 등 직종에 종사하는 37명을 전환결정 인원으로 선정하였고(관제요원 직종 종사자 제외) 후속절차를 거쳐 정규직으로 전환하였다. 2018. 12. 1.자 기간제근로자 근로실태 조사 현황표에 의하면 정규직 전환 대상 평가 기준은 보조사업, 자격 필요 직종, 2년 초과근무, 동일가치노동 동일임금 불부합, 주 40시간 이상 근로 5가지인데, 위 193명 직종은 2-4가지를 충족하였으나, 참가인들을 포함한 관제요원 직종은 1가지를 충족하는 것으로 평가되었으므로, 전문자격증이 요구되거나 근무환경이 열악한 직종 등을 우선시 한 전환대상 평가가 나름대로 객관적이고 합리성이 있다.
참가인들이 속한 노동조합이 2019. 8. 23. 원고와 노사 간담회를 열어 관제요원을 공무직근로자로 전환하기로 결정하고 원고가 정한 정원, 채용방식, 기준인건비의 제한 범위에서 전환한다는 예산 운영방식을 수용하였다. 원고는 2019년 말 정규직 전환 심의위원회의 심사를 통해 참가인들이 속한 관제요원 직종을 전환결정 인원으로 선정하되, 선정 당시 근무 중이던 관제요원을 공무직으로 전환할 경우 기존에 근무하였던 관제요원의 채용기회가 박탈되는 문제를 해결하기 위하여 2016. 6. 1.부터 관제요원으로 근무한 경력이 있는 사람들을 대상으로 하여 2019. 11. 29. 제한경쟁채용방식의 채용공고를 하고 2020. 1. 6. 응시한 79명 중 참가인들을 포함한 28명을 정규직으로 전환하였다. 참가인들은 2018. 11. 30. 기간제근로계약이 종료한 후 위 28명에 포함되어 공무직근로자로 전환되었다.
④ 원고가 재정상황, 인력수요 등을 고려하여 정규직 전환 심의위원회의 심의·의결을 거쳐 우선순위를 정하여 전환대상을 선정하게 됨에 따라 관제요원의 근로계약기간이 만료한 후 관제요원을 공무직근로자로 전환한 조치는 이 사건 정부 지침 및 추가지침에 위배되었다고 볼 수 없다.
아) 이 사건 정부 지침 및 추가지침에 따른 전환비율
2018. 10. 31.자 경상북도 내 시·군별 비정규직 근로자 정규직 전환 추진 현황 자료에 의하면 2018. 10. 기준으로 경상북도 내 시·군의 정규직 전환비율은 최소 5.1%, 최대 51.4%, 평균 19.54%였고, 원고는 기간제 총원 486명, 전환대상 260명, 전환인원 36명으로 7.4%를 차지하였다.1)원고를 포함한 경상북도 도내 지방자치단체들은 이 사건 정부 지침 및 추가지침에 따라 정규직을 전환하였으나, 재정상황 등에 따라 기간제근로자의 근로계약기간 내에 일시에 정규직 전환조치를 취하지는 못하였다.
[각주1] 원고가 변론종결 이후 제출한 경상북도 내 시·군별 정규직 전환실적에 의하면 2020. 9. 기준으로 전채 기간제근로자의 전환율은 최저 12%, 최대 100%이며, 원고는 48%로서 중간 정도이다. 또한, 경상북도 내 시·군별 통합관제센터 공무직 전환현황에 의하면 2020. 9. 기준으로 경상북도 내 21개 시·군 중 통합관제센터 관제인원의 전부 또는 일부를 정규직으로 전환하지 않은 지방자치단체가 12곳에 달하여 그 비율이 절반이 넘고, 그 가운데 관제인원 전체를 정규직이 아닌 기간제근로자로 하고 있는 시·군은 7곳에 달한다.
2. 이 사건 재심판정의 적법 여부 라. 원고가 계약갱신을 거절한 데 합리적 이유가 있는지 여부1) 인정사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 제11면 8행 ‘정규직 전환’을 ‘계약갱신’으로 고치고 제11면 9행 ‘1)’ 다음에 ‘인정사실’이라는 제목을 추가하는 외에는 제1심판결의 해당부분 이유와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2) 관련 법리
근로자에게 이미 형성된 갱신에 대한 정당한 기대권이 있음에도 불구하고 사용자가 이를 배제하고 근로계약의 갱신을 거절한 데에 합리적 이유가 있는지가 문제될 때에는 사용자의 사업 목적과 성격, 사업장 여건, 근로자의 지위 및 담당 직무의 내용, 근로계약 체결 경위, 근로계약의 갱신에 관한 요건이나 절차의 설정 여부와 그 운용 실태, 근로자에게 책임 있는 사유가 있는지 여부 등 당해 근로관계를 둘러싼 여러 사정을 종합하여 갱신 거부의 사유와 그 절차가 사회통념에 비추어 볼 때 객관적이고 합리적이며 공정한지를 기준으로 판단하여야 하고, 그러한 사정에 대한 증명책임은 사용자가 부담한다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2012다17035 판결, 대법원 2017. 10. 12. 선고 2015두44493 판결 등 참조).
3) 판단
위와 같이 참가인들에게 계약갱신에 대한 기대권이 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위 인정사실과 갑 제3, 12, 13, 16, 19, 24, 25, 27, 29, 31호증, 을나 제7호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 사정들을 고려하면, 이 사건 관제센터의 경우 스마트 관제 시스템의 도입이라는 사정변경으로 인해 인력을 탄력적으로 조절할 필요성이 있었으므로, 원고가 참가인들의 근로계약을 갱신하지 아니한 데에 합리적인 이유가 있다고 봄이 상당하다. 이와 달리 계약갱신거절에 합리적 이유가 없다고 인정한 이 사건 재심판정은 부당하다.
가) 행정안전부의 2018. 2. 12.자 안내 공문에 따르면 지능형 CCTV 기술은 1세대 객체인식 및 추적 기술, 2세대 객체행위 분석 기술, 3세대 객체행위 분석 AI 적용 기술로 발전하고 있으나, 2세대 이후로는 아직 기술적 성숙도가 미흡하여 정확도가 낮아 움직이는 사람이나 사물 등의 객체만을 선별 관제하는 객체인식 및 추적 기술만 도입대상이 되고 있다.
나) 원고는 2018. 8. 3. 기존에는 관제요원 1인당 CCTV 수가 140대였으나, 스마트 관제 시스템 구축 후 350-400대가 가능한 것을 전제로 관제요원 인력을 총 20-24명으로 축소 운영하는 내용으로 지능형 스마트 관제 시스템 구축 계획을 수립한 후, 2019. 8. 2.경 주식회사 삼○정보통신과 스마트 관제 시스템 구축 계약을 체결하고 2019. 10. 31. 스마트 관제 시스템 구축을 완료하였으며, 2019. 11.부터 본격적으로 스마트 관제 시스템을 운영하고 있다. 원고의 2018. 10. 31.자 정규직 전환 계획에 의하면 2019년 스마트 관제 시스템 도입으로 운영인력이 36명에서 20명 정도로 축소된다고 되어 있다. 2018. 10. 31.자 신문기사에 의하면 원고가 향후 1-2년 내에 첨단 기술을 도입해 스마트 관제센터로 바뀌면 직원이 21명 필요하고 15명이 줄어드는 셈이라는 내용이 보도되었다. 원고는 관제요원의 인원이 감축할 것으로 예상하고 2018. 11. 30. 참가인들과의 근로계약을 종료하였다.
다) 이 사건 센터에 설치된 스마트 관제 시스템의 경우 인공지능을 통해 관제대상 객체의 움직임이 있는 CCTV 영상만 노란색 사각형 모양을 표시하여 화면에 송출되므로, 모든 화면을 관제하여야 하는 기존 시스템과 비교하여 관제요원들의 업무강도가 낮아질 수밖에 없다. 스마트 관제 시스템이 설치되더라도 이 사건 센터가 범죄자 검거 및 주민 안전보호 등 업무를 수행하기 위해서는 최종적으로 관제 영상의 내용을 분석·판단할 수 있는 관제요원의 역할이 필수적이나, 이를 감안하더라도 스마트 관제 시스템 구축으로 인하여 관제 효율이 향상되어 관제요원의 인력수요가 기존보다 줄어들 수 있다고 합리적으로 추론할 수 있다.
2018. 2. 12.자 행정안전부의 지능형 스마트 선별관제 서비스 주관기관 공모 안내 공문에 의하면 지방자치단체 통합관제센터의 1인당 평균 관제 CCTV 수는 201대로서 행정안전부가 권고하는 48대를 넘어서고 있으나, 지능형 스마트 선별관제시스템 도입 시 행정안전부 기준으로 1인당 관제 CCTV 수가 48대에서 210대로 늘어나는 것이 가능하다고 되어 있고, 객체인식 및 추적 기술에 대한 실증결과 사람·사물의 움직임 영상 선별관제만 하더라도 1인당 150-400대까지 관제가 가능하다는 결과가 도출되었다.
원고가 2018. 8. 수립한 지능형 스마트 관제 시스템 구축계획은 당시 지방자치단체의 1인당 평균 관제 CCTV 수를 기준으로 추산된 것으로 보여 관제요원의 업무강도가 다소 높게 설정된 것으로 보이기는 하나, 관제요원이 감당할 수 없을 정도의 업무수준이라고 보기 어려워 한정된 예산과 인력하에 시스템을 운영할 수밖에 없는 계획의 현실성이라는 측면에서 불합리하다고 단정하기 어렵다. 원고가 관제요원의 적정 인원수가 감소될 것으로 예상하고 인원수 조정을 위하여 참가인들과의 근로계약을 갱신하지 아니한 데에 나름 합리적인 이유가 있다고 볼 수 있다.
라) 원고는 2019. 11. 이 사건 센터에서 감축된 17명의 관제요원으로 관제업무를 하였고 2019. 11. 29. 채용공고를 거쳐 2020. 1. 26. 참가인들을 포함한 28명을 공무직 근로자로 채용하여 큰 무리 없이 관제업무를 수행하였다.2)원고가 2018. 8. 수립한 계획의 테두리 내에서 계획을 이행하였다고 볼 수 있다.
[각주2] 원고가 변론종결 이후에 제출한 관제요원수 변동현황 및 1인당 관제대수 변동현황에 의하면 스마트 관제 시스템을 운용하기 시작한 2019. 11. 1. 관제요원 17명이 1인당 CCTV 353개씩 총 1,414대를 관제하였고 공무직으로 전환한 2020. 1. 6. 관제요원 28명이 1인당 CCTV 202대씩 총 1,414대를 관제하였으며, 2020. 8. 30. 현재 관제요원 28명이 1인당 CCTV 252대씩 총 1,764대를 관제하고 있다.
마) 실제로 경상북도 내 스마트관제시스템을 도입한 시·군의 경우 관제요원을 감축한 경우도 많다.3)
[각주3] 원고는 변론종결 이후에 제출한 2021. 1. 8.자 참고서면에서 경상북도 내에서 스마트 관제 시스템을 구축한 15개의 시·군 중 관제요원을 감축하지 않은 곳은 포항시, 영천시, 문경시, 영주시, 봉화군 4곳이고 구미시, 안동시, 청송군을 포함한 나머지 10개 시·군은 관제요원을 감축하였다고 밝히고 있다. 원고가 변론종결 이후 제출한 경상북도 내 관제요원 감소 현황에 의하면 위 나머지 시·군 10곳은 최소 1명에서 20명까지 관제요원을 감축하였고 감축비율은 최소 5%, 최대 45.45%, 평균 22.64%이며, 원고의 경우 8명을 감축하였고 감축비율은 22.22%이다. 원고는 2021. 1. 18.자 참고서면에서 2020. 12. 말경 10개 시·군에 직접 연락을 취하여 감축인원 수치를 확인한 결과라고 밝히고 있다.
바) 원고가 2019. 5. 관제요원들에게 기간제법에 따라 기간제근로자와 2년을 초과하는 근로계약을 체결하지 않겠다고 통보하였으나, 그 통보 시점은 참가인들과의 근로계약 기간만료 이후 시점이고, 이는 원고가 당시 기간제법에 따라 계약연장을 포함하여 최대 2년의 범위 내에서 근로계약을 유지한다는 의사를 확인하는 내용에 불과하므로 기간제법을 회피하기 위한 목적으로 보기 어렵다. 피고 측이 들고 있는 대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두17745 판결은 기간제법 시행 전에 이미 근로계약에 대한 갱신 기대권이 형성되어 있었던 사안으로서 기간제법 시행 후에 기간제법에 따라 근로계약이 체결되었고 갱신 기대권도 인정되기 어려운 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.
사) 이 사건 정부 지침 및 추가지침과 이 사건 인사관리 규정 제12조는 계약갱신과 필연적으로 결부되지 아니하고 그 내용도 달리하므로, 계약갱신 거절에 합리적인 이유가 있는지 여부를 판단하는 논거로 삼기에 적절하지 않다.
① 참가인들에게 계약갱신에 대한 기대권이 인정되지 않더라도, 참가인들은 이 사건 정부 지침 및 추가지침과 이 사건 인사관리 규정 제12조에 따른 정규직 전환절차를 적용받았다.
② 원고와 같은 지방자치단체가 상시·지속적 업무를 수행하는 기간제근로자를 일시에 정규직으로 전환하는 조치는 재정상황 등에 비추어 현실적으로 쉽지 아니하고, 이를 순차적으로 추진하는 조치는 이 사건 추가지침에서 허용하고 있는 사항이다. 이러한 상황에서 원고가 기간제근로자의 업무수행내용, 전문자격 구비 여부 등을 고려하여 우선 전환대상을 선정하여 전환평가를 실시하는 조치 또한 이 사건 정부 지침 및 추가지침에 부합한다.
③ 참가인들의 근로계약기간이 만료될 때까지 관제업무가 우선 전환대상 직종이 아니어서 참가인들이 전환대상자로 선정되지 아니하였다. 원고는 이 사건 정부 지침 및 추가지침과 이 사건 인사관리 규정 제12조에 따라 기간제근로자에 대한 정규직 전환을 순차적으로 진행하여 참가인들에 대한 근로계약이 갱신되지 않고 기간만료로 종료된 후 시점에서 참가인들을 정규직으로 전환시켰다. 순차적인 정규직 전환결과 참가인들에 대한 정규직 전환시점이 근로계약기간 만료 이후로 늦추어진 데에 합리적인 사정이 있다고 할 것이고, 정규직 전환에 대한 참가인들의 기대에 어긋났다고 보기 어렵다.
④ 원고가 이 사건 정부 지침 및 추가지침과 이 사건 인사관리 규정 제12조에 따라 기간제근로자에 대한 정규직 전환을 시행하는 과정에서 전환평가상 잘못을 저질렀다고 보기도 어렵다.
이 사건 정부 지침은 정규직 전환 결정기구가 정규직 전환범위, 전환방식, 채용방법을 결정하도록 하고 전환 채용 대상자에게 어떠한 평가절차를 거칠 것인지는 기관이 자율적으로 결정하도록 하고 있다. 이 사건 인사관리 규정 제12조 제1항은 기간제근로자의 근무성적평정을 공무직 전환 시 평가자료로 활용할 수 있도록 규정하고 있으나, ㉠ 근무성적평정을 공무직 전환 시 어느 평가단계에서 사용할 것인지 명시하지 아니한 점, ㉡ 제12조 제3항, 제5항이 ‘전환대상자’에 대하여 전환평가 및 인사위원회의 심의·의결을 거쳐 공무직근로자로 전환하고 인사부서는 전환평가 결과를 고려하여 인사위원회의 심의·의결을 거쳐 최종 전환대상자를 선정하여 공무직근로자로 전환하도록 규정하고 있어 ‘전환대상자’에 대한 전환평가자료의 하나로 근무성적평정을 사용하는 것이 가능한 점, ㉢ 제12조 제4항은 근무성적평정이 ‘전환대상자’의 근무실적, 직무수행능력, 직무수행태도 등을 종합적으로 고려하도록 규정한 점, ㉣ 제12조 제3항, 제5항이 정한 인사부서는 제2조 제5호에 의하면 자치행정과를 말하고, 제15조에 의하면 인사부서가 위원회를 설치하고 인사위원회의 심의·의결사항으로 기간제근로자의 공무직 전환에 관한 사항 외에도 해고, 표창 및 징계에 관한 사항 등을 규정하고 있어 정규직 전환 심의위원회의 권한과 구별되는 점, ㉤ 제16조에 의하면 위원회의 위원장은 인사부서의 담당국장, 위원은 시 소속 5급 이상 공무원으로 구성되는 반면, 2017. 8. 23. 정규직 전환 심의위원회는 부시장을 위원장, 내부위원 3명, 외부위원 4명 총 8명으로 구성되어 구성원도 다른 점, ㉥ 제12조가 신설되기 전이기는 하나, 2017. 12. 20. 정규직 전환 심의위원회에서 우선 전환대상 직종 인원 36명이 결정된 후 2018. 1. 전환대상자에 대한 근무성적평정이 실시되고 2018. 1. 22. 인사위원회가 개최되었으며 2018. 3. 2. 및 2018. 4. 16. 정규직 전환 및 경쟁채용이 이루어진 점, ㉦ 제12조 제2항이 평정대상을 기간제근로자로 하면서 범위를 지정하고 있지 아니하나, 기간제근로자 중 정규직 전환 심의위원회의 심사로 선정된 전환결정 인원의 최종 선발(채용) 시에만 근무성적 평정을 활용하기 위해서도 사전 준비의 일환으로 전환결정 인원이 될 수 있는 기간제 근로자에 대한 평정이 필요하므로, 제12조 제2항이 정규직 전환 심의위원회의 심사 시 평정을 반드시 고려할 근거가 될 수 없는 점 등을 고려하면, 원고는 정규직 전환 심의위원회에서 전환대상자를 선정한 후 인사부서에서 근무성적평정을 토대로 전환평가와 인사위원회의 심의·의결을 거쳐 근무성적이나 근무태도에 문제가 있는 부적격자를 걸러내는 방식으로 공무직근로자로 전환하는 절차를 계획하고 이 사건 인사관리 규정 제12조를 신설하였다고 봄이 상당하다.
이 사건 인사관리 규정 제12조가 적용되기 위해서는 정규직 전환 심의위원회에서 해당 직종을 전환대상으로 선정한 사항이 전제되어야 한다. 원고 소속 정규직 전환 심의위원회가 우선 전환대상을 심사하여 특정 직종의 기간제근로자를 전환대상자로 선정하면서 기간제근로자의 근무성적평정 자료를 사용하지 않다가, 전환대상자를 선정한 이후의 채용단계에서 기간제근로자의 근무성적평정 자료를 토대로 근무실적, 직무수행능력, 직무수행태도 등을 고려하여 전환대상자를 최종 선정하는 조치가 이 사건 인사관리 규정 제12조의 규정내용에 위반된다고 보기 어렵다. 따라서 참가인들의 계약만료 당시까지도 관제요원들은 정규직 전환 심의위원회의 심사에서 정규직 전환 대상 직종으로 선정되지 아니하였고, 이 심사과정에서 참가인들을 비롯한 관제요원의 근무성적평정을 고려하지 않았다고 하더라도 부당하다고 볼 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심판결을 취소하고 이 사건 재심판정을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이창형(재판장), 최한순, 홍기만
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