상급심에서 승소가 유력한데도 조세소송을 조정으로 마무리해 KBS에 손실을 입혔다는 이유로 기소됐던 정연주 전 KBS사장에게 무죄가 선고됐다. 서울중앙지법 형사22부(재판장 이규진 부장판사)는 18일 KBS에 1,892억원의 손실을 입힌 혐의(특정경제범죄가중처벌법상 배임)로 기소된 정 전 사장에 대한 선고공판에서 무죄를 선고했다(2008고합887). 재판부는 판결문에서 "정씨가 재정적자로 인한 퇴진압박에서 벗어나고 2006년4월 연임 성공을 위해 경제적 관점에서 손해인데도 불구하고 이를 용인할 수밖에 없다는 업무상 배임의 고의로 법원의 조정에 임했다고 보기는 어렵다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "공사의 유·불리는 최종 사법판단 이전에는 선뜻 판단할 수 없는 사항이고 조정 자체가 이러한 유·불리를 법원의 관여하에 합의에 따라 종결시키는 것"이라며 "법원이 조정안을 승인하고 권고안을 내 상대방이 응하는 형태라면 어느 일방에 배임의 책임을 묻는다는 것은 사법작용의 속성에 비춰 어렵다"고 덧붙였다. 재판부는 이 경우 재판부의 방조책임도 문제가 될 수 있다고 지적했다. 재판부는 또 "조세소송의 1심 판결 중 9건의 소송에서 공사가 승소했고 7건의 소송에서 패소하는 등 반드시 어느 일방이 우세하다고 볼 수는 없는 상황이었다"며 "객관적으로도 공사의 승소 가능성이 50%를 넘는다고 단정할 수는 없다"고 설명했다. 재판부는 이외에도 △조세소송에서 공사가 최종 승소하는 경우 과세관청이 재조사를 통해 정당한 세액을 재부과할 수 있는 점 △공사가 1년 이상의 내부검토와 외부 법률전문기관에의 자문의뢰를 통해 조정안을 마련한 점 등도 고려했다고 밝혔다. 정 전 사장은 국세청을 상대로 낸 법인세 및 부가가치세 부과처분취소소송에서 승소하고 항소심을 진행하던 중 법원의 조정권고를 받아들여 556억원을 환급받기로 하고 2006년1월 소송을 취하했다. 이로 인해 정 전 사정은 조세소송을 통해 환급받을 수 있는 금액을 포기해 KBS에 손실을 끼친 혐의로 지난해 8월 불구속기소됐다.

[민 사] 2005다11626 가처분이의 (라) 상고기각 ◇1. 저작권법상 복제권 침해방조의 의미, 2. 저작권법상 독점적인 이용권자가 자신의 권리를 보전하기 위하여 저작권이 보호하는 권리를 가진 자를 대위하여 저작권법 제91조에 기한 침해정지청구권을 행사할 수 있는지 여부(적극)◇ 1. 저작권법이 보호하는 복제권의 침해를 방조하는 행위란 타인의 복제권 침해를 용이하게 해주는 직접·간접의 모든 행위를 가리키는 것으로서, 복제권 침해행위를 미필적으로만 인식하는 방조도 가능함은 물론 과실에 의한 방조도 가능하고, 방조자는 실제 복제권 침해행위가 실행되는 일시나 장소, 복제의 객체 등을 구체적으로 인식할 필요가 없으며 실제 복제행위를 실행하는 자가 누구인지 확정적으로 인식할 필요도 없다. ☞ 채무자들은 소리바다 서비스를 통하여 이용자들에 의한 음반제작자들의 저작인접권 침해행위가 발생하리라는 사정을 미필적으로 인식하였거나 적어도 충분히 예견할 수 있었다고 볼 것임에도 소리바다 프로그램을 개발하여 무료로 나누어 주고 소리바다 서버를 운영하면서 소리바다 이용자들에게 다른 이용자들의 접속정보를 제공함으로써 소리바다 이용자들이 음악 CD로부터 변환한 MP3 파일을 P2P 방식으로 주고받아 복제하는 방법으로 저작인접권의 침해행위를 실행함에 있어서 이를 용이하게 할 수 있도록 해주어 그에 대한 방조책임을 부담한다고 한 원심을 수긍한 사례. 2. 저작권법은 특허법이 전용실시권제도를 둔 것과는 달리 침해정지청구권을 행사할 수 있는 이용권을 부여하는 제도를 마련하고 있지 아니하여, 이용허락계약의 당사자들이 독점적인 이용을 허락하는 계약을 체결한 경우라도 그 이용권자가 독자적으로 저작권법상의 침해정지청구권을 행사할 수는 없다고 할 것이다. 따라서, 이용허락의 목적이 된 저작권법이 보호하는 재산권의 침해가 발생하는 경우에도 그 권리자가 스스로 침해정지청구권을 행사하지 아니하는 때에는 독점적인 이용권자로서는 이를 대위하여 행사하지 아니하면 달리 자신의 권리를 보전할 방법이 없을 뿐 아니라, 저작권법이 보호하는 이용허락의 대상이 되는 권리들은 일신전속적인 권리도 아니어서 독점적인 이용권자는 자신의 권리를 보전하기 위하여 필요한 범위 내에서 권리자를 대위하여 저작권법 제91조에 기한 침해정지청구권을 행사할 수 있다고 할 것이다. 2005다26284 소유권이전등기 (차) 파기환송 ◇관습법상 분재청구권의 소멸시효◇ 민법 시행 전의 재산상속에 관한 관습법에 의하면, 호주가 사망하여 그 장남이 호주상속을 하고 차남 이하 중자가 여러 명 있는 경우에 그 장남은 호주상속과 동시에 일단 전 호주의 유산 전부를 승계한 다음 그 약 1/2을 자기가 취득하고 나머지는 차남 이하의 중자들에게 원칙적으로 평등하게 분여할 의무가 있고 이에 대응하여 차남 이하의 중자는 호주인 장남에 대하여 분재를 청구할 권리가 있는바, 위와 같은 관습법상의 분재청구권은 일반적인 민사채권과 같이 권리자가 분가한 날부터 10년이 경과하면 소멸시효가 완성된다고 할 것이다. 2005다67223 가처분이의 (차) 파기환송 ◇1. 음반의 제명(題名)이 ‘자타상품의 식별표지’로 사용되었다고 보기 위한 요건, 2. 등록상표의 상표권 행사가 권리남용에 해당하기 위한 요건◇ 1. 음반의 제명이 일반 수요자에게 상품의 출처를 표시하고 자기의 업무에 관계된 상품과 타인의 업무에 관계된 상품을 구별하는 표지로서 인식되는 때에는, 그 음반의 제명은 단순히 창작물의 내용을 표시하는 명칭에 머무르지 않고 자타상품의 식별표지로서 기능한다고 봄이 상당하다. 2. 상표권자가 당해 상표를 출원·등록하게 된 목적과 경위, 상표권을 행사하기에 이른 구체적·개별적 사정 등에 비추어, 상대방에 대한 상표권의 행사가 상표사용자의 업무상의 신용유지와 수요자의 이익보호를 목적으로 하는 상표제도의 목적이나 기능을 일탈하여 공정한 경쟁질서와 상거래 질서를 어지럽히고 수요자 사이에 혼동을 초래하거나 상대방에 대한 관계에서 신의성실의 원칙에 위배되는 등 법적으로 보호받을 만한 가치가 없다고 인정되는 경우에는, 그 상표권의 행사는 가사 권리행사의 외형을 갖추었다 하더라도 등록상표에 관한 권리를 남용하는 것으로서 허용될 수 없고, 상표권의 행사를 제한하는 위와 같은 근거에 비추어 볼 때 상표권 행사의 목적이 오직 상대방에게 고통을 주고 손해를 입히려는 데 있을 뿐 이를 행사하는 사람에게는 아무런 이익이 없어야 한다는 주관적 요건을 반드시 필요로 하는 것은 아니다. [형 사] 2005도4706 체육시설의설치·이용에관한법률위반(인정된 죄명 : 학원의설립·운영및과외교습에관한법률위반) 등 (자) 상고기각 ◇국제표준무도(볼룸댄스)를 교습 또는 학습하는 장소로 이용할 목적의 시설이 학원의 요건을 구비한 때, 그 등록에 관해 적용될 법률◇ 체육시설의 설치·이용에 관한 법률(이하 ‘체육시설법’이라고 함) 시행령이 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(이하 ‘학원설립법’이라고 함)에 의한 학원을 신고체육시설인 무도학원에서 명시적으로 제외하고 있는 점, 체육시설법과 학원설립법은 그 입법목적이 전혀 다를 뿐 아니라, 체육시설법은 ‘체육활동에 이용되는 시설’의 설치·이용을 규율하는 것인 반면 학원설립법은 ‘지식·기술(기능 포함)·예능의 교습 또는 학습 장소로 이용되는 시설’의 설치·이용을 규율하는 것으로서 그 규제의 평면이 다른 점, 국제표준무도(볼룸댄스)는 1999. 3. 31. 체육시설법의 개정으로 ‘체육활동’의 하나로 편입되었으나 기본적으로 ‘예능’으로서의 속성을 그대로 지니고 있는 점 등을 종합하여 보면, 체육활동에 이용할 목적이 아니라 국제표준무도(볼룸댄스)를 교습 또는 학습하는 장소로 이용할 목적으로 일정한 시설을 설립·운영하면서 학원설립법에 의한 학원의 요건을 구비한 때에는 체육시설법이 아니라 학원설립법이 적용되어 학원설립법에 의한 등록의무가 있다고 해석함이 상당하다. 2006도3844 허위공문서작성 등 (차) 상고기각 ◇공증인의 허위내용의 사서증서 인증과 허위공문서작성죄의 성부◇ 사서증서 인증방법에 관하여 공증인법 제57조 제1항이 “사서증서의 인증은 당사자로 하여금 공증인의 면전에서 사서증서에 서명 또는 날인하게 하거나 사서증서의 서명 또는 날인을 본인이나 그 대리인으로 하여금 확인하게 한 후 그 사실을 증서에 기재함으로써 행한다.”라고 규정하고 있음에 비추어, 사서증서 인증을 촉탁받은 공증인이 사서증서 인증서를 작성함에 있어서, 당사자가 공증인의 면전에서 사서증서에 서명 또는 날인을 하거나, 당사자 본인이나 그 대리인으로 하여금 사서증서의 서명 또는 날인이 본인의 것임을 확인하게 한 바가 없음에도 불구하고, 당사자가 공증인의 면전에서 사서증서에 서명 또는 날인을 하거나, 본인이나 그 대리인이 사서증서의 서명 또는 날인이 본인의 것임을 확인한 것처럼 인증서에 기재하였다면, 허위공문서작성죄의 죄책을 면할 수 없다. ☞ 법무사의 직원으로부터 인증촉탁서류를 제출받았을 뿐 법무사가 공증사무실에 출석하여 사서증서의 날인이 당사자 본인의 것임을 확인한 바 없음에도 마치 그러한 확인을 한 것처럼 공증담당 변호사인 피고인이 인증서에 기재하였다면 피고인에게 위 인증서 작성 당시 허위공문서작성에 관한 인식이 있었다고 할 것이고, 인증촉탁 대리인이 법무사일 경우 그 직원이 공증사무실에 촉탁서류를 제출할 뿐 법무사 본인이 사서증서의 날인 또는 서명이 당사자 본인의 것임을 확인하지 아니하는 것이 업계의 관행이라고 할지라도 그와 같은 업계의 관행이 정당하다고 볼 수 없는 이상 피고인이 자신의 행위가 죄가 되지 않는다고 오인한 데에 정당한 이유가 있다고 볼 수 없다는 이유 등으로 유죄로 판단한 원심판결을 수긍한 사례. 2006도5130 건축법위반 (자) 상고기각 ◇건축법령상 무도학원에 해당하는지 여부를 체육시설의 설치·이용에 관한 법률과 그 시행령상의 정의에 따라 판단하여야 하는지 여부(소극)◇ 건축법과 체육시설의 설치·이용에 관한 법률(이하 ‘체육시설법’이라고 함)은 그 입법목적과 규율대상 등이 전혀 다른 점, 건축법상 무도학원은 건축법 제2조 제2항, 건축법시행령 제3조의4 [별표1]에 따른 용도구분상 유흥주점·특수목욕장 등과 같이 위락시설의 일종으로 다른 시설로부터의 용도변경이 가장 엄격하게 제한되고 있는 반면, 체육시설법에 의한 무도학원은 체육시설의 일종이고, 같은 체육시설인 테니스장·체력단련장·에어로빅장·볼링장·당구장·골프연습장 등은 모두 건축법상 제2종 근린생활시설 또는 운동시설로 분류되어 건축법상의 무도학원에 비하여 상대적으로 용도변경이 자유로운 점 등에 비추어 보면, 건축법이 무도학원의 정의와 관련하여 체육시설법령에 따른다는 명문의 규정을 두고 있지 않은 이상 무도학원에 해당하는지 여부는 건축법의 독자적인 기준에 따라 판단하여야 한다. ☞ 이 사건 학원에서 교습한 지루박은 체육시설법이 규정한 국제표준무도(볼룸댄스)에 포함되지 않는 사교춤에 불과하므로 건축법상의 위락시설인 ‘무도학원’에는 해당하지 않는다는 주장에 대하여, 건축법상의 위락시설의 일종인 무도학원은 교습하는 무도(춤)의 종류를 불문하고 일반적으로 유료로 무도(춤)의 교습이 이루어지는 시설을 지칭하는 것이라고 하여, 피고인이 관할관청에 신고 없이 이 사건 건물 부분을 무도학원으로 용도변경한 것이 건축법위반에 해당한다고 한 사례. 2006도7342 마약류관리에관한법률위반(향정) 등 (사) 상고기각 ◇검사가 작성한 피의자신문조서에 관하여 특신상태가 인정되는 경우 그 진정성립이 인정되지 않는 경우에도 증거능력이 있는지 여부(소극)◇ 형사소송법 제312조 제1항 본문은 “검사가 피의자나 피의자 아닌 자의 진술을 기재한 조서와 검사 또는 사법경찰관이 검증의 결과를 기재한 조서는 공판준비 또는 공판기일에서의 원진술자의 진술에 의하여 그 성립의 진정함이 인정된 때에 증거로 할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 여기서 성립의 진정이라 함은 간인·서명·날인 등 조서의 형식적인 진정성립과 그 조서의 내용이 원진술자가 진술한 대로 기재된 것이라는 실질적인 진정성립을 모두 의미하는 것이다. 그리고 위 법문의 문언상 성립의 진정은 “원진술자의 진술에 의하여” 인정되는 방법 외에 다른 방법을 규정하고 있지 아니하므로, 실질적 진정성립도 원진술자의 진술에 의하여서만 인정될 수 있는 것이라고 보아야 하며, 이는 검사 작성의 피고인이 된 피의자신문조서의 경우에도 다르지 않다고 할 것이다. 또한, 검사 작성의 피고인이 된 피의자신문조서에 대하여 실질적 진정성립이 인정되지 아니하는 이상 그 조서에 기재된 피고인의 진술이 특히 신빙할 수 있는 상태하에서 행하여진 경우라고 하여도 이를 증거로 사용할 수 없다고 보아야 한다. 2006도7939 간통 (마) 상고기각 ◇협의이혼 후 이혼소송을 취하한 경우 간통죄의 고소취하로 간주되는지 여부(소극) ◇ 형사소송법 제229조 제2항에 의하여 고소를 취소한 것으로 간주되는 이혼소송의 취하는 그것에 의하여 혼인관계를 해소하려는 의사가 철회되어 결과적으로 혼인관계가 존속되는 경우를 의미하는 것일 뿐, 배우자가 이혼소송을 제기한 후 그 소송 외에서 협의이혼 등의 방법으로 혼인해소의 목적을 달성하게 되어 더 이상 이혼소송을 유지할 실익이 없어 이혼소송을 취하한 경우까지 의미하는 것이라고는 볼 수 없고, 이러한 경우 간통고소는 ‘이혼소송의 계속’과 선택적 관계에 있는 ‘혼인관계의 부존재’라는 고소의 유효조건을 충족시키고 있어 여전히 유효하게 존속한다. [특 별] 2006두12289 추진위원회승인처분취소 (마) 파기환송 ◇정비구역 내 토지 등 소유자가 주택재개발 정비사업조합 설립추진위원회 설립승인처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부(적극)◇ 도시 및 주거환경정비법 제13조에 의한 조합설립추진위원회의 구성에 동의하지 아니한 정비구역 내의 토지 등 소유자도 위 조합설립추진위원회 설립승인처분에 대하여 법에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 향유하므로 그 설립승인처분에 대한 취소소송을 제기할 원고적격이 있다.

[민 사] 2004다70260 파산채권확정 (라) 상고기각 ◇1. 화의법 제49조, 파산법 제16조에 의한 변제기도래의 효력이 보증인에게도 미치는지 여부(소극) 2. 회사채보증채무에 대한 이행청구기간 제한약정이 파산선고로 실효되는지 여부(소극)◇ 1. 화의법 제49조에 의하여 화의절차에 준용되는 파산법 제16조는 “기한부채권은 파산선고시에 변제기에 이른 것으로 한다.”라고 규정하고 있으나, 이처럼 화의개시로 기한부채권의 변제기가 도래하는 효력은 화의채권자와 채무자 사이에만 미치고 보증인에게는 미치지 않는다. 2. 채권자가 원리금의 상환기일로부터 3개월 이내에 보증채무의 이행을 청구하지 아니하면 보증채무가 소멸한다는 내용의 특약이 있는 지급보증부 회사채가 발행되었는데 그 상환기일이 도래하고 나서 보증채무자가 파산하였다면, 채권자는 보증채무에 관하여 파산법원에 채권신고를 하여 파산재단에 참가함으로써 보증채무의 이행을 청구할 수 있다 할 것이므로, 채권자가 3개월 내에 그러한 채권신고를 하지 않으면 위 특약에 따라 보증채무가 소멸하게 되고, 비록 파산법이 파산의 특수성을 고려하여 일반채권과 다르게 그 행사방법 및 행사의 상대방 등에 관하여 규정하고 있다고 하더라도 이러한 사정만으로 파산선고에 의하여 위 특약이 배제되거나 실효된다고 할 수 없다. 2005다44633 손해배상(기) (사) 상고기각 ◇수입통관을 마치지 못하고 보세구역에 장치되어 있던 압수물건의 손해산정기준가격(도착가격)◇ 수입통관을 마치지 못하고 보세구역에 장치되어 있던 녹용전지의 교환가치는 동일한 물품이라는 이유만으로 이미 국내에서 유통되고 있는 녹용전지의 교환가치인 국내 시가와 같은 것으로 볼 수는 없고, 국제적으로 통용되고 있는 녹용전지의 가격에 수출지로부터 국내 수입항에 들어올 때까지 드는 총 비용을 합한 금액, 즉 도착가격으로 보아야 할 것이므로, 그와 같은 녹용전지가 보세구역에 장치되어 있던 중 불법행위로 인하여 원상회복이 불가능할 뿐 아니라 남은 가치가 없을 정도로 훼손되었다면, 그로 인한 손해는 특별한 사정이 없는 한 녹용전지의 국내 시가가 아니라 위 도착가격을 기준으로 산정하여야 할 것이다. [형 사] 2003도80 전기통신기본법위반 (바) 상고기각 ◇1. 인터넷 포털 사이트를 운영하는 회사와 그 대표이사에게 정보제공업체들이 음란 정보 반포?판매하지 않도록 통제하거나 저지하여야 할 조리상 의무가 있는지 여부(적극), 2. 위 의무 위반행위가 전기통신기본법위반죄의 정범에 해당하는지 여부(소극)◇ 1. 인터넷 포털 사이트를 운영하는 피고인 회사는 이 사건 성인만화 사이트의 운영과 이용정도에 상당한 이해관계가 있던 자로서 이 사건 성인민화사이트의 운영에 사실상 상당한 관여를 하여 왔고, 기술적으로도 음란정보의 제공을 막을 수 있었으며, 정보제공업체가 제공하는 정보의 내용에 대해 대략이나마 파악하고 있었거나 별다른 어려움 없이 이를 파악할 수 있었던 사실, 피고인 회사의 대표이사인 피고인은 가끔 이 사건 만화 사이트에 접속하여 들어가서 음란한 만화 등이 게재되어 있음을 알면서도 담당 직원과 팀장에게 저속한 내용을 삭제하라고 지시하지 않고 회사의 영업이익을 위하여 계속적인 운영을 묵인하여 준 사실 등에다가 성인정보를 제공하는 경우 정보제공업체가 음란한 정보를 제공하게 될 위험성이 크므로 웹서버의 공간을 제공하는 포털사이트의 운영자로서는 이를 방지하기 위하여 각별한 주의를 기울여야 하는 점을 아울러 참작하여 보면, 이 사건 포털 사이트를 운영하는 피고인들은 위 사이트의 일부를 할당받아 유료로 정보를 제공하는 정보제공업체들이 음란한 정보를 반포·판매하지 않도록 이를 통제하거나 저지하여야 할 조리상의 의무를 부담한다. 2. 위와 같은 작위의무에 위배하여 그 반포·판매를 방치하였다는 것만으로는 음란한 정보를 반포·판매하였다는 것과 동일시할 수는 없고, 따라서 피고인들이 정보제공업체들의 전기통신기본법 위반 범행을 방조하였다고 볼 수 있음은 별론으로 하고 위와 같은 작위의무 위배만으로는 피고인들을 전기통신기본법 위반죄의 정범에 해당한다고 할 수는 없다. 2003도4128 전기통신기본법위반방조 (타) 상고기각 ◇1. 음란성이 없다고 믿은 데에 정당성이 없다고 본 사례, 2. 인터넷 포털서비스 사이트 운영 회사 직원들이, 음란 만화를 올린 콘텐츠 제공업체들에게 만화 삭제를 요구할 조리상의 의무가 있는지 여부(적극)◇ 1. 한국간행물윤리위원회나 정보통신윤리위원회가 이 사건 만화들 중 일부를 심의하여 음란성 등을 이유로 청소년유해매체물로 판정하였을 뿐 더 나아가 전기통신사업법시행령 제16조의4 제1항에 따른 시정요구나 청소년보호법 제8조 제4항에 따른 관계기관 형사처벌 또는 행정처분을 요청하지 않았다 하더라도, 피고인들의 나이, 학력, 경력, 직업, 지능정도 등 제반사정에 비추어 볼 때 피고인들이 자신들의 행위가 죄가 되지 아니한다고 오인한 데 정당한 이유가 있다고 볼 수 없다. 2. 인터넷 포털서비스 사이트를 운영하는 회사의 오락채널 총괄 팀장과 직원인 피고인들은 수익사업으로 성인만화방을 개설하고 성인대상 채널을 중점 관리한 자들로서 계약상 콘텐츠 제공업체들이 위 성인만화방에 게재하는 만화 콘텐츠를 관리?감독할 권한과 능력을 갖고 있었다고 할 것이고, 따라서 이 사건 음란만화들이 지속적으로 게재되고 있다는 사실을 안 이상 이를 게재한 콘텐츠 제공업체들에게 그 삭제를 요구할 조리상의 의무가 있었다고 할 것이다. 2005도3700 산업안전보건법위반등 (바) 상고기각 ◇산업안전보건법 제23조가 규정하는 사업주의 안전상 조치의무 내용의 상대방(=소속 근로자)◇ 산업안전보건법 제1조, 제2조 및 이 사건에 적용되는 산업안전기준에 관한 규칙 제352조 등 관련규정에 의하면, 특별한 규정이 없는 한 산업안전보건법 제23조가 규정하고 있는 사업주의 안전상 조치의무는 그 소속 근로자에 대한 것으로 봄이 상당하고, 한편 사업주에게 정식으로 소속된 근로자가 아니라 하더라도 민법상 고용계약이든 도급계약이든 근로계약의 형식에 관계없이 근로의 실질에서 근로자가 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하는 것이라면 그는 근로기준법 제14조 소정의 근로자에 해당하여 사업주의 안전조치의무의 보호대상이 된다. 2005도4085 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(횡령) 등 (다) 상고기각 ◇1. 공소장에 적용법조의 오기가 있는 경우, 공소장 변경을 요하는지 여부(한정 소극), 2. 사립학교의 교비회계 자금의 지출이 횡령죄를 구성하지 않는다고 본 사례◇ 1. 공소장에 적용법조를 기재하는 이유는 공소사실의 법률적 평가를 명확히 하여 피고인의 방어권을 보장하고자 함에 있는 것이므로, 적용법조의 기재에 오기나 누락이 있는 경우라 할지라도 이로 인하여 피고인의 방어에 실질적인 불이익을 주지 않는 한 공소제기의 효력에는 영향이 없고, 법원으로서도 공소장 변경의 절차를 거침이 없이 곧바로 공소장에 기재되어 있지 않은 법조를 적용할 수 있다(공소장의 적용법조에 형법 제347조 제2항, 제1항이라고 기재할 것을 형법 제347조 제1항이라고만 기재한 경우, 공소장 변경 없이 적용법조를 바로잡은 원심을 수긍한 사례). 2. 사립학교에 있어서 학교교육에 직접 필요한 시설, 설비를 위한 경비 등과 같이 원래 교비회계에 속하는 자금으로 지출할 수 있는 항목에 관한 차입금을 상환하기 위하여 교비회계 자금을 지출한 경우 이러한 차입금 상환행위에 관하여 교비회계 자금을 임의로 횡령하고자 하는 불법영득의 의사가 있다고 보기는 어렵고, 만일 그 행위자가 이러한 차입을 하거나 지출을 하는 과정에서 사립학교법의 관련 규정을 제대로 준수하지 아니하였다면 이에 대하여 사립학교법에 따른 형사적 제재 등이 부과될 수 있을 뿐이다. 2005도6187 폭력행위등처벌에관한법률위반(야간·공동손괴) 등 (바) 파기환송 ◇1. 피고인의 점유에 대한 부당한 침탈에 기한 피해자의 영업이 업무방해죄의 보호대상인 업무에 해당하는지 여부(소극), 2. 점유를 침탈당한 피고인이 점유를 회복하기 위해서 한 잠금장치의 손괴행위를 정당행위로 인정 사례◇ 1. 피해자의 영업 준비 내지 영업의 행위는 피고인의 점유에 대한 부당한 침탈에 기초한 것으로서 사실상 평온하게 이루어지는 사회적 활동의 기반이 되는 것이라고 볼 수 없어 피해자의 업무는 법의 보호를 받는 정당한 업무라고 보기 어렵다. 2. 피해자는 단순히 이 사건 주점 소유권의 귀속과 관련된 이중양수인이라기보다는 피고인의 이 사건 주점에 대한 정당한 점유를 침탈한 점, 피고인이 잠금장치를 손괴한 행위는 점유의 침탈이라는 부당한 침해를 배제하기 위한 행위로서 상당한 이유가 있다고 볼 여지가 있는 점, 잠금장치 손괴는 침해된 피고인의 법익에 비추어 그 피해 정도가 무겁지 아니한 점, 특히 피해자가 이 사건 주점에 대한 피고인의 점유를 부당하게 침탈하였다는 등의 이유로 업무방해죄가 성립하지 않는다고 보는 이상 자신의 점유를 유지하기 위하여 피해자의 잠금장치를 손괴한 행위는 사회통념에 비추어 용인될 수 있다고 볼 수 있는 점 등에 비추어 보면, 피고인이 자신의 점유를 회복하는 과정에서 피해자의 잠금장치를 손괴한 행위는 사회상규에 위배되지 아니한 행위로서 정당행위의 요건을 갖추었다. 2006도1296 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(절도) (차) 파기환송 ◇특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률 제5조의4 제6항이 새로운 구성요건을 창설한 것인지 여부(적극)◇ 2005. 8. 4. 법률 제7654호로 개정?시행된 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률(이하 ‘특가법’)은 그 제5조의4 제6항을 신설하였는바, 이 조항은 그 입법취지가 사회보호법이 폐지됨에 따라 상습절도 사범 등에 관한 법정형을 강화하기 위한 데 있다고 보이고, 조문의 체계가 일정한 구성요건을 규정하는 형식으로 되어 있으며, 적용요건이나 효과도 형법 제35조와 달리 규정되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 특가법 제5조의4 제1항 또는 제2항의 죄로 2회 이상 실형을 받아 그 집행을 종료하거나 면제받은 후 3년 이내에 다시 위 제1항 또는 제2항의 죄를 범한 때에는 그 죄에 정한 형의 단기의 2배까지 가중한 법정형에 의하여 처벌한다는 내용의 새로운 구성요건을 창설한 규정이라고 새기는 것이 옳고, 이와 달리 누범가중에 관한 형법 제35조를 보충하는 데 불과한 규정으로 새길 것이 아니므로, 법원이 위 제5조의4 제6항을 적용하기 위하여는 검사가 공소장에 위 조항을 기재하거나 적용법조의 추가?변경 절차에 의하여 법원에 그 적용을 구하여야 하고, 그러한 기재 등이 없는 한 법원이 직권으로 위 제5조의4 제6항을 적용할 수는 없다. [특 별] 2003두3789 산재보험료징수처분취소 (가) 상고기각 ◇두개의 법인이 각 법인의 사업부문 중 일부 사업부문을 분할하여 합작회사를 설립한 경우, 산재보험료율을 정함에 있어서 종전회사가 적용받고 있던 종전의 개별실적요율을 적용할 수 있는지 여부(소극)◇ 산재보험법령에서 개별실적요율제를 두고 있는 이유는 보험요율은 경제활동의 동질성과 재해발생 위험성의 상이 여부에 따라 업종별로 정하는 것이 원칙이지만 같은 업종이라 할지라도 개별사업장별로 재해율이 현격한 차이를 나타내는 경우에는 개별사업장의 재해실적이나 안전보건실태에 따라 보험요율을 정하는 것이 산재보험료의 공평부담의 원칙에 부합되기 때문이다. 한편, 두개의 법인이 각 법인의 사업부문 중 일부 사업부문을 분할한 후 이를 출자하여 합작회사를 설립하기로 하고 각 사업부문에 해당하는 공장, 기계설비, 거래처, 근로자 등을 합작회사에 양도하는 내용의 합작투자 및 현물출자, 영업양수도 계약을 체결하여 합작회사를 설립한 경우, 사업부문 분할출자 전 각 법인은 하나의 사업장 안에서 각 사업부문별로 보험요율이 개별적으로 적용된 것이 아니라 전체 사업부문에 대하여 하나의 보험요율이 적용되고 있었으므로 위 각 법인이 출자한 일부 사업부문에 대한 보험요율을 산정하기 곤란한 점, 신설되는 합작회사와 분할출자 전 각 법인의 산재보험료 부과의 근거가 되는 근로자 총수나 임금총액도 다르고 사업의 내용도 동일한 것이 아니며 재해발생 위험율도 다른 점, 합작회사는 분할출자 전 각 법인의 모든 권리?의무를 포괄적으로 승계하는 것이 아니므로 피고가 산재보험법에 따른 산재보험료를 부과함에 있어 분할출자 전 각 법인에 적용하고 있던 개별실적요율을 합작회사가 승계할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 근로복지공단은 신설법인인 합작회사에 대하여 분할출자 전 두 개 법인의 종전 개별실적요율이 아닌 일반보험요율을 적용하여 산재보험법에 따른 개산보험료를 부과하는 것이 타당하다.

국토개발이냐 환경보호냐를 놓고 정부와 환경단체가 첨예하게 대립했던 새만금간척사업이 4년7개월간의 법정다툼끝에 마침내 정부측 승리로 끝났다. 이로써 새만금사업과 관련한 법적 정당성을 확보한 정부는 방조제 물막이 공사를 마무리하는 등 사업을 본격적으로 추진하게 됐다. 특히 이번 판결은 대법원이 대규모 공공사업에 대한 사법심사 기준을 제시했다는데 큰 의미가 있다. 대법원전원합의체(주심 박시환 대법관)는 환경단체와 전북 주민 등이 “새만금사업 계획을 취소해 달라”며 농림부와 전라북도를 상대로 낸 정부조치계획취소등소송 상고심(2006두330)에서 16일 원고들의 상고를 기각하고 원고 패소판결을 내린 원심을 확정했다. ◇다수의견= 재판부는 판결문에서 “공공사업의 경제성 내지 사업성의 결여로 인해 각 처분이 무효로 되기위하여는 사업시행으로 얻는 이익에 비해 소요되는 비용이 훨씬 커서 이익과 비용이 현저하게 균형을 잃음으로써 사회통념에 비춰 그 처분으로 달성하고자 하는 사업목적을 실질적으로 실현할 수 없는 정도에 이르렀다고 볼 정도로 과다한 비용과 희생이 요구되는 등 그 하자가 중대해야 할 뿐만 아니라 그러한 사정이 객관적으로 명백한 경우라야 한다”고 밝혔다. 재판부는 이어 “공유수면매립법 관련규정을 종합하면 농림부장관은 매립공사의 준공인가전에 공유수면의 상황변경 등 예상하지 못한 사정변경으로 인해 공익상 특히 필요한 경우에는 공수법에 의한 면허 또는 인가 등을 취소·변경할 수 있는바, 여기에서 사정변경이라 함은 공유수면매립면허처분을 할 당시에 고려했거나 고려했어야 할 제반 사정들에 대해 각각 사정변경이 있고, 그러한 사정변경으로 인해 그 처분을 유지하는 것이 현저히 공익에 반하는 경우라고 보아야 할 것이며, 위와 같은 사정변경이 생겼다는 점에 관하여는 그와 같은 사정변경을 주장하는 자에게 그 입증책임이 있다”며 “중대한 사정변경이나 공익상 필요성이 있다는 원고의 취소주장을 배척한 원심판단은 정당하다”고 덧붙였다. ◇반대의견= 김영란·박시환 대법관은 “헌법 제35조1항과 환경정책기본법 등에 의하면 자연환경보전의 가치가 개발에 따른 가치보다 우선적으로 보호돼야 할 가치”라며 “농지의 필요성, 수질관리, 해양환경, 사업의 경제성 내지 사업성 등에 있어 예상하지 못했던 중대한 사정변경이 있는 점 등을 참작하면 공익을 위해 새만금사업은 취소돼야 한다”는 반대의견을 냈다. ◇보충의견= 이규홍·이강국·김황식·김지형 대법관은 “환경이 헌법에 의해 보호돼야하는 가치이기는 하지만 개발 역시 소홀히 할 수 없는 헌법상 가치로서 새만금사업이 시행되는 경우 수반되는 개발과 환경보호 사이의 가치충돌의 문제를 해결하기 위해서는 균형감 있는 합리적 이성적 접근방식이 필요하다”며 “(정부로서는) 새만금사업의 정당성이 확보됐다고 만족할 것이 아니라 진정으로 국가경제발전에 도움이 되고 환경친화적인 사업이 될 수 있도록 꾸준히 검토해야 한다”고 지적하는 내용의 다수의견에 대한 보충의견을 냈다. ◇판결 의미= 이번 판결은 대형 국책사업에 대한 사법심사의 기준을 제시했다는데 큰 의미가 있다. 법원은 정책적인 관점이 아닌 법률적인 관점에서 평가하고 판단해야 한다는 대원칙을 재확인하고, 나아가 대형 국책사업과 관련한 행정처분의 무효사유에 관한 법률적인 기준을 밝혔다. 또 대규모 공공사업의 사업계획 수립 단계에서는 환경에 대한 영향을 충분히 배려해야 한다며 환경보호를 중시하면서도, 사후에 발생된 사정변경을 이유로 사업을 취소하기위한 법률적인 기준을 제시했다는 평가를 받고 있다. 특히 이번 재판은 사건접수에서 선고까지 걸린 기간이 불과 2개월13일로 상고심 재판으로서는 이례적으로 신속히 종결됐다. 이는 대법원이 새만금사업 방조제의 끝막이 공사가 4월 완료될 예정이고 소모적인 논쟁이 계속되고 있는 점을 감안, 사건을 ‘적시에(timely) 처리돼야할 중요사건’으로 분류해 집중심리를 했기 때문이다. ◇반응= 전라북도측 대리인인 이석연 변호사는 기자회견을 갖고“새만금사업은 친환경적으로 공사를 완성해놓고 해결점을 찾아야 한다는 의미로 보인다”고 판결결과를 환영하고 “개발과 환경보호 이익이 충돌하는 경우 법원의 판단기준을 제시했다는 점에서 이번 판결은 시금석이 될만한 판결”이라고 평가했다. 반면 환경운동연합 등 새만금 사업을 반대해온 단체 회원 10여명은 “행정부가 정치적으로 추진한 사업에 대해 사법부가 지혜롭게 견제하지 못한 것이 아쉽다”면서 “대법원 판결과 상관없이 갯벌을 지켜나가겠다”는 내용의 성명을 발표했다. ◇대법원 변화예고= 새만금사건은 이용훈 대법원장 취임이후 처음으로 선고한 전원합의체판결이라는 점에서 앞으로의 대법원 판결경향을 가늠해 볼 수 있다. 다수의견을 낸 7명의 대법관들은 행정처분의 무효나 취소사유를 엄격히 해석한 종래 대법원 판결을 재확인했다는 점에서 보수성향에 가까운 것으로 평가된다. 이렇게 볼 때 반대의견을 낸 김영란·박시환 대법관은 진보성향을, 보충의견을 낸 이규홍·이강국·김황식·김지형 대법관은 중도성향으로 분류되고 있다. 이 중 이용훈 대법원장 취임이후 임명된 김황식·박시환·김지형 대법관 모두 중도나 진보성향을 보이고, 여성인 김영란 대법관까지 여기에 가세함에 따라 올 7월 대법관 5명이 교체되면 대법원 판결경향이 중도나 진보쪽으로 옮겨질 것으로 전망된다.

환경론과 개발론을 놓고 4년7개월간 법정싸움을 벌였던 새만금 사업에 대해 16일 대법원 전원합의체에서 개발론의 손을 들어 줌으로써 앞으로 새만금 사업이 순조롭게 진행될 수 있게 됐다. 이에 '새만금' 관련 대법원판결의 전문을 소개한다. 대법원 판결 사 건 2006두330 정부조치계획취소등 원 고, 상 고 인 별지 원고들 목록 기재와 같다. 원고들 소송대리인 법무법인 한결 담당변호사 여영학 법무법인 덕수 담당변호사 최병모 변호사 박태현 원고 신형록의 소송대리인 변호사 김영희, 정남순 피고, 피상고인 농림부장관 소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 노경래, 유인의, 정일권 법무법인 태평양 담당변호사 강용현, 주한길 소송수행자 서태경, 고재현 피고보조참가인 전라북도 대표자 도지사 강현욱 소송대리인 법무법인 호남종합법률사무소 담당변호사 김성길 변호사 진봉헌, 이석연, 김학수 소송수행자 서태경, 고재현 원 심 판 결 서울고등법원 2005. 12. 21. 선고 2005누4412 판결 판 결 선 고 2006. 3. 16. [주 문] 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담한다. [이 유] 상고이유를 판단한다(상고이유서 제출기간 후에 제출된 준비서면은 상고이유를 보충하는 범위 내에서만 살핀다). 1. 원고적격 관련 상고이유에 대하여 가. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적.직접적.구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적.간접적.추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이있다고 할 수 없다(대법원 1995. 6. 30. 선고 94누14230 판결, 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 등 참조). 그리고 공유수면매립면허처분과 농지개량사업시행인가처분의 근거 법규 또는 관련 법규가 되는 구 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 공수법’이라 하고, 1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정된 공유수면매립법은 ‘공수법’이라 한다), 구 농촌근대화촉진법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 개정되기 전의 것,이하 ‘농근법’이라 한다), 구 환경보전법(1990. 8. 1. 법률 제4257호로 폐지되기 전의 것), 구 환경보전법 시행령(1991. 2. 2. 대통령령 제13303호로 폐지되기 전의 것), 구 환경정책기본법(1993. 6. 11. 법률 제4567호로 개정되기 전의 것, 이하 같다), 구 환경정책기본법 시행령(1992. 8. 22. 대통령령 제13715호로 개정되기 전의 것)의 각 관련 규정의 취지는, 공유수면매립과 농지개량사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로, 위 주민들이 공유수면매립면허처분 등과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적.구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상의이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 공유수면매립면허처분 등의 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다고 할 것이다(대법원 2001. 7. 27. 선고99두2970 판결 등 참조). 한편, 환경영향평가대상지역 밖의 주민이라 할지라도 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우에는, 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 것을 입증함으로써 그 처분 등의 무효확인을 구할 원고적격을 인정받을 수 있다고 할 것이다. 나. 기록 및 관계 법령에 의하면, 이 사건 새만금간척종합개발사업(이하 '새만금사업'이라 한다)은, 국가의 주무장관인 구 농림수산부장관(1996. 8. 8. 대통령령 제15134호로개정된 ‘농림부와 그 소속기관 직제’에 의하여 농림수산부가 농림부로 변경되었다. 이하 농지개량사업의 시행자인 국가의 주무장관으로서의 구 농림수산부장관을 농림부장관이라 하고, 구 농림수산부를 농림부라 한다)이 1991. 10. 17. 구 공수법 제4조에 터잡아 이루어진 공유수면매립면허처분(이하 ‘이 사건 공유수면매립면허처분’이라 한다)과 같은해 11. 13. 농근법 제96조 및 구 공수법 제9조의2에 터잡아 이루어진 새만금사업 시행인가처분(이하 ‘이 사건 시행인가처분’이라 하고, 이 사건 공유수면매립면허처분과 이사건 시행인가처분을 모두 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 근거로 하여, 전라북도에 위치한 만경강, 동진강의 하구해역에 방조제를 설치하고 공유수면을 매립.간척하여 28,300ha의 농지와 11,800ha의 담수호(이하 ‘새만금 담수호’라 한다)를 조성하는 것을내용으로 하는 매립 및 간척사업으로서 구 환경정책기본법 제26조의 환경영향평가대상사업에 해당한다. 그리고 새만금사업의 환경영향평가대상지역은 군산시, 김제시, 전북부안군 전 지역인데, 원고 조경훈 등 143명의 원고를 제외한 나머지 원고들(원고 144.내지 3539.)이 거주하는 목포시, 익산시, 전북 완주군, 전주시, 서울 등의 지역은 환경영향평가대상지역도 아닌데다가 위 원고들이 위 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 그처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하지 못하고 있으며, 위 원고들이 이 사건 각 처분과 관련된 구 공수법상의 공유수면에 관하여 권리를 가진 자 또는 농근법상의 이해관계인에 해당한다고 인정할 자료가없다. 그러므로, 위 원고들에게는 이 사건 각 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 있다고 할 수 없다. 다. 또한 위 원고들은 헌법이나 환경정책기본법에 근거하여 원고적격이 있다고 주장하지만, 헌법 제35조 제1항에서 정하고 있는 환경권에 관한 규정만으로는 그 권리의 주체.대상.내용.행사방법 등이 구체적으로 정립되어 있다고 볼 수 없고, 환경정책기본법 제6조도 그 규정 내용 등에 비추어 국민에게 구체적인 권리를 부여한 것으로 볼 수없으므로, 위 원고들에게 헌법상의 환경권 또는 환경정책기본법 제6조에 기하여 이 사건 각 처분을 다툴 원고적격이 있다고 할 수 없다. 라. 원심이 같은 취지에서 위 원고들은 환경영향평가대상지역에 거주하지도 아니하고 위 원고들이 위 각 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하지 못하고 있다는 이유로 위 원고들에게 이 사건 각 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없다고 본 결론은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 원고적격에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 2. 무효 관련 상고이유에 대하여 가. 처분의 무효사유의 해석에 관한 법리오해 부분 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한것이어야 한다는 것이 대법원의 확립된 판례이다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 2005. 6. 24. 선고 2004두10968 판결 등 참조). 원고들(원고 1. 내지 143.임. 이하 무효 관련 상고이유 부분에서는 ‘원고들’이라 한다)이 상고이유에서 지적한 바와 같이 행정처분의 하자가 객관적으로 명백할 필요는없이 그 하자가 중대하면 행정처분이 당연무효로 된다는 주장은 독자적인 견해로서 이를 받아들이지 아니한다. 나. 사업의 경제성에 관한 채증법칙 위배 등 부분 (1) 공유수면을 매립하거나 간척하여 농지와 담수호를 조성함으로써 농지조성과용수개발을 주목적으로 하는 간척종합개발사업을 하기 위하여 구 공수법 제4조에 터잡아 공유수면매립면허처분이 이루어지고, 농근법 제96조 및 구 공수법 제9조에 터잡아 사업시행인가처분이 이루어진 경우, 위 각 처분은 구 공수법 및 농근법에서 정하고 있는 요건을 모두 갖추어야 할 것이다. 농근법 제92조, 제93조, 제96조를 종합하면 농지개량사업에 관하여는 사업성이 있어야 하고, 농근법 시행령(1994. 12. 23. 대통령령 제14447호로 개정되기 전의 것) 제43조, 제44조에 비추어 볼 때, 그 사업성의 요소로서경제성이 필요하다고 보인다. 또한 구 공수법 제3조의2 제1항, 제2항, 구 공수법 시행령(1993. 3. 6. 대통령령 제13870호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1호의 규정을 종합하여 보면, 구 공수법에 의한 공유수면매립면허를 부여함에 있어서는 그 사업 목적이 공공의 이익을 증진하고 국민경제의 발전에 기여할 수 있어야 하고, 국토의 종합적인 기능과 용도에 맞아야 하며, 이와 같은 사정을 반영한 공익상의 가치와 아울러 경제상의가치를 함께 갖추어야 할 것이다. 한편, 공공사업의 경제성 내지 사업성의 결여로 인하여 위 각 처분이 무효로되기 위하여는 공공사업을 시행함으로 인하여 얻는 이익에 비하여 공공사업에 소요되는 비용이 훨씬 커서 이익과 비용이 현저하게 균형을 잃음으로써 사회통념에 비추어 위 각 처분으로 달성하고자 하는 사업 목적을 실질적으로 실현할 수 없는 정도에 이르렀다고 볼 정도로 과다한 비용과 희생이 요구되는 등 그 하자가 중대하여야 할 뿐만 아니라, 그러한 사정이 객관적으로 명백한 경우라야 할 것이다. 그리고 위와 같은 공공사업에 경제성 내지 사업성이 있는지 여부는 공공사업이 그 시행 당시 적용되는 법률의 요건을 모두 충족하고 있는지 여부에 따라 판단되어야 함은 물론, 경제성 내지 사업성 평가와 관련하여서는 그 평가 당시의 모든 관련 법률의 목적과 의미, 내용 그리고 학문적 성과가 반영된 평가기법에 따라 가장 객관적이고 공정한 방법을 사용하여 평가되었는지 여부에 따라 판단되어야 할 것이다. 특히, 새만금사업과 같이 사업시행의 범위가 광범위하고 국가의 특별한 정책적 필요에 의하여 시행하는 공공사업의 경우에는 그러한 공공사업이 국가경제 및 사회경제적으로 끼치는 영향도 클 뿐만 아니라 갯벌과 생태계 및 해양환경 등 자연환경에미치는 영향도 매우 크다고 할 것이므로, 그러한 공공사업에 경제성 내지 사업성이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 위와 같은 요소들을 빠짐없이 고려하여야 할 것이다. 또한 위와 같은 간척지의 매립사업과 같이 어떠한 항목을 편익이나 비용항목에 넣을수 있는지 여부와 그러한 항목에 대한 평가방법이나 기법에 관하여 확립된 원칙이나정설이 존재하지 아니한 경우에는, 경제성 내지 사업성 평가 당시의 공공사업의 투자분석이론이나 재정학 또는 경제학 이론 등에 따라 그 분야의 전문가들에 의하여 가능한 한 가장 객관적이고 공정한 방법을 사용하여 편익과 비용을 분석한 후 공공사업에 경제성 내지 사업성이 있는지 여부를 평가하는 것이 바람직하다고 할 것이다. (2) 원심은, 채택증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 1988년 당시 한국산업경제연구원의 경제성 분석보고서 및 새만금사업 기본계획에는 감사원 감사에서 지적된 바와 같이 농수산 중심 개발안에 대하여 일부 비용을 누락한 채 관광편익 및 항만편익을 계상하고 수질오염 등으로 시행이 불투명한 담수어 양식장 편익 등을 계상한 하자가 있기는 하지만, 그 감사결과에 의하더라도 오류를 수정하여 경제성을 재검토하였을 경우 할인율 10%를 기준으로 한 농수산 중심 개발안의 편익.비용비율은 0.99(내부수익률은 9.92%)에 이르고 있어 편익과 비용이 거의 대등하고, 또한 비록 이견과 비판론이 있기는 하나 환경단체 등이 추천한 위원 등 민간위원 21명과 정부관계 기관 인사 9명 등 30명의 공공투자분석 전문가들로 구성된 민관공동조사단에서 약 1년 2개월 동안 회의를 계속하여 공동조사보고서를 작성함에 있어 위원들의 견해차를 고려 하여 10개의 시나리오를 구성하여 분석하기로 합의한 후 시나리오별 분석치를 내놓았고, 그 결과 모든 시나리오에서 경제적 타당성이 있는 것으로 분석된 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분에서 채택한 한국산업경제연구원의 경제성 분석이 충분하지 아 니한 일부의 하자가 있다고 하더라도, 이를 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으 로서 객관적으로 명백하다고 할 수 없다고 판단하였다. 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정 당하고, 거기에 상고이유와 같은 경제성과 관련한 판단유탈, 심리미진 및 채증법칙 위 배 등의 위법이 없다. (3) 원고들이 상고이유에서 주장하는 바는, 민관공동조사단에서 새만금사업의 경제 성 분석을 하면서 설정한 10개의 시나리오에서 편익항목으로 본 국토확장효과, 식량안 보가치, 담수호창출효과, 수질개선편익, 고군산도 재산가치 증가 등은 이중계산 문제 등으로 인하여 편익항목에서 제외되어야 함에도 이를 편익항목에 넣었으므로 민관공동 조사단의 경제성 분석은 잘못된 것이라는 것이다. 그러나, 장래 시행할 사업에 대한 경제성 분석이란 그 분석방법이나 고려요소 여하는 물론 분석을 담당한 전문가의 견해 차이에 따라 분석결과가 크게 달라질 수 있고, 앞서 본 바와 같이 간척지 매립사업의 경우 편익항목과 비용항목의 요소와 각 항 목에 대한 평가방법에 관하여 확립된 기준이 없고 어느 이론이 특히 우월하다고 볼 수 없는 상황에서, 공공투자분석 전문가들이 편익과 비용항목들에 관한 이견을 고려하여 편익과 비용 중 일부 항목을 포함시키거나 제외시키는 등의 여러 가지의 경우를 조합 하여 각종 시나리오를 만들어 일정한 원칙에 따라 경제성을 분석하였다면, 위 시나리 오의 설정 자체나 위 시나리오의 전부가 합리성을 결여하였음을 입증하지 아니하는 한 그 중 어느 한 시나리오에 포함된 특정 일부 항목이 편익이나 비용에 잘못 산입되었다 거나 그 평가방법이 잘못되었다고 지적하여 사업 전체에 관하여 경제성이 없다고 주장 하는 것은 올바른 탄핵방법이 될 수 없다. 결국 앞서 본 점에 비추어 보면, 상고이유와 같은 주장만으로 민관공동조사단의 경제성 분석이 잘못되었다고 단정할 수는 없다고 할 것이다. 다. 사업의 필요성에 관한 채증법칙 위배 등 부분 농지개량사업의 시행을 인가함에 있어서는 농근법 제93조 및 제96조에 따라 농지 개량사업을 시행할 필요가 있어야 하는바, 사업의 필요성 결여로 인하여 사업이 무효 라고 보기 위하여는 그 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여야 한 경우라야 할 것이다. 원심이 확정한 사실에 비추어 보면, 농림부에서는 새만금사업의 기본계획을 확정 할 당시 국토의 간척 가능면적과 개발면적 및 개발 중인 면적을 밝히면서 국토 공간의 과밀화와 경제사회 발전으로 인한 토지수요 증대에 종합적으로 대처하고 농지잠식과 한계농지를 대체하며 일정수준의 식량자급을 유지하기 위한 우량농지 확보와 수자원 개발로 해안지역 용수개발을 위하여 간척사업이 필요하다고 보았는바, 비록 한국산업 경제연구원이 1989년부터 2011년까지 논의 신규창출이 요구되는 면적이 33,077㏊라고 추정하였지만 이는 향후 농경지 수요량 추정치와 지목별 잠식량 및 농경지 지목변경량 추정치를 근거로 하여 다시 추정 산출한 것으로서 1989년부터 2002년까지 실제로 잠식 된 농지의 면적이 위 추정 잠식 면적과 달리 그 2배에 달하고 있어 위 논의 신규창출 요구 면적 추정치를 그대로 믿기 어려우므로 그 추정치만을 근거로 하여 새만금사업의 토지이용계획이 잘못되었다고 할 수 없고, 또한 새만금사업의 토지이용계획 당시 이미 간척 중인 토지 면적이 47,000㏊라는 사정을 고려한다고 하더라도 새만금사업의 필요 성이 없다거나 그 하자가 새만금사업을 당연무효라고 할 만큼 중대.명백하다고 할 수 없다. 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 농지의 필요성에 대 한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. 라. 적법한 환경영향평가의 결여에 관한 채증법칙 위배 등 부분 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실 은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈.남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결 참조). 원심이 확정한 사실을 위 법리에 비추어 보면, 농림부장관은 환경영향평가서를 작 성함에 있어서 수질예측시 내부 간척지에 발생하는 오염부하량을 참작하지 않고 유역 내 인구 및 축산폐수 배출량 등을 적게 추정하여 수질예측을 하기는 하였지만, 그 중 담수호 내부의 양식장은 오염 요인이 많다는 이유로 설치하지 않는 것으로 계획이 바 뀌는 등 환경영향평가 당시에 발생한 하자를 그 후에 보완하였고, 환경영향평가서의 생태계 및 해양환경에 대한 환경영향의 저감방안이나 수질에 대한 환경영향의 저감방 안을 강구하고 있으므로, 이 사건 환경영향평가가 부실하고 그 부실의 정도가 환경영 향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도여서 환경영향평가를 하지 않은 것 과 다를 바 없는 정도의 것이라고 할 수 없다고 할 것이다. 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 적법한 환경영향평가 의 결여에 관한 심리미진, 채증법칙 위배, 환경영향평가에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 마. 담수호 수질기준 및 사업목적 달성 불능에 관한 채증법칙 위배 등 부분 공유수면을 매립하여 조성된 매립간척지에 농지와 담수호를 만들기 위하여 공유수 면매립면허처분과 사업시행인가처분이 이루어졌다가 그 후 위 각 처분으로 인하여 조성되는 담수호가 농업용수로서의 수질기준을 달성하지 못할 것이 예상되는 경우에는 농지 및 담수호를 조성하려는 사업목적을 달성할 수 없게 될 것이므로 그 경우에는 위 각 처분이 무효로 될 것인바, 위와 같이 담수호가 농업용수로서의 수질기준을 달성하지 못함으로써 사업목적을 달성할 수 없을 것인지 여부는 수질대책 수립 당시의 과학 적 수준이나 토목공학적 방법 또는 생물학적.생화학적 방법이나 수질예측에 관한 각 종 상황 등에 비추어 보아 수질대책이 실현가능한지 여부, 수질대책비용이 사회통념상 감당할 수 없는 정도에 이른 것인지 여부 등에 따라 판단되어야 하나, 수질대책 수립 당시의 과학적 수준과 수질예측에 관한 각종 상황 등에 비추어 보아 수질대책이 실현 가능하고, 또한 수질대책비용이 사회통념상 감당할 수 없는 정도에 이르지 않은 경우 라면 위 각 처분에 의하여 조성되는 담수호가 농업용수로서의 수질기준을 달성하지 못 함으로써 사업목적을 달성할 수 없는 경우에 해당한다고 볼 수는 없을 것이다. 위 법리와 원심이 확정한 사실에 비추어 살펴보면, 원심이, 새만금사업에 대한 감 사원 감사에서 지적된 바와 같이 새만금사업 기본계획이나 환경영향평가 당시에는 오 염부하량의 산정이나 수질대책이 미흡한 상태에서 사업을 시행하는 등의 하자가 있었 지만, 그 후 정부는 환경부 수질보전종합대책 시안과 민관공동조사단의 수질 분석결과 및 환경부의 수질예측결과를 반영하여 정부조치계획을 수립함으로써 그 하자를 보완하 였으며, 그와 같은 정부조치계획에서는 당초 수질대책으로 들어가 있지 않았던 인처리 시설, 환배수로, 인공습지, 인공수초섬, 침전시설 등 각종 대책을 추가하고, 순차개발방 식으로 공사를 진행하는 내용이 추가되었으며, 정부조치계획 이후 구성된 새만금환경 대책위원회의 평가결과에 의하면 2004년 현재 환경기초시설 확충, 새만금 상류지역에 대한 축산분뇨 관리대책, 새만금 친환경 간척계획 등 소관부처별 정부실천계획에 나오 는 11개 과제 모두 정상적으로 추진되고 있고, 수질예측 결과도 당초 예측보다 초과하여 달성되고 있는 것으로 나타난 사실, 정부조치계획상의 새만금 내부 수질개선비 2,257억 원 중 새만금 사업비에 이미 포함된 1,461억 원을 제외하면 신규로 소요될 예 산은 796억 원에 불과한 사실 등을 인정한 다음, 새만금 담수호의 목표 수질 달성이 실현 불가능하다고 할 수도 없고, 위와 같은 정도의 비용 지출이 사회적으로 감당하기 어려운 과다한 비용이라고 할 수도 없어 무효사유에 해당하지 아니한다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 수질예측과 관련한 채증법칙 위배, 심리미진 등의 위법이 없다. 3. 이 사건 거부처분이 취소되어야 한다는 상고이유에 대하여 가. 공수법 제32조 제1호와 관련하여 허위 또는 부정한 방법에 의한 처분에 관한 채 증법칙 위배 등 부분 기록에 의하면, 원고 신형록은 피고에게 이 사건 각 처분을 취소해 줄 것을 신청 하였고, 이에 대하여 피고가 2001. 5. 24. 예상하지 못한 사정변경 등 처분을 취소할 사 유가 없다는 이유를 들어 위 각 처분을 취소하지 않겠다는 내용으로 거부(이하 위 거 부행위를 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)한 사실을 알 수 있는바, 원심이 확정한 사실에 비추어 살펴보면, 농림부장관이 허위 또는 부정한 방법으로 새만금사업의 사업성 또는 경제성을 인정받았다거나 환경영향평가서상의 새만금호 수질기준이 허위라는 위 원고 의 주장을 배척한 원심의 사실인정은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 허위 또는 부 정한 방법에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. 나. 공수법 제32조 제2호와 관련하여 예정공정 미달 여부에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 사실에 비추어 살펴보면, 새만금사업이 예정공정에 현저히 미달된 것이 단순히 농림부장관의 귀책사유로 인한 것이라고 볼 수는 없다는 원심의 사실인정은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 예정공정 미달 여부에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. 다. 공수법 제32조 제5호와 관련하여 보상 완료 여부에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 보상금 지급 경위와 아울러 전라북도지사가 새만금지구 간척종합개 발사업 기본계획에 대하여 농근법 및 구 공수법이 정하는 권리자 총 1,637명 전원의 동의를 받은 사정을 함께 참작하여 보면, 보상금을 확정하고 지급하는 과정에서 민원 이 야기되는 등의 사정으로 1997년 말까지 총보상금 4,024억 원의 93%인 3,760억 원만 집행되었다는 사정만으로 농림부장관이 구 공수법을 위반하였다고 할 수 없다고 한 원 심의 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 보상 완료 여부에 관한 심 리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. 라. 공수법 제32조 제3호와 관련하여 예상하지 못한 사정변경으로 공익상 특히 필요 한 경우에 관한 채증법칙 위배 등 부분 (1) 취소사유로서의 사정변경 및 공익상 필요성 공수법 제32조 제3호, 제40조, 공수법 시행령(2005. 9. 30. 대통령령 제19080호 로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제40조 제4항, 제1항의 규정을 종합하면, 농림부 장관은 매립공사의 준공인가 전에 공유수면의 상황 변경 등 예상하지 못한 사정변경 으로 인하여 공익상 특히 필요한 경우에는 공수법에 의한 면허 또는 인가 등을 취소. 변경할 수 있는바, 여기에서 사정변경이라 함은 공유수면매립면허처분을 할 당시에 고 려하였거나 고려하였어야 할 제반 사정들에 대하여 각각 사정변경이 있고, 그러한 사 정변경으로 인하여 그 처분을 유지하는 것이 현저히 공익에 반하는 경우라고 보아야 할 것이며, 위와 같은 사정변경이 생겼다는 점에 관하여는 그와 같은 사정변경을 주장 하는 자에게 그 입증책임이 있다고 할 것이다. (2) 사업목적상의 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 사실에 의하면, 이 사건 각 처분 이후 농업기반공사가 1994년부 터 1998년까지 작성한 사업시행계획서의 토지이용계획부분에 당초의 농지조성 및 용수 개발이라는 사업목적이 유지되어 왔고, 농업기반공사가 사업효과로 포함시킨 복합산업 단지로의 토지이용계획변경이 1998. 9. 감사원의 감사에서 지적되자 1999년 이후의 사 업시행계획 승인요청에서는 복합산업단지 효과를 삭제하여 승인을 받았으며, 그 이후 2001. 5. 25. 정부조치계획 및 세부실천계획 등에서는 당초의 계획대로 농지조성 및 용 수개발이 주된 사업목적으로 유지되어 왔으므로, 그 동안 농업기반공사나 전라북도가 복합산업단지 개발을 검토하고 대통령이 공단과 국제항 조성에 관한 종합개발계획 추 진안에 관한 발언을 하였다고 하더라도 그 사정들만으로는 현재 농지조성과 농업용수 개발을 주목적으로 한 새만금사업의 토지이용계획이 복합산업단지 개발로 변경되었다 고 볼 수 없고, 또한 향후 사업목적의 변경 가능성이 있다고 하여 현재의 사업목적 달 성이 불가능하다거나 법률적으로 또는 실질적으로 사업목적이 변경되었다고 볼 수 없 다. 같은 취지에서 새만금사업의 사업목적 변경에 따른 사정변경을 이유로 한 취소 주장을 배척한 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 사업목적상의 사정변경 에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. (3) 농지의 필요성에 대한 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 사실에 비추어 살펴보면, 쌀 공급과잉 현상으로 쌀 재배면적을 감소시킬 필요성이 있다고 하더라도 일정수준의 식량자급을 유지하기 위한 우량농지의 확보의 필요성이 줄어든 것은 아니므로, 필요 이상의 과다한 우량농지가 전용되고 있 다는 사정만으로 농지의 필요성이 줄어들었다고 단정할 수 없다고 할 것이다. 같은 취지에서 농지의 필요성에 대한 사정변경을 이유로 한 취소 주장을 배척한 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 농지의 필요성에 대한 사정변경에 관 한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. (4) 경제적 타당성에 대한 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 사실과 앞서 무효사유 중 경제성 부분에 관한 판단에서 인정된 바와 같이, 1988년 당시 한국산업경제연구원의 경제성 분석보고서 및 새만금사업 기본 계획에서는 새만금 갯벌에 적용할 수 있는 객관적이고 과학적인 자료가 존재하지 아니 하여 갯벌의 경제적.생태적 가치를 예상하였으면서도 그에 대한 가치를 구체적으로 산출하지 아니하였으나 이 사건 각 처분 후 민관공동조사단에 의하여 이루어진 경제성 분석에서는 새만금 갯벌의 가치를 비용으로 계상하고 그 밖에 국가.사회적인 편익과 환경문제와 같은 국가.사회적인 손실을 반영하여 경제성을 분석한 후 10개의 시나리 오를 작성하여 검토한 결과 모두 경제성이 있는 것으로 나타났는바, 위 분석 결과는 공공투자분석 전문가들이 편익과 비용항목들에 관한 이견을 고려하여 편익과 비용 중 일부 항목을 포함시키거나 제외시키는 등의 여러 가지의 경우를 조합하여 각종 시나리 오를 만들어 일정한 원칙에 따라 경제성을 분석함에 따라 이루어진 것으로서, 위 원고 가 주장하는 바와 같이 그 시나리오들 중의 어느 시나리오나 특정 항목에 관한 잘못이 있다고 하더라도 다른 시나리오들이 모두 합리성을 결여하였다고 인정하기에 충분하지 아니하며, 따라서 위 원고가 주장하는 갯벌 내지는 환경 보전의 중요성을 참작한다고 하더라도 새만금사업을 통하여 이루려고 하는 국가의 발전이라는 실질적인 목적을 달 성할 수 없을 정도로 과다한 비용과 희생이 요구되어 경제성 내지는 사업성이 없다고 인정하기에 부족하므로, 결국 새만금사업의 경제적 타당성에 있어서 이 사건 공유수면 매립면허처분 등을 취소하여야 할 만큼 예상하지 못한 사정변경이 있다고 할 수 없을 것이다. 같은 취지에서 경제적 타당성에 대한 사정변경을 이유로 한 취소 주장을 배척한 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 새만금사업의 경제성에 대한 사정변경 에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. (5) 수질관리상의 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 앞서 무효사유에서 살펴 본 바와 같이, 새만금사업 기본계획이나 환경영향평가 당시에는 오염부하량의 산정이나 수질대책이 미흡한 상태에서 사업을 시행하는 등의 하자가 있었지만, 그 후 환경부 시안과 민관공동조사단의 수질 분석결과 및 환경부의 수질예측결과를 반영하여 정부조치계획을 수립함으로써 하자를 보완하였고, 수질대책 의 전제가 달라진 경우에는 농업용수로서의 수질을 유지하는 것이 어려울 수도 있을 것이나 정부조치계획에 들어있는 각종 수질대책이 차질없이 진행된다면 새만금 담수호 는 농업용수로서의 수질기준에 적합할 것으로 예상되고 있으며, 실제로 정부조치계획 에 따른 각종 대책이 정상적으로 추진되고 있고, 수질예측 결과도 당초 예측보다 초과 하여 달성되고 있는 것으로 나타난 상황 등에 비추어 보면, 장차 형성될 새만금 담수 호에서 농업용수로서의 수질을 유지하는 것이 사회통념상 불가능하다고 할 수 없으므 로, 피고의 수질개선대책 수립의 실현가능성이 불확실하다거나 그 수질개선대책을 시 행하더라도 목표수질을 달성할 수 없는 사정변경이 생겼다고 할 수는 없다. 또한, 피고가 “방조제 완공 이전에 유역권내 주요 오염원들에 대한 처리시설을 갖출 수 있도록 하라”는 환경부의 수질관리에 관한 환경영향평가 협의내용을 지키지 아니하고 결과적으로 방조제를 우선 완공함으로써 협의내용을 위반하였다 하더라도, 수질이 좋은 동진호의 담수화를 선행하고 만경호의 수질 개선이 이루어진 후에 해수유 통을 차단하는 순차개발방식을 채택하는 등의 수질 개선 대책이 마련된 사정 등에 비추어 보면, 위 사유만으로는 수질관리에 예상하지 못한 사정변경이 발생하였다거나 그 사정변경이 이 사건 공유수면매립면허처분 등을 취소할 정도로 중대하다고 할 수도 없 다. 같은 취지에서 수질관리 또는 환경영향평가 협의내용과 관련한 사정변경을 이유 로 한 취소 주장을 배척한 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 수질관리 또는 환경영향평가 협의내용과 관련한 사정변경에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. (6) 해양환경상의 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 새만금사업으로 인한 방조제의 축조로 자연적인 해안선이 변하여 해양 생태계가 변하고, 조류가 약화되어 물질이 차단됨으로써 방조제 안팎으로 퇴적환경이 달라지며, 새만금호 담수 및 부영양 물질의 대량 방류로 인하여 주변 해양 생태계에 충격이 발생 하는 등 방조제의 완공으로 인하여 해양환경에 심대한 영향을 미칠 수 있고, 또한 자 연환경은 그 속성상 한번 파괴되면 이를 회복하기 어려울 뿐만 아니라 그와 관련을 맺 고 있는 다른 지역의 환경에까지 영향을 미치는 등 그 효과가 광범위한 지역에 미칠 수 있으므로, 위와 같은 개발사업계획을 수립함에 있어서는 처음부터 해양환경에 미치 는 영향을 면밀하게 조사하는 절차가 선행되어야 함은 물론, 그러한 사업으로 인하여 생길 수 있는 해양환경의 변화를 최소화하기 위한 모든 대책을 강구하도록 하여야 할 것이다. 특히 이 사건과 같은 대규모 개발사업으로 인하여 생길 수 있는 해양환경의 변 화에 대하여는 현재의 과학수준으로 예측하는 것이 불가능한 경우도 있어 그러한 예측 이 완벽하다고 할 수는 없고, 개발사업이 진행되는 동안 이미 예측한 것 이상으로 해 양환경이 악화될 수도 있으므로, 향후 개발사업을 시행함에 있어서도 세심한 주의를 기울여 해양환경의 변화를 예의주시하면서 해양환경에 미치는 영향을 최소화하도록 노 력하고, 날로 발전해 가는 환경보전대책을 반영하는 등 해양환경의 변화에 대한 대책 을 빈틈없이 수립하여야 할 것이다. 그러나, 사후에 발생한 해양환경상의 사정변경으로 인하여 공유수면매립면허처 분을 취소하기 위하여는 당초부터 개발사업으로 인한 해양환경의 변화를 예상하지 못 하였거나 당초에 예상한 것 이상으로 현저한 해양환경의 변화가 있고 그로 인한 해양 환경의 피해가 공유수면매립면허처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 경우라야 할 것 이므로, 위와 같은 점이 입증되지 않으면 공유수면매립면허처분을 취소할만한 사정변 경이 생겼다고 할 수는 없을 것이다. 원심이 확정한 사실에 의하면, 방조제 축조로 인하여 생길 수 있는 자연적인 해 안선의 변화나 물질순환의 차단, 퇴적환경이 달라지는 등의 해양환경상의 영향은 새만 금사업시행계획 당시부터 예상하였던 것으로서 이를 들어 예상하지 못한 사정변경이라 고 할 수 없다. 한편, 한국해양연구원의 조사연구결과에 의하면, 방조제 연결 이후 남 북방향의 해수순환이 동서로 배치된 고군산열도에 의하여 차단되어 고군산열도를 기준 으로 남북으로 이원화되고, 유속이 감소하여 부유물 침하, COD 악화 등으로 인근 해 역의 수질 악화가 발생할 수 있는 사정이 인정되나, 이와 같은 해류 순환의 변화는 당 초 환경영향평가에서도 고려된 사정으로 보일 뿐 아니라, 그로 인하여 수질에 미치는 악영향을 새만금사업시행계획 당시 충분히 예상하지 못하였던 사정변경 사유로 본다고 하더라도, 그로 인해 발생할 수 있는 피해가 어느 정도인가에 관하여는 위 조사연구결 과로도 명확하지 않고 달리 그 피해 정도를 인정할만한 증거도 없다. 따라서 원심이 같은 취지에서 새만금사업을 중단하여야 할 정도로 해양환경상의 중대한 사정변경이나 공익상 필요가 있다고 인정하기에 부족하다고 보아 위 원고의 취 - 19 - 소 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 해양환경상의 사정변경에 관한 심리미진, 채증법칙 위배, 법리오해 등의 위법이 없다. 4. 결론 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하기로 하여 주문 과 같이 판결한다. 이 판결에는 위 3.의 라.항의 판단에 관하여 대법관 김영란, 대법관 박시환의 반대의 견이 있는 외에는 관여 대법관의 의견이 일치되었으며, 대법관 이규홍, 대법관 이강국, 대법관 김황식, 대법관 김지형의 다수의견에 대한 보충의견이 있다. 5. 위 3.의 라.항의 판단에 관한 대법관 김영란, 대법관 박시환의 반대의견 가. 다수의견은, 원심이 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음 농지의 필요성, 수질관 리, 해양환경 및 경제적 타당성 등에 있어서 공수법 제32조 제3호에서 말하는 예상하 지 못한 사정변경이 발생하였다고 볼 수 없거나 사정변경이 있더라도 새만금사업의 목 적을 달성할 수 없을 정도로 중대하거나 이 사건 각 처분의 취소가 공익상 특히 필요 하다고 보기 어렵다는 이유로 그 사정변경을 이유로 한 취소 주장을 배척한 조치를 정 당하다고 수긍하였으나, 다음과 같은 이유로 다수의견에 찬성할 수 없다. 나. 자연환경의 가치와 대규모 개발사업 인류를 비롯한 지구상의 모든 생명체는 지구라는 환경에 기초하여 생존하고 있 다. 인간의 생존은 지구환경에 절대적으로 의존하고 있으며 그 환경조건의 변화에 따 라 생존 자체가 위협받기도 하고 엄청난 재앙에 맞닥뜨리기도 한다. 지구상 생명체의 변천 역사에서 몇 가지 환경조건의 변화로 인하여 심지어는 한 생물종 자체가 멸종에 까지 이른 사례를 우리는 알고 있다. 인간의 능력은 무한하고 놀랄만한 정도로 문명을 발달시켜 이제는 지구를 거의 정복할 단계에 이르렀다고 자만하고 있지만, 대기 중의 탄산가스 농도가 몇 퍼센트만 변하여도, 북극 바닷물의 온도가 몇 도만 상승하여도, 지구 중력이나 자전속도가 조금 만 변하여도 인간의 생존조건에는 엄청난 변화가 초래되고 경우에 따라 당장 수억의 인류가 죽음에 직면하게 될 수도 있다는 것이 학자들의 연구에 의하여 속속 드러나고 있다. 얼마 전 동남아시아에서 발생한 지진해일(쓰나미) 사태 때는 지구의 표피 중 지 극히 작은 일부분이 몇 초간 꿈틀거린 것으로 인하여 단 몇 분만에 수십만 명의 인간 이 일시에 생명을 잃기도 하였다. 인간은 강한 것 같지만 이와 같이 지극히 취약하고 지구환경에 전적으로 생존을 의탁하고 있다. 그런데도 인간은 아직 지구환경이 인간의 생존에 미치는 영향을 아주 작은 일부밖에 알지 못하고 그 대부분은 알지 못하는 미지의 영역으로 남겨두고 있다. 이와 같이 인간의 생존에 절대적으로 영향을 미치는 지구환경의 의미와 가치를 제대로 알지 못한 상태에서 함부로 환경을 변화시키는 것은 지극히 위험한 일이고 경우에 따 라서는 자기 생존의 기반을 파괴하는 어리석은 일이다. 별 문제 없을 것으로 생각하여 자연환경을 변화시킨 것이 나중에는 엄청난 악영향을 미치는 결과로 나타난 경우를 우 리는 여러 번 경험하고 보아 왔다. 환경 변화를 수반하는 대규모 개발행위를 결정함에 있어, 물질문명의 편리함에 깊이 빠져든 오늘날의 사람들은 물질적 필요의 충족에 우선적 가치를 두고 당장 눈에 보이고 금전으로 계산이 가능한 경제적인 이해타산과 수치 비교만으로 개발행위에 나 아가고 있다. 그러나 자연환경의 기능과 영향 중 많은 부분이 아직 밝혀지지 않고 있 는 현 상황에서 그러한 금전적 비교와 경제적 이해타산만으로 환경 변화를 감행하는 것이 얼마나 위험한 일인가 하는 것은 더 설명할 필요가 없다. 자연환경은 경제적 이익이나 금전적 가치와 동일한 평면에서 비교되고 대체될 수 있는 가치가 아니다. 물론 환경 변화를 수반하는 대규모 개발행위를 결정함에 있어서 희생되는 환경의 가치를 포함한 손실과 개발로 인한 이득(편익)을 비교하여 결정하는 것이 부득이할 것이겠지만, 그 가치를 산정함에 있어서는 당시까지 밝혀진 환경의 기 능과 효용 중 금전으로 환산할 수 있는 가치만을 평가하여 그 손실보다 이득이 큰 경 우에는 환경을 희생시키는 것으로 개발 여부를 결정하는 방식은 허용되어서는 아니된 다. 환경의 가치 중 아직 밝혀지지 않은 부분이 많고 환경의 훼손이 인간의 생존에 심 각한 영향을 미칠 수 있는 가능성이 항상 잠재하고 있다는 점을 고려하면, 환경의 변 화나 훼손은 이를 감수하고서라도 반드시 확보하여야 할 필수불가결한 가치를 얻기 위 한 것이거나 아니면 적어도 환경의 희생을 대가로 얻을 수 있는 가치가 월등히 큰 경 우에만 허용될 수 있는 것이며, 그 경우에도 필요한 최소한의 범위 내에서만 훼손이 가능한 것으로 보아야 할 것이다. 우리 헌법도 제35조 제1항에서 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.’라고 규정하여 환 경권을 헌법상 권리로 보장하고 있고, 제120조 제2항에서는 ‘국토와 자원은 국가의 보 호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.’라고 규정하여, 국토와 자원을 보호하되 개발과 이용은 균형을 유지하여야 하고 이를 위하 여 적절히 계획을 수립하여 시행하도록 규정하고 있다. 헌법의 위 규정에서 말하는 개 발에 있어서의 균형 속에는 자연환경과 인간의 편익 사이의 균형도 포함되어 있는 것 으로 해석하여야 할 것이다. 자연환경은 그 속성상 한번 파괴되면 이를 회복하는 것이 어려울 뿐만 아니라, 자연환경은 현재 세대의 생존의 기초가 되는 동시에 장래 세대에 대하여도 생존의 기 초로 유지되어야 할 공동의 자산이기 때문에 현재 세대가 자신의 필요를 충족시키기 위하여 이를 소모하고 훼손하는 방식으로 활용하여서는 안 되는 것이며, 그 가치와 기 능을 보전하여 장래 세대를 위해서도 생존의 기초로 기능할 수 있도록 지속가능한 개 발을 하여야 하는 한계를 갖고 있다. 환경정책기본법, 자연환경보전법 등 환경관련 법 령은 위와 같은 취지에 따라 환경오염을 사후에 제거하는 방식이 아닌 사전에 오염의 발생을 방지하여야 한다는 ‘사전예방의 원칙’, 개발사업에서 환경보전을 우선적으로 고 려하여 사전에 배려하는 조치를 하여야 한다는 ‘사전배려의 원칙’, 미래 세대가 그들의 필요를 충족시킬 수 있는 능력을 저해하지 않으면서 현 세대의 필요를 충족시키는 개 발을 하여야 한다는 ‘지속가능한 개발의 원칙’ 등 환경보전의 기본원칙을 천명하고 있 다(환경정책기본법 제1조, 제2조, 제7조의2, 자연환경보전법 제3조 등). 따라서 우리 헌법이나 환경관련 법령에서도 인류 생존의 토대를 이루는 자연환경 을 무분별한 개발과 이용으로부터 보호하여야 한다는 시대적 요청을 반영하여, 자연환 경 보전의 가치가 개발에 따른 가치보다 우선적으로 보호되어야 할 가치임을 분명히 하고 있는 것으로 보아야 한다. 한편으로 자연환경을 보전할 필요성 못지않게 국민경제의 균형있는 발전을 위하 여 개발사업을 추진할 필요성 또한 부인할 수 없는 것이므로, 개발사업을 추진할 것인 지 여부는 당해 사업으로 얻을 수 있는 국민경제적인 가치와 이로 인하여 훼손되는 자 연환경의 가치를 비교하여 결정할 수밖에 없고, 이러한 가치비교를 위해서는 일단은 개발사업의 가치와 자연환경의 가치를 모두 경제적인 가치로 환산하여 비교.교량하는 방법을 따를 수밖에 없다고 할 것이다. 그런데 개발사업의 가치는 경제적 가치로 환산 하여 평가하기가 용이한 반면, 자연환경의 가치에는 생물종의 다양성, 생태적 안정성의 유지 등과 같이 경제적인 가치로 평가하기 어려운 가치도 있고, 장래에 이용될 가능성 은 있으나 현재로는 이용되지 않고 있는 가치나 현재의 환경에 대한 지식으로는 제대로 알 수 없는 가치와 같이 평가의 대상 자체에 포함시키기 어려운 가치도 있다. 따라서 훼손되는 자연환경의 가치를 경제적인 가치로 환산할 수 있는 부분만을 평가하여 개발사업의 가치와 비교.교량하는 것만으로 자연환경의 가치를 충분히 고려하였다고 할 수 없고, 개발사업의 국민경제적인 이득이 당해 사업에 소요되는 비용과 이로 인하 여 훼손되는 자연환경 가치의 경제적 평가액 등의 손실을 합한 것보다 상당한 정도로 우월한 경우에 비로소 개발사업을 추진할 수 있는 당위성이 인정될 수 있다고 할 것이 다. 또한 개발사업을 취소하여야 할 정도의 사정변경이 생겼는지 여부를 판단함에 있 어서도, 환경 변화로 인하여 나타날 구체적 위험성이나 훼손될 환경 가치의 중대성 등 에 관하여 어느 정도의 가능성까지는 입증하였지만 정확하게 확인되는 정도까지는 이 르지 못한 입증의 중간영역이 있을 때에, 그 사업이 대규모 사업으로서 환경 변화의 영향력이 미치는 범위가 아주 넓고 예측되는 환경 변화의 폐해가 심각한 것이어서 혹 시라도 그 가능성이 현실화되는 것을 도저히 용인하기 어려운 사정이 있는 경우라면, 무조건 원고측이 그 사정변경과 취소의 필요성에 대하여 입증을 다하지 못한 것으로 보아 원고의 청구를 기각할 것이 아니라, 희생되는 환경의 가치나 환경 훼손으로 인한 폐해의 위험성과 관련하여 경제성이나 안전성이 확인되지 않은 것으로 보아 사업의 강 행을 재고할 상황에 처한 것으로 판단하는 것이 더 합리적이라 할 것이다. 이 사건 새만금사업과 같이 갯벌 등 생태계와 자연환경에 광범위하고도 심각한 영향을 미칠 대규모 개발사업에서, 당초 예상하지 못한 중대한 사정변경이 발생하였는 지 여부 및 처분을 취소하여 사업을 중단하는 것이 공익상 특히 필요한지 여부를 판단 함에 있어서도 위와 같은 관점과 기준에 따라 자연환경이 가지는 가치와 특수성을 우 선적으로 배려하여 결정하여야 할 것이다. 공수법 제32조 제3호 소정의 사정변경 사유가 있는지 여부 (1) 농지의 필요성에 대한 사정변경 원심이 확정한 사실에 비추어 보면, 새만금사업 지구를 제외하더라도 신규 농 경지 간척규모 등이 향후 농지 수요량에 크게 부족하지 않아 보이고, 그동안 지속적인 쌀 소비량 감소 및 생산량 증가로 인한 쌀 재고량의 과잉과 아울러 자유무역협정(Free Trade Agreement)으로 쌀 수입개방이 현실화된 현 시점에서 새로운 농지를 확보할 필 요성이나 농지의 경제적인 가치는 상대적으로 줄어들고 있는 것으로 보이며, 새만금사 업과 관련하여 농업기반공사, 전라북도, 대통령 등이 농지조성 외에 공단과 국제항 조 성 등 복합산업단지 개발안을 계획하거나 추진 의지를 밝혀 온 사정은 농지조성의 필 요성이 줄어든 것을 반영하는 것으로 보인다. 이러한 상황을 종합하여 보면 새만금사 업을 통하여 농지를 조성할 필요성의 측면에는 상당한 변화가 초래되었다 할 것이고, 이는 당초 피고가 농지조성의 필요성을 인정하여 이 사건 각 처분을 한 것과 비교하여 중대한 사정변경이 발생한 것으로 보아야 할 것이다. (2) 수질관리상의 사정변경 원심이 확정한 사실에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 환경영향평가 결과 농 업용수로서의 수질관리에 아무런 문제가 없다는 것을 전제로 하여 이루어진 것이나, 감사원의 감사결과 그 환경영향평가는 내부 간척지에서 발생되는 오염부하량을 참작하 지 않고 유역 내 인구 및 축산폐수 배출량 등을 적게 추정하여 수질예측을 하는 등 부 실하게 이루어진 것으로 밝혀졌고, 환경부의 수질예측결과에서도 실현가능성이 없거나 재원조달계획이 확정되지 않은 대책까지 모두 적용해도 만경수역의 경우 농업용수로서 의 수질기준을 달성하기 어려울 것으로 예측되었으며, 한편 이 사건 거부처분 이후에 마련된 수질개선대책은 지금까지 알려진 수질개선방법을 모두 열거하다시피 한 것으로서, 그 가운데에는 오염총량관리제, 전주권 그린벨트해제지역의 녹지지역으로의 보전방 안 등과 같이 수질개선효과에 한계가 있거나 현실적으로 실행하기 어려운 대책이 상당 수 포함되어 있고, 환배수로 설치방안, 저층수 배제시설 등과 같이 해양환경에 미치는 영향이 미리 검토되지 않은 대책도 포함되어 있어 수질개선대책의 실현가능성 또는 실 효성에 대하여 강한 의문이 제기되고 있다. 위와 같은 제반 사정은 농업용수를 확보하여 농지를 조성하려는 새만금사업 목 적의 달성을 어렵게 하는 것이고, 이 사건 각 처분 당시에 이루어진 환경영향평가에서 수질관리에 문제가 없다고 예측했던 것과는 상당히 달라진 것으로서, 이 사건 각 처분 이후에 발생한 중대한 사정변경에 해당한다고 할 것이다. (3) 해양환경상의 사정변경 원심이 확정한 사실 등에 비추어 보면, 새만금사업 시행계획 당시부터 해안선 변경으로 인한 해양생태계의 변화, 조류 약화로 인한 퇴적환경의 변화 등 일부 해양환 경상의 영향은 어느 정도 예상하기는 하였으나, 이 사건 각 처분 이후 수년간 진행된 한국해양연구원의 연구조사결과에서는 방조제 연결 이후 남북방향의 해수순환이 고군 산열도에 의하여 차단되어 남북으로 이원화되고, 유속이 감소하여 부유물 침하, COD 악화 등으로 주변 해역의 수질악화가 불가피하며, 방조제 내측에서는 해수의 성층이 형성됨에 따라 저층에서의 수질악화가 우려된다고 예측하였고, 이러한 연구조사결과를 기초로 친환경적인 새만금 개발과 활용을 위해서 방조제 개방구간의 추가 확보 등으로 방조제 내측과 외해의 해수순환을 유지할 수 있는 방안이 모색되어야 할 필요가 있다 는 전문가들의 견해까지 개진되고 있다. 또한 위와 같은 해양환경상의 변화가 새만금 해역을 포함한 서해안 생태계와 자연환경에 구체적으로 어떤 결과로 나타날 것인지에 대하여는 현재로서는 알 수가 없고 향후 장기간 연구와 관찰을 해 보아야만 알 수 있다는 것인바, 자연환경 보전의 가 치는 개발에 따른 가치보다 우선적으로 보호되어야 할 가치인 점, 환경법상 사전예방 의 원칙, 사전배려의 원칙에 따라 구체적인 환경피해가 발생하기 전에 환경피해를 예 방 또는 최소화하는 조치를 취하여야 할 필요성이 강한 점 등을 감안하면, 앞으로 해 양환경상 피해내용 및 정도가 어느 정도에 이를지 알 수 없는 상태에서 그 안전성이 우려되고 있다는 사실 자체만으로도 중대한 사정변경이 초래되었다고 보아야 할 것이 며, 방조제 개방구간의 확대 등 환경상의 피해를 막기 위한 대안까지 제시되고 있음에 도 별다른 대책 없이 사업을 계속하는 것은 타당하다고 보기 어렵다 할 것이다. (4) 경제적 타당성에 대한 사정변경 (가) 대규모 개발사업에서의 경제성.사업성 평가와 자연환경의 가치 앞서 본 바와 같이 대규모 개발사업의 시행으로 인하여 자연환경이 훼손되는 경우에 그 자연환경의 가치를 사업시행의 비용으로 참작하여야 할 것인바, 자연환경의 가치를 가액으로 평가하여 이를 비용으로 참작한다고 하더라도, 자연환경의 가치 중에 는 금전적인 수치로 환산하여 평가하기 어렵거나 장래에 이용될 가능성은 있으나 현재 로는 이용되지 않고 있는 가치 등 평가의 대상 자체에 포함시키기 어려운 가치가 있으 므로, 훼손되는 자연환경의 가치 중 경제적인 가치로 환산할 수 있는 부분만을 평가하 여 개발사업의 가치와 비교.교량하는 것만으로 자연환경의 가치를 충분히 고려하였다 고 할 수 없다. 그러므로 개발사업으로 얻는 편익의 가치가 당해 사업에 소요되는 비용과 훼 손되는 자연환경의 가치 중 가액으로 평가 가능한 가치를 합한 손실보다 월등히 커서 의문의 여지가 없는 경우나, 가액으로 평가되기 어려운 편익까지 고려하여 볼 때에 자 연환경의 가치 상실에 따른 손실을 충분히 수인할 수 있을 것이라고 판단되는 경우에 한하여 경제성 내지는 사업성이 있다고 할 것이다. (나) 경제성.사업성에 관한 사정변경 1) 원심이 확정한 사실 등에 비추어 보면, 피고는 당초 한국산업경제연구원의 경제성 분석결과에 따라 새만금사업은 농지조성을 전제로 하더라도 경제적으로 타당성 이 있는 것으로 판단하고 새만금사업 기본계획을 확정하였으나, 감사원의 감사결과 편 익 과다계상 등의 오류가 있고, 그와 같은 오류를 정정하여 새만금사업의 경제성을 재 검토한 결과 농수산중심개발로는 내부수익률이 9.92%에 불과하여 정부투자사업의 경제 적 타당성 기준인 13.0%에 훨씬 미달하는 것으로 밝혀졌다. 한편, 민관공동조사단의 경 제성 분석결과에 의하면 10개의 시나리오 모두에서 경제성이 있다고 분석되었으나, 전 문가들 사이에서조차 편익 과다계상, 이중계산 등의 오류가 있다는 비판이 제기될 뿐 만 아니라, 그 평가방법, 평가항목 등 거의 전 범위에 걸쳐 상당한 견해 차이를 보이고 있어 그 분석결과를 그대로 받아들여 새만금사업에 경제성이 있다고 단정하기에는 부 족하다. 2) 새만금 담수호의 수질관리를 위하여 제시된 각종 대책은 그 종류나 숫자가 너무 많고 망라된 것이어서 정부조치계획에서 예상하고 있는 비용보다 더 많은 비용이 소요될 우려도 있고, 특히 정부조치계획에서 수질관리를 위한 중요한 대책으로 고려하 고 있는 순차개발방식에 의하면 만경강 수역은 그 수질이 목표기준에 적합하다고 평가 될 때까지 개발을 유보하는 것이므로 그 수질목표 달성 시점까지는 편익의 발생은 불 가능한 반면에 수질개선을 위한 비용은 어느 시점까지 계속 늘어날 것인지 예측할 수 없어, 민관공동조사단이 예상한 것보다 훨씬 많은 비용이 추가로 발생될 수 있는 가능 성이 높다. 3) 특히, 이 사건 새만금사업은 갯벌을 농지로 바꾸는 사업으로 광활한 갯벌의 상실은 필연적인 것인데, 새만금 갯벌은 전국 갯벌 면적의 약 8%, 전라북도 갯벌 면적 의 절반을 훨씬 초과하는 20,800ha의 대규모 갯벌이고, 강과 바다가 만나는 곳에 형성 된 하구갯벌로서 다른 갯벌에 비하여 가치가 훨씬 높고, 패류의 성장에 알맞은 사니(砂 泥)로 구성되어 종다양성과 생체량이 풍부하며, 수십만 마리의 도요.물떼새류가 이용 하는 국제적으로 보기 드문 철새도래지이다. 새만금사업 시행 당시 한국산업경제연구원에서 한 경제성 분석에서는 갯벌의 상실을 손실 요소로 고려하기는 하였지만 이를 금전적으로 평가하여 비용으로 계산하 지는 아니하였다. 또한 민관공동조사단에서는 새만금 갯벌의 가치를 경제적으로 환산 하여 비용으로 평가하면서, 갯벌이 가지고 있는 각 효능의 시장가치를 총합하여 산정 하는 ‘갯벌중심가치’ 및 설문조사를 통해 주민들이 새만금 갯벌보호를 위하여 기꺼이 지불하고자 하는 금액으로 가치를 환산한 ‘인간중심가치’의 2가지 방법으로 평가하였 다. 그러나 ‘갯벌중심가치’ 평가나 ‘인간중심가치’ 평가는 모두 갯벌이 가지는 다양한 가치 중 금전으로 환산하여 평가하기 어렵거나 장래에 이용될 가능성은 있으나 현재로 는 이용되지 않고 있는 가치 등을 제대로 반영할 수 없는 등 계량화에 한계가 있고, 특히 ‘인간중심가치’ 평가는 일반적으로 통용되지 않는 가상가치법에 따라 분석한 것으 로서 설문자나 설문기법 등에 따라 가변적일 수밖에 없고, 그 방법 자체가 조사 시점 의 주민들의 주관적 평가에 의존하는 것으로서, 위 조사 당시에는 갯벌의 가치에 대하 여 사회적 논의가 비로소 시작되는 단계여서 갯벌의 가치와 중요성에 대한 일반인의 인식수준이 그다지 높지 않았던 점을 고려해 보면, 위 민관공동조사단의 경제성 분석 에서 평가한 새만금 갯벌의 가치평가가 새만금 갯벌의 모든 가치를 객관적으로 평가한 자료라고 보기는 어렵다. 갯벌의 가치평가에 관하여는 전세계적으로 많은 논란이 제기되고 있는데, 국내.외 학자나 전문기관의 연구결과에서는 갯벌이 농지보다 수배 내지 수십배 이상의 가치를 가진 것으로 평가하고 있고, 현재의 과학기술로는 갯벌이 가지는 많은 기능과 가치들에 대하여 계량화하여 경제적 평가를 하는 것이 어렵지만, 갯벌은 그 유지관리 에 아무런 비용도 안 들고 오염물질도 유발하지 않는 등 이른바 지속가능한 발전을 가 능하게 하는 자원이고, 새로운 평가기법의 등장으로 그 가치에 대한 계량화작업이 발 달함에 따라 향후 갯벌의 가치는 더 커질 수밖에 없다고 보인다. 4) 앞서 본 바와 같이 방조제가 완공되면 해수순환의 남북 이원화, 유속 감소, 성층형성 등으로 인한 인근 해역의 수질악화 등 해양환경에 급격한 영향을 미칠 것으 로 예상됨에도 불구하고, 현재 방조제 완공으로 인한 해양환경 피해를 저감할 수 있는 별다른 대책이 마련되어 있지 않은바, 이러한 상태에서 방조제가 완공될 경우 해양환 경상 발생하게 될 피해는 이를 가액으로 산정하기 어렵다 하더라도 경제성 내지는 사 업성을 판단함에 있어서는 충분히 고려되어야 한다. 5) 결국, 민관공동조사단의 경제성분석결과는 이를 그대로 받아들이기에는 여러 가지 문제점이 있을 뿐 아니라, 그 분석결과에서 충분히 고려되지 아니한 수질관리를 위한 추가비용이나 가액으로 평가하기 어렵거나 제대로 평가되지 아니한 새만금 갯벌 과 방조제 주변 해양환경상의 피해까지 참작하여 보면, 이 사건 새만금사업으로 얻게 되는 편익이 새만금 갯벌의 상실과 주변 해양환경상의 피해를 수인하면서까지 사업을 계속하여야 할 정도로 우월한 경제성과 사업성을 갖춘 것인지에 관하여 심각하게 다시 검토해 보아야 할 사정이 발생하였다 할 것이고, 이는 당초 피고가 사업의 경제적 타 당성을 인정하여 이 사건 각 처분을 한 것과 대비하여 보면 예상하지 못한 중대한 사 정변경에 해당한다고 보아야 할 것이다. 라. 사업을 취소하여야 할 공익상 필요성 (1) 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 새만금사업에는 농지의 필요성, 수질관리, 해양환경 및 경제적 타당성과 사업성 등의 측면에서 당초 예상하지 못한 사정변경이 생겼다고 할 것인데, 그와 같은 사정변경은 아래에서 보는 바와 같이 사업 자체를 취 소하지 않으면 안 될 공익상 필요가 있는 사유에 해당한다 할 것이다. (가) 식량자급이 확보되지 않은 우리 현실에서 농지조성 사업의 필요성 자체가 없다고는 할 수 없으나, 농지는 다른 방법으로 보충할 수 있는 대체방법을 강구할 수 있고 부족한 식량은 점차 자유화되어 가는 국제무역을 통하여 조달할 수 있는 가능성 이 열려 있는 반면에, 그 대가로 희생되어야 할 새만금 갯벌은 다른 것으로 대체하거 나 나중에 복원할 길이 없는 귀중한 자원으로서, 갯벌의 진정한 가치에 대한 인식이 이제 새로이 형성되기 시작하는 단계이고 향후 그 실제 가치가 얼마나 될지 미지수라 는 점을 고려한다면, 농지 확보를 위해 갯벌을 희생시키는 사업을 계속하는 것은 허용 될 수 없다고 할 것이다. (나) 새만금 담수호의 수질 달성이 가능할 것인지에 관하여 강한 의문이 제기되 는 상황인바, 수질개선을 위하여 준비한 대책들이 제대로 기능을 발휘하지 못하거나 기능을 발휘하더라도 수질기준을 달성하지 못하는 사태가 발생할 때에는 새만금 담수 호는 막대한 비용을 들여 아무 쓸모 없는 또 하나의 거대한 시화호를 만드는 데에 불 과한 것이 될 것인데, 그렇게 되는 경우 오염된 물을 저장하는 거대한 호수나 그 오염 된 물이 방류되는 인근 해양의 자연환경에 막대한 피해를 입힐 것이므로 그러한 사태 를 방지할 수 있는 확실한 대책이 확보되지 못한 현 상태에서 사업을 계속하는 것은 허용될 수 없다 할 것이다. (다) 방조제 완공 이후 인근 해역에는 해수순환의 변화 등으로 해양환경에 적지 않은 변화가 초래될 것으로 예상되고, 그러한 해양환경의 변화가 구체적으로 어떤 결 - 31 - 과로 나타날 것인지에 관하여는 조사와 연구가 제대로 이루어지지 않고 있다는 것인 바, 새만금사업으로 인한 해양환경의 변화가 인간과 생태계에 얼마나 치명적인 위험을 가져다 줄 것인지를 알지 못하는 상태에서 그에 대한 확인과 아무런 대비책 없이 사업 을 강행한다는 것은 일종의 모험과 같은 것으로서, 헌법의 환경기본권 보장 취지와 환 경관련 법령에서 요구하는 사전배려의 원칙, 사전예방의 원칙 등에 비추어 볼 때에 허 용되어서는 안 되는 것이다. (라) 새만금사업의 경제성 분석결과에 대하여 많은 문제점이 지적되고, 갯벌이 갖 고 있는 다양하고 풍부한 가치가 제대로 평가되지 않은 점, 경제성 분석에서 비용으로 포함되지 않은 해양환경 변화에 대한 대책비용 등을 고려하면, 이 사건 새만금사업에 대규모 환경의 희생을 정당화할 정도로 우월한 경제성 내지 사업성이 있다고 보기는 어려우므로 사업을 강행할 명분이 없다고 보아야 한다. 사업의 계속을 주장하는 입장에서는 지금까지 약 1조 9,000억 원의 비용을 들여 방조제를 거의 완성해 둔 단계에서 사업을 중단하는 것은 경제적으로 너무 큰 손 실이라고 주장하나, 당초 총 1조 3,000억 원 정도로 계획되었던 사업비가 근래에 와서 는 총 3조 5,000억 원 정도로 대폭 증가된 것으로 보아, 향후 수질목표 달성에 차질이 생기는 경우 추가로 소요될 수질관리 비용과 순차개발방식에서 담수화가 계획보다 늦 어지게 되는 경우 증가될 비용 등을 고려하면 새만금사업의 총 사업비용은 앞으로도 계속 증가될 가능성을 배제할 수 없는데, 앞으로 얼마가 더 들지도 모르는 비용을 모 두 투입한 뒤 수질목표 달성이 불가능하거나 해양환경에 수인할 수 없는 훼손이 발생 하여 부득이 담수화를 포기하는 사태로 연결된다면, 지금까지 투입된 비용을 포기하는 일이 있더라도 현 단계에서 사업을 중단하는 것이 더 큰 손실과 재앙을 막는 길이 될 수도 있을 것이다. (마) 최근에 갯벌의 가치와 효용에 대한 연구와 인식이 빠른 속도로 강화되고, 갯 벌이 국경을 넘나드는 철새와 각종 희귀종의 서식지인 점에 착안하여 이를 범세계적으 로 보존하려는 국제적 공동노력이 활발하게 진행되고 있으며, 이에 발맞추어 우리나라 도 ‘물새 서식지로서 국제적으로 중요한 습지에 관한 협약’(람사협약)에 가입한 데 이 어 후속조치로서 습지보전법을 제정하는 등 국제적 추세를 거스를 수 없는 상황에 이 르렀다. 우리나라 서해안의 갯벌은 세계 5대 갯벌 중 하나에 포함될 정도로 국제적으 로 주목받는 갯벌인데, 위와 같은 국제적 추세를 거스르고 새만금 갯벌을 매립하는 경 우 국제적인 비난은 물론 우리나라가 환경 후진국이라는 평가를 면하기 어렵게 될 것 이다. (2) 이 사건 새만금사업으로 조성될 간척지가 당초 목적대로 농지로 계속 사용될 것인지에 대하여는 상당수 사람들이 의구심을 떨쳐버리지 못하고 조만간 복합산업단지 로 용도가 변경될 것이라고 예측하고 있다. 그러나 새만금사업의 근거가 되는 농근법이나 농어촌정비법의 경우 매립과 간 척사업은 농업을 목적으로 하는 경우에만 가능하다는 제한이 있어 새만금사업은 농업 목적이라는 범위를 벗어나서는 목적을 변경하는 것이 법률상 불가능하므로, 위에서 본 바와 같은 사정변경으로 인하여 더 이상 농지조성 및 농업용수를 위한 담수호 조성 사 업을 추진하는 것이 여러 면에서 적절치 못한 것으로 판명되었다면, 부득이 그 사업을 취소하는 길 외에는 다른 방도가 없다고 할 것이다. (3) 한편 공수법 제35조 제1항, 공수법 시행령 제32조에는 매립면허의 효력이 소멸 된 경우에는 공유수면을 원상으로 회복하는 것을 원칙으로 하되, 경우에 따라서는 원 상회복을 하지 않을 수 있는 길을 열어두고 있으므로, 이 사건에서 새만금사업이 취소 되어 공사를 중단하는 사태가 발생하더라도, 현재까지 시공된 방조제를 그대로 둔 채 활용하면서도 새만금 갯벌을 살리는 환경친화적인 대안을 모색할 경우에는 방조제 건 설을 위하여 투입된 비용이 전부 매몰되지는 않을 방법을 찾을 수도 있다고 생각된다. (4) 이상에서 살펴 본 제반 사정을 종합하여 보면, 이 사건 각 처분 이후에 나타난 여러 방면에서의 예상하지 못한 사정변경은 사업을 계속 시행하는 경우 과다한 비용과 희생이 요구됨으로써 사업을 통하여 달성하고자 하는 종국적인 목적을 실현할 수 없을 정도로 중대한 경우에 해당하고, 이 사건 각 처분을 취소하여 새만금사업 자체를 중단 하는 것 외에 다른 조치 또는 처분만으로 적절하게 대응하기 어렵다고 보이므로, 이 사건 새만금사업을 취소할 공익상 필요가 있다고 봄이 상당하다. 마. 결론 위에서 본 바와 같은 이 사건 새만금사업에 있어서의 여러 사정변경은 공수법 제 32조 제3호 소정의 공유수면매립면허처분 취소사유에 해당할 뿐만 아니라 나아가 이와 동일한 취지의 규정인 농어촌정비법 제98조 제1항 제3호 소정의 시행인가처분 취소사 유에도 해당한다고 보아야 할 것이고, 그와 같은 상황에서 피고가 환경영향평가대상지 역 주민인 원고 신형록으로부터 이 사건 각 처분을 취소해 달라는 신청을 받았음에도 필요한 처분을 하지 아니한 채 이를 거부한 것은 재량권을 일탈.남용한 것으로 위법 하다고 보아야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 원심은 피고의 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 위 원고의 청구를 배척하였는바, 이러한 원심의 판단에는 농지의 필요성, 수질관리, 해양환경 및 사업의 경제성.사업성에 있어서 예상하지 못한 사정변경 등에 관한 심리미진 또는 채 증법칙 위배로 인한 사실오인, 공수법 제32조 제3호와 농어촌정비법 제98조 제1항 제3 호에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 것이므로, 이와 같은 취지로 주장하는 위 원 고의 상고이유는 이유 있다. 그러므로 원심판결 중 위 원고 패소부분은 파기되어 원심 법원에 환송됨이 마땅하므로 다수의견에 반대하는 바이다. 6. 위 3.의 라.항의 판단에 관한 대법관 이규홍, 대법관 이강국, 대법관 김황식, 대법관 김지형의 보충의견 가. 이 사건 재판은 새만금사업의 추진과 관련된 이 사건 공유수면매립면허처분과 이 사건 시행인가처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 당연무효인지 여부 내지 사정 변경으로 인하여 새만금사업을 취소하여야 할 공익상의 필요가 생겼는지 여부, 즉 행 정처분의 무효 내지 취소 사유의 존부를 법적인 관점에서 평가.판단하는 것이지, 새 만금사업의 추진의 타당성 여부에 대한 정책적인 관점에서 평가.판단하는 것이 아니다. 이러한 전제를 바탕으로 하여 위 3.의 라.항의 판단과 관련하여 다음과 같이 보 충의견을 밝히고자 한다. 나. 경제성장과 산업발전 등을 위하여 추진되는 무분별한 개발사업으로 인한 환경침 해가 심각해지고 있는 현 상황에서 우리의 생존의 토대인 자연환경을 그 침해 및 훼손 으로부터 보호하여야 할 필요성은 아무리 강조하여도 지나침이 없다. 자연환경은 그 속성상 한번 파괴되면 이를 회복하는 것이 어려울 뿐만 아니라, 자연환경은 현재 세대 의 생존의 기초가 되는 동시에 장래 세대에 대하여도 역시 생존의 기초로 유지되어야 할 자산이기 때문에 더욱 그러하다. 우리 헌법 역시 이러한 인식을 반영하여 제35조 제1항에서 환경권을 헌법상의 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과 하고 있다. 우리는 이 점을 결코 가볍게 여기지 아니 하며, 이 점에 있어서 반대의견의 지적에 공감하는 바이다. 그렇지만, 반대의견도 적시하고 있는 것처럼 자연환경의 보전 의 필요성 못지않게 국민경제의 균형 있는 발전을 위하여 개발사업을 추진할 필요성과 중요성 또한 부인할 수 없고, 우리 헌법도 이러한 개발의 필요성을 반영하여 제120조 제2항에서 '국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.'라고 규정하고, 제122조에서 '국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용.개발과 보전을 위하여 법 률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.'라고 규정하 고 있다. 따라서 환경이 헌법에 의하여 보호되어야 하는 가치이기는 하지만 개발 역시 소홀히 할 수 없는 헌법상의 가치라고 할 것이므로, 반대의견과 같이 자연환경보호의 가치가 언제나 개발에 따른 가치보다 우선적으로 보호되어야 한다고 할 수는 없다. 그러므로 국가 정책적인 필요에 따라 대규모의 공공사업이 시행되는 경우 필연 적으로 따르기 마련인 개발과 환경보호 사이의 가치 충돌 문제를 해결하기 위해서는 신중한 절차와 지혜로운 판단이 요구되는데, 이와 관련하여 우리가 견지하여야 할 태 도는 균형감 있는 합리적.이성적 접근방식이지, 결코 이상에 치우친 감성적인 접근 방식이어서는 아니 된다고 생각한다. 다. 이 사건 새만금사업은 전라북도 만경강, 동진강의 하구해역에 방조제를 설치하고 공유수면을 매립.간척하여 농지와 담수호를 조성함으로써 국토의 확장과 함께 농업생 산력을 증진시켜 국민경제의 발전과 낙후된 지역경제의 활성화를 꾀하고자 하는 국가 정책적 목적에 터잡은 대규모의 개발사업으로서 긍정적 측면이 있는 반면, 새만금 갯 벌의 상실 및 해양환경에의 영향 등 자연환경의 훼손이라는 개발에 따르는 부정적인 효과가 따를 수밖에 없어, 개발과 환경보호라는 두 가치의 충돌이 필연적으로 발생하 게 되는 전형적인 사업이다. 그러한 만큼 이 사건 새만금사업에 소요되는 국가.사회적인 비용과 이 사업을 통하여 얻을 수 있는 국가.사회적인 편익 내지는 국민 경제적인 가치를 과학적.합리 적.이성적으로 평가하여야 할 것이다. 더욱이 이 사건 새만금사업은 1991. 11. 28. 방조제공사가 착공된 이래 현재까지 약 1조 9,000억 원의 막대한 비용을 투입하여 총 33㎞의 길이로 예정된 새만금 방조제 중 30.3㎞의 구간이 완공되어 2.7㎞의 구간만 남아 있고, 담수호 수위 조절 등을 위한 가력배수갑문과 신시배수갑문이 모두 완공되어 있는바, 이 사건 취소 청구는 그 사업 이 시행되기 전에 그 위법성을 다투는 것이 아니라 이와 같이 이미 상당한 정도로 진 행이 되어 있는 대규모의 공공사업에 대하여 사정변경 및 공익상의 필요 등을 이유로 그 사업의 전면적 중단을 요구하는 것에 그 특이성이 있다. 그렇다면 이 사건에 있어 서는 사업시행 전에 사업의 타당성이나 적법성을 심리하는 경우와는 달리, 그 사업을 계속함으로 인하여 초래될 수 있는 환경상의 피해와 사업에 소요되는 비용 못지않게 그 사업을 중단시킴으로써 달성할 수 없게 되는 국가.사회적인 편익 내지는 국민 경 제적인 가치 뿐 아니라 이미 사업을 위하여 지출된 막대한 비용에 따른 손해에 대하여 도 고려하여야 하며, 이와 같은 모든 손해들을 감수하고서라도 사업을 중단시켜야 할 정도로 환경상의 피해와 비용이 든다는 점이 충분히 입증되어야만 비로소 사업을 중단 시켜야 할 사정변경 및 공익상의 특별한 필요가 있다고 할 것이고, 이에 대한 입증책 임은 사업을 중단시켜야 할 사정변경 및 공익상의 특별한 필요가 있다고 주장하는 측 에게 있다 할 것이다. 그런데 원심은 원고측이 그러한 입증에 실패하였음을 이유로 이 사건 청구를 기각하고 있는 것이다. 결국, 다수의견은 위와 같은 법리 및 사실인정에 따라 원고측의 상고 이유에 관 한 주장을 받아들이지 아니하는 것이며, 개발의 가치에 비하여 자연환경의 가치의 중 요성을 낮게 평가하는 입장을 취하였다거나 자연환경 보전에 관한 배려를 소홀히 하는 것은 아니다. 라. 반대의견은 다수의견과는 달리 농지의 필요성, 수질관리, 해양환경 및 경제적 타 당성에 관하여 사정변경이 있고 그러한 사정변경에 비추어 볼 때에 이 사건 새만금사 업을 계속 시행하게 되면 사회통념에 비추어 과다한 비용과 희생이 요구되므로 국가경 제의 발전이라는 공공사업의 종국적인 목적을 실현할 수 없다고 인정하여 이 사건 새 만금사업을 취소할 공익상의 필요가 있다고 판단하고 있다. 그러나 반대의견은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다. (1) 먼저, 반대의견은 농지의 필요성이 줄어들었다는 사정으로 쌀 재고량의 과잉 과 자유무역협정에 의한 쌀 수입개방 등을 들고 있지만, 향후 세계 곡물시장 및 국제 곡물가격의 급격한 변동 등에 대비하여 일정수준의 식량 자급을 유지할 필요성을 완전 히 배제할 수는 없을 것이므로 상당한 정도의 우량농지를 확보할 필요성이 있다는 정 책적 판단이 완전히 잘못된 것이라고 할 수는 없고, 따라서 반대의견에서 주장하는 바 와 같은 경제 여건의 변화 등을 이유로 이 사건 각 처분을 취소할 정도로 농지의 필요 성에 중대한 사정변경이 생겼다고 단정할 수 없다. (2) 다음으로, 수질관리 측면에서 보면, 반대의견은 정부조치계획에 반영된 수질 대책들이 실현가능성이 없거나 재원조달계획이 확정되지 않은 대책까지 포함된 것이 고, 또한 해양환경에 미치는 영향에 대하여 미리 검토되지 않은 대책이 포함되어 있다 는 점을 지적하고 있지만, 정부조치계획에서는 환경부 시안과 민관공동조사단의 수질 분석결과 및 환경부의 수질예측결과를 반영하여 각종 수질대책을 수립하고 있고, 이러 한 각종의 수질대책은 수질분야 전문가들과 정부관계자들이 함께 검증절차를 거쳐 모 두 실현가능하다는 전제하에 수립된 것으로서 정부실천계획에 나오는 11개 과제가 모 두 정상적으로 추진되고 있고 수질예측결과도 예정된 목표를 초과하여 달성되고 있으며, 특히 4대강 수계별로 법제화되어 실시하도록 되어있는 오염총량관리제가 도입되는 경우 생화학적 산소요구량 뿐만 아니라 총인과 총질소도 감소하는 효과를 얻을 수 있 고, 전주권 그린벨트는 수질대책 차원에서 정부조치계획보다 더욱 강화하여 해제된 그 린벨트에 대하여 이미 녹지로 보전되고 있으며, 환배수로나 저층수 배제시설도 일정범 위 내에서는 수질대책으로서의 효과가 있다는 수질분야 전문가들의 검증을 거쳐 계획 이 수립되어 예산까지 배정된 상황이므로, 반대의견이 제기하는 의문만으로 새만금 담 수호가 농업용수로서의 수질을 유지하는 것이 불가능하다거나 이 사건 각 처분을 취소 할 정도로 수질관리에 사정변경이 생겼다고 단정할 수 없다. (3) 그리고, 해양환경 측면에서 보면, 반대의견이 지적하는 바와 같이 이 사건 방 조제의 축조로 인하여 해양생태계의 변화가 일부 생기는 것은 사실이지만, 그와 같은 변화는 방조제를 설치하는 경우 당연히 나타나는 불가피한 현상으로서 환경영향평가 당시에 이미 그 변화가 상당 부분 반영되었고, 배수갑문을 통하여 방조제 내부 물이 해양으로 배출되고 방조제 내부의 전반적인 수심이 깊지 않아 물이 정체되거나 성층형 성이 발생할 가능성이 크지 않다는 전문가들의 의견도 제시되어 있으며, 해양환경상의 변화에 대비하여 정부조치계획에서는 외해 모니터링 설치, 적조방제대책, 수질자동측정 소 설치, 지리정보시스템(GIS) 구축 등 해양환경오염 방지대책을 수립하였고 이와 같은 대책들은 해양환경 분야 전문가들의 검증을 거쳐 수립된 것이므로, 반대의견이 제기하 는 의문만으로 이 사건 각 처분을 취소할 정도로 새만금 방조제 설치로 인한 해양환경 에 중대한 사정변경이 생겼다고 단정할 수 없다. (4) 또한 경제성 측면에서, 반대의견은 이 사건 사업에 관한 한국산업경제연구원 및 민관공동조사단이 한 경제성 분석을 그대로 받아들이기 어렵고, 수질관리 소요 비 용과 아울러 새만금사업으로 상실되는 갯벌의 가치와 사업 시행으로 발생될 수 있는 방조제 주변 해양환경에 대한 영향을 참작하여 보면 환경상의 피해를 수인하고 사업을 시행할 정도의 경제성 내지는 사업성이 있다고 볼 수 없어, 사정변경이 있다고 보았다. 그러나, 이 사건과 같이 국가가 사업을 시행하는 경우에는 사적인 경제상의 가치 외에도 국가.사회적인 편익과 같은 공익상의 가치도 모두 사업시행자인 국가 내 지는 국민 전체가 얻을 수 있는 편익에 속한다 할 것이고, 따라서 국가가 시행하는 사 업에 관한 경제성을 평가함에 있어서는 사인이나 사기업과는 달리 국가.사회적인 공 익상의 가치가 반영된 편익과, 그 사업으로 인하여 발생되는 환경문제와 같은 국가. 사회적인 손실도 포함한 비용이 참작되어야 할 것이다. 따라서, 민관공동조사단이 새만 금사업의 시행에 의하여 기존의 시장을 통해 반영될 수 있는 효과뿐만 아니라 시장의 거래를 통해 나타나지는 않지만 주민들의 후생에 간접적으로 영향을 미치는 편익들과 아울러 환경에 미치는 영향까지 고려한 비용들을 분석한 것이 부당하다고 보이지 아니 한다. 다수의견이 설시하고 있는 바와 같이, 편익과 비용을 비교하여 공공사업에 경제성 내지 사업성이 있는지 여부를 판단함에 있어서 어떠한 항목을 편익이나 비용항 목에 넣을 수 있는지 여부와 각 항목별 평가방법에 관하여는 확립된 원칙이 있지 않다 고 보이고, 편익과 비용의 항목별로 평가 대상인지 여부 및 평가방법의 적정성을 사법 심사의 대상으로 삼아 일일이 판단하는 것은 적절하지 않다. 따라서 편익과 비용은 평 가 당시의 공공사업에 관한 투자분석이론에 입각하여 할 것인바, 30인의 공공투자분석 전문가들로 구성된 민관공동조사단이 새만금사업으로 얻게 되는 국가.사회적인 편익 을 포함하여 가액으로 평가가 가능한 편익을 산정하는 한편, 새만금사업의 실시로 예 상되는 비용, 특히 조사 당시까지의 연구평가기법 내지 계량화기법에 의하여 수치화가 가능한 갯벌의 기능가치를 포함하여 가액으로 평가가 가능한 비용을 산정한 후 이 사건 새만금사업의 경제성 내지 사업성을 분석하고 전문가들 사이의 견해차를 참작하여 여러 조건을 상정한 10개의 시나리오를 구성한 결과, 그 시나리오 모두에서 경제성 내 지 사업성이 있는 것으로 나타난 사정을 참작하면, 이 사건 새만금사업에 경제성 내지 사업성이 없다고 하려면 이를 부정할 수 있을 정도로 충분한 입증이 있어야 할 것이 다. 반대의견은 위 민관공동조사단의 비용 분석에서 이 사건 사업으로 상실되는 새만 금 갯벌의 가치를 제대로 평가하지 못하였고 현재의 과학기술로서는 갯벌이 가지는 많 은 기능과 가치를 제대로 평가하기 어려우므로 새로운 평가기법의 등장으로 계량화작 업이 발달하면 향후 갯벌의 가치가 더 커질 것이라는 점을 지적하고 있으나, 위와 같 은 사정을 참작한다고 하더라도 이 사건에서 민관공동조사단의 경제성 분석 결과를 모 두 뒤엎고 새만금사업에 경제성 내지 사업성이 없다고 단정할 수 있는 사정변경이 발 생하였다는 점에 관한 입증이 충분히 이루어졌다고 보기 어렵다. 물론, 국가.사회적인 공익상의 가치가 반영된 모든 편익과 비용에 대하여 가액을 산정함에 있어서는, 그 편익과 비용을 구성하는 요소 중에 시장가격이 형성되 어 있지 아니한 경우가 많아 이를 객관적으로 평가하는 것이 쉽지 않다. 따라서, 반대 의견이 지적하고 있는 바와 같이 자연환경의 가치는 경제적인 가치로 환산하여 평가하 기 어렵고 또한 현재 이용되지 않고 있는 자연환경의 가치를 평가의 대상 자체에 포함 시키기 어려우므로 경제성 내지는 사업성을 판단함에 있어서 이와 같은 사정을 고려하 여야 하지만, 반대로 국가.사회적인 편익 중에서도 그 가액을 평가하기 어려운 것에 대하여는 그 구체적인 내용과 아울러 사업전체에서 차지하는 비중 내지는 사업목적에 미치는 영향 등을 충분히 참작하여 최종적으로 경제성 내지는 사업성이 있는지 여부를 판단하여야 한다. 새만금사업은 농근법과 구 공수법에 근거하여 농지의 집단화 및 농업의 기계화에 의한 농업생산력 증진과 이로 인한 농업경제의 발전을 도모하고 현대적인 농어촌 건설과 국가의 균형발전 및 낙후된 지역경제의 활성화 등을 이루기 위하여 실시되는 사업으로서 제4차국토종합개발계획의 일환으로 실시되고 있다. 제4차국토종합개발계획 의 전략별 추진계획을 보면, 친환경농업 및 첨단영농기법의 도입 등을 통한 농촌 등 낙후지역의 새로운 활로 개척, 환경친화적 개발모형과 지침마련, 보전할 지역은 보전하 고 개발가능한 지역은 계획에 입각하여 친환경적으로 개발하는 국토이용원칙을 정립함 으로써 질서 있는 토지이용 및 관리체계구축으로 난개발의 방지, 수자원의 개발을 통 한 해안.도서지역.낙후지역의 수자원의 안정적 공급기반 구축 및 수자원의 적정수질 확보, 20년 이상된 노후 관거의 교체와 유역별 하천 종합관리체계 구축에 의한 수자원 의 합리적 관리체계 확립 등의 내용이 포함되어 있다. 피고는 새만금 담수호의 수질을 종전의 동진강.만경강의 수질보다 훨씬 향상될 수 있도록 사업을 추진하고 있어 수질 관리가 제대로 이루어진다면 종전보다 환경적인 면에서 향상될 수도 있으며 시화호의 경험을 겪은 후 국가.사회적으로 환경문제와 호소관리의 중요성을 인식하고 있는 상 황 아래에서 환경친화적인 개발방식을 추진하고 있으므로 새만금사업은 제4차국토종합 개발계획의 전략별 추진계획의 내용과도 부합되는 개발사업이다. 더욱이 이 사건 새만 금사업은 현재까지 막대한 비용이 투입되어 방조제가 거의 완공단계에 있다. 따라서, 이와 같은 사정 등을 종합하여 보면, 반대의견에서 지적하는 바와 같이 가액으로 평가 하기 어려운 새만금 갯벌의 보전 가치 뿐 아니라 수질관리를 위하여 추가로 소요되는 비용이나 해양 생태계에 대한 영향을 모두 참작하여 보더라도, 현재로서는 새만금사업 을 계속 실시하여 얻을 수 있는 전체의 편익보다 비용 내지 손실이 더 크다거나 위와 같은 자연환경의 피해를 수인할 수 없다고 인정하기에 부족하므로, 경제성 내지는 사 업성에 관한 중대한 사정변경이 발생하였다고 볼 수 없다. (5) 이 사건 새만금사업이 현재까지 막대한 비용이 투입되어 방조제가 거의 완 공단계에 있다는 사정과 관련하여 원고측은 새만금사업이 취소되더라도 현재까지 시공 된 방조제 구간을 그대로 둔 채 이를 활용하면서 새만금 갯벌을 살리는 환경친화적인 대안을 모색할 수 있다는 주장을 하고 있고, 반대의견은 이를 받아들여 취소의 공익상 필요성을 인정하는 참작사유로 삼고 있다. 그러나, 원고측이 주장하는 대안에 관하여는 구체적 사업 내용 및 규모, 기술적인 가능성, 소요되는 비용 및 편익에 관한 경제적 타 당성, 그 사업으로 인하여 예상되는 또다른 자연환경에의 영향 등에 관하여 구체적인 주장.입증이 없다. 따라서, 위 대안이 구체화되어 시행될 수 있을 때까지 미완공된 방 조제의 유지.관리에 소요되는 비용과 위 방조제를 제대로 활용하지 못함으로 인하여 발생되는 기회비용 등을 참작하여 볼 때에, 정부와 민간이 협조하여 비교적 환경친화 적인 입장에서 추진되고 있는 이 사건 새만금사업과 비교하여 위 대안이 과연 어느 정 도나 확실하게 우위에 있는지 알 수 없으므로, 위 대안을 모색할 수 있는 가능성만으 로는 이 사건 새만금사업을 취소하여야 할 공익상의 특별한 필요가 있다고 볼 수 없 다. 확실한 대안이 모색되지 아니한 상태에서 섣불리 사업을 취소하게 되면 그 동안 투여된 막대한 비용이 무용지물로 될 수 있는 위험성이 있으므로 오히려 공익에 어긋 날 여지도 있다 할 것이다. (6) 결국 위에서 본 제반 사정에 비추어 보면, 반대의견과는 달리, 농지의 필요 성, 수질관리, 해양환경 및 경제적 타당성에 관하여 이 사건 새만금 사업을 취소하여야 할 정도의 중대한 사정변경이나 공익상의 특별한 필요성이 있다고 인정하기에 부족하 다고 본 다수의견이 타당하다고 할 것이다. 마. 앞서 지적한 바와 같이 자연환경은 그 속성상 한번 파괴되면 이를 회복하는 것 이 어려울 뿐만 아니라, 자연환경은 현재 세대의 생존의 기초가 되는 동시에 장래 세대에 대하여도 역시 생존의 기초로 유지되어야 할 자산으로서, 이 사건 새만금사업과 같이 환경 훼손의 우려가 있는 대규모의 국책사업의 경우 신중한 판단을 위하여 사전 에 환경피해의 범위 및 정도 등에 대한 철저한 조사 등이 우선되어야 할 것인데, 다수 의견에서 지적하고 있는 바와 같이, 이 사건 새만금사업계획을 수립할 당시에 이루어 진 환경영향평가, 담수호 수질 유지.관리 대책 등에 관하여 일부 미흡한 점이 있었음 을 인정하지 않을 수 없고, 이 점이 새만금사업의 원만한 추진에 걸림돌이 되었고 커 다란 사회적 갈등을 야기하였다. 이 점은 장래 이른바 대규모의 국가 정책적 사업을 추진함에 있어서 소중한 교훈으로 삼아야 할 것이다. 앞으로도 이 사건 새만금사업을 추진하는 데에는 상당한 시간과 비용이 소요될 것이고 아울러 예상하지 못한 자연적.사회적 여건의 변화와 새로운 기술의 발전이 뒤 따를 수 있다. 다수의견은 현재 원고측의 입증부족을 이유로 이 사건 새만금사업의 취 소 청구를 받아들이지 않지만, 장래에 예상하지 못한 위와 같은 여건 변화, 특히 수질 문제나 해양환경상의 영향으로 이 사건 사업을 계속 시행함이 적절하지 아니할 정도의 사정변경이 발생할 가능성도 배제할 수는 없다. 그러한 만큼 피고로서는 이 사건 판결 로써 이 사건 새만금사업의 정당성이 확보되었다고 만족할 것이 아니라 변화하는 여건 에 맞추어, 어떻게 하는 것이 진정으로 국가경제의 발전에 도움이 되며 아울러 환경친 화적인 것인지를 꾸준히 검토하여 반영하는 지혜와 노력이 필요함을 지적해두고자 한 다. 재판장 대법원장 이용훈 대법관 강신욱 　대법관 이규홍 　대법관 이강국 　 　　　　대법관 손지열 대법관 박재윤 　대법관 고현철 　대법관 김용담 　 　　　　대법관 김영란 대법관 양승태 　대법관 김황식 주 심　 대법관 박시환 대법관 김지형

앞으로 새만금사업을 계속 할 수 있게 됐다. 대법원 전원합의체(주심 박시환 대법관)는 16일 환경단체와 전북지역 주민 등이 농림부 등을 상대로 낸 새만금사업계획취소 청구소송에서 원고패소 판결한 원심을 확정했다. 이번 판결로 새만금사업을 놓고 4년7개월동안 벌인 법정공방이 끝났다. 이에 따라 본격적인 새만금사업이 가능하게 됐다. 이날 재판에 참석한 이용훈 대법원장을 포함한 대법관 13명 가운데 11명이 상고기각 의견을 냈고 김영란 대법관과 박시환 대법관만 반대(파기환송)의견을 냈다. 재판부는 판결문에서 "일부 이론이 있지만 경제성이 없다는 환경단체 등의 주장을 인정할 명백한 증거가 없다고 판시한 원심은 정당하다"고 밝혔다. 재판부는 또 "원고는 정부가 새만금사업의 목적을 숨긴 채 부실한 환경영향평가를 했다고 주장하지만 증거가 부족하며 환경영향평가는 당시 근거 법률에 따라 주민의견 수렴절차를 거쳐 나온 적법한 것이었다"고 판시했다. 재판부는 환경문제에 대해 "담수호의 수질기준은 동진수역과 만경수역을 분리하고 만경수역에 해수를 유통시켜 서서히 담수화하는 순차개발방식에 의해 기준이 충족될 것으로 보인다"고 지적했다. 김영란ㆍ박시환 대법관은 반대의견을 통해 "농지의 필요성과 해양환경, 사업의 경제성 내지 사업성 등에 있어서 예상하지 못했던 중대한 사정변경이 있고 담수호 목표수질이 달성되지 못할 경우 환경재앙이 초래될 수 있다. 공익을 위해 새만금사업은 취소돼야 한다"고 밝혔다. <새만금 사업 관련 일지> ▲1987. 5.12 = 황인성 농림수산부장관, 서해안 간척사업 추진계획 발표 ▲1987. 12.10 = 민정당 노태우 후보, 새만금 사업 공약 발표 ▲1991. 11.28 = 새만금 간척사업 착공 ▲1996. 7. = 시화호 오염사건으로 새만금호 수질오염 논쟁 시작 ▲1998. 2. = 환경단체, 사업 백지화 요구 ▲1998. 4.27 = 감사원, 새만금 간척사업 특별감사 돌입 ▲1998. 12.30 = 제1호 방조제 공사 준공 ▲1999. 5. = 새만금사업 환경영향 민관공동조사단 발족, 공사중단 ▲2001. 5. 7 = 총리실.지속가능위, 새만금사업 공개토론회 개최 ▲2001. 5.25 = 새만금사업 계속키로 결정 ▲2001. 8.22 = 주민·시민단체, 공유수면 매립면허.사업시행인가 처분취소 소송 ▲2003. 3.28 = 수경 스님·문규현 신부 공사중지 3보1배(3步1拜) 시위. ▲2003. 6. = 시민단체, 법원에 공사 집행정지 신청 ▲2003. 6.27 = 서울행정법원, 새만금 사업 첫 공판 ▲2003. 7.15 = 서울행정법원, 새만금 사업 잠정중단 결정 ▲2004. 1.29 = 서울고등법원, 공사집행정지 취소 판결로 공사재개 ▲2005. 1. = 서울행정법원, ‘민관공동위원회 구성해 용도 결정하라’ 조정권고안 농림부 거부 ▲2005. 2.4 = 서울행정법원, 1심 원고 일부 승소 판결 ▲2005. 2.24 = 정부와 전북도, 항소 ▲2005. 12.21 = 서울고등법원, 원심 깨고 환경단체측 패소 판결 ▲2006. 1. = 주민·시민단체, 대법원에 상고 ▲2006. 3.16 = 대법원, 상고심 판결 선고

서울고법 특별7부(재판장 李玲愛 부장판사)는 29일 새만금공사 집행정지 결정에 대한 항고심(2003루98)에서 "공사중지시 공공복리에 중대한 손해가 우려된다"며 1심 결정을 취소하는 결정을 내렸다. 재판부는 결정문에서 "환경단체와 새만금 지역 주민들이 주장하는 손해는 입증하기 어렵고 공사 후 발생한 손해 등에 대한 금전보상이 가능한 반면 방조제 공사중지로 인해 방조제가 유실될 경우 막대한 보강공사 비용이 소요되는 만큼 국책사업 유보에 따른 공공손실이 더 크다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "1심 재판부가 집행정지 결정을 내린 '방조제 공사'는 본안에서 문제되는 농림부의 '새만금간척종합개발사업 시행인가 처분'과 '공유수면매립면허처분'의 일부인 '사실행위'일 뿐 '처분 자체'로 볼 수 없어 행정소송법상 집행정지 대상이 될 수 없다"고 덧붙였다. 이에 따라 항고심 결정이 대법원에서 깨어지지 않는 한 현재 행정법원에서 진행중인 본안소송 선고시까지 공사를 재개할 수 있게 됐다. 이번 결정에 대해 농림부는 "새만금 공사를 즉시 재개할 수 있게 됐다"며 반기는 반면 환경연합 등은 "고등법원의 결정이 부당하다는 점을 적극 입증, 대법원에 재항고 하겠다"고 밝혔다. 서울행정법원 행정3부는 지난해 7월15일 "간척사업이 완공될 경우 수질오염, 갯벌파괴등으로 인한 환경파괴가 우려된다"며 새만금공사 집행정지결정을 내렸었다.

환경 파괴’ 논란속에서도 10여년 넘게 진행돼온 새만금간척사업이 법원의 집행정지 결정으로 잠정 중단돼 큰 파장이 예상된다. 서울행정법원 행정3부(재판장 姜永虎 부장판사)는 15일 간척지 주민과 시민단체 등 3천5백39명이 국무총리와 농림부장관을 상대로 낸 새만금간척사업에 대한 정부조치계획과 사업시행인가처분 및 공유수면매립면허처분 집행정지신청(2003아1142)을 받아들여 본안소송 선고때까지 공사를 중단토록 결정했다. 재판부는 결정문에서 “집행정지없이 본안소송이 진행되는 경우 사업시행으로 인해 방조제가 완성돼 새만금 담수호가 오염된다면 회복에 엄청난 비용이 드는 등 손해를 입게 될 것이어서 본안 판결의 선고전에 미리 정지해야할 급박한 사정이 있다”고 밝히고 “새만금사업의 당초 목적과는 달리 새 담수호의 수질이 농업용수(4급수)로 유지될 가능성이 아주 희박하며 이번 사업으로 없어질 운명에 있는 새만금유역의 하구갯벌도 보존할 필요성이 있다”고 설명했다. 재판부는 또 “이 집행정지결정으로 인해 방조제공사가 중단된다면 방조제토석의 유실에 따른 보강공사에 비용이 소요될 우려도 있지만 반대로 방조제공사가 완공될 경우 발생하게될 수질오염, 갯벌파괴 등으로 인한 환경피해가 심각히 우려된다”고 덧붙였다. 재판부는 현재 본안소송에 대한 변론준비기일을 모두 마치고 지난달 27일 첫 변론기일을 진행한데 이어 오는 18일 2차 변론기일을 예정하고 있어 적어도 2~3개월이내에 선고를 마칠 예정으로 알려졌다. 원고들은 재작년 8월 국무총리와 농림부장관을 상대로 정부조치계획취소 등 청구소송(2001구33563)을 서울행정법원에 낸데 이어 지난달 집행정지신청을 냈었다. 이번 결정과 관련, 정부는 “공사정지로 인한 손실이 크다”며 서울고법에 즉시항고할 의사를 밝혔다. 새만금간척사업은 지난 91년 노태우 전 대통령의 대선공약에 따라 공사가 시작된 후 올해 연말까지 1조9천5백여억원을 투입, 전 공정의 82%까지 사업을 진행하고 2006년까지 방조제를 완공하는 한편 2011년까지는 내부개발공사까지 마치고 사업을 마무리한다는 계획으로 최근 마지막 물막이 공사가 진행중이나 시민단체 등의 ‘환경파괴’라는 반발이 계속됐었다..

관행어업권은 어촌계의 총유에 속해 간척사업 착수이후 전입한 어촌계원도 손해배상청구권이 있다는 판결이 나왔다. 서울지법 민사14부(재판장 金龍均 부장판사)는 15일 해남고천암지구 간척사업으로 김, 바지락 등 양식업을 할 수 없게 되었다며 화산면삼마어촌계가 대한민국, 농어촌진흥공사, 해남농지개량조합을 상대로 낸 손해배상 청구소송(94가합49538)에서 해남농지개량조합은 어촌계에 2천4백여만원을 지급하라고 판결했다. 재판부는 판결문에서 "비법인사단인 어촌계가 취득한 관행어업권은 어촌계의 총유에 속하는 것이므로 계원 중 일부가 공사착수 이후에 전입한 자라해도 공사착수 당시 어촌계가 이미 취득한 관행어업권에 어떤 영향이 있는 것은 아니다"고 밝혔다. 재판부는 또 88년에 완공된 방조제 등 공사에 대해 손해배상청구권소멸시효가 이미 경과한 94년에 소를 제기한 것에 대해 "간척사업이 관할관청으로부터 적법한 승인을 받아 행해져 가해행위가 불법행위인지 인식하기 어렵고 피해가 장기간 누적되어 그 손해를 구체적이고 통일적으로 인식하기 어렵다"고 덧붙였다.