그 동안 구속재판의 적절성 여부를 두고 논란을 빚어온 인터넷 경제논객 '미네르바' 박대성(31)씨에 대해 무죄가 선고되자 법조계와 법학계에서는 법원이 구속재판을 보다 신중히 해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 아직 2심과 대법원의 최종 판단이 남아있어 유죄가 인정될 가능성이 없지는 않지만 1심에서 무죄가 선고되는 사안에서 국가가 피고인을 100여일 동안 구금하는 데 법원이 일조했다는 것은 불구속재판 원칙에 크게 어긋난다는 지적이다. ◇ 허위사실 인식 없었다= 서울중앙지법 형사5단독 유영현 판사는 20일 다음 아고라에 글을 올려 정부 경제정책과 관련해 허위사실을 유포한 혐의(전기통신기본법 위반)로 기소된 박모씨에 대한 선고공판에서 무죄를 선고했다(☞2009고단304). 재판부는 판결문에서 "외환보유고 부족으로 인해 외화예산 환전업무가 중단된 것이 아니라 외국환평형기금 보관은행인 우리은행이 외국환평형기금의 단기운용수익금보다 높은 보관금리를 기획재정부에 지급해야 하는 문제점이 발생함에 따라 외화예산 환전업무가 중단된 사실, 정부에서 금융기관 등에게 달러매수를 금지하는 긴급공문을 전송한 적이 없는 사실은 인정된다"며 박씨의 글이 사실과 다르다는 점을 인정했다. 하지만 재판부는 "외환시장 자체 및 연말 외환시장의 특수성, 인터넷 경제토론방의 성격 등을 비춰보면 구체적인 표현에 있어 과장되거나 정제되지 않은 서술이 있다 해도 게시글의 내용이 전적으로 '허위의 사실'이라고 인식하면서 그러한 글을 게재했다고 보기 어렵다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "'허위의 사실'을 게시한다는 점에 대한 고의가 없는 이상, 당시 박씨에게 '공익을 해할 목적'이 있었던 것으로는 보기 어려울뿐만 아니라 허위의 사실에 대한 인식이 있었다고 하더라도 2008년12월29일 '대정부 긴급 공문발송-1보' 글 게시 직후의 달러매수량 증가가 글 게시로 인한 것이라고 단정할 수 없다"며 "박씨의 글 게시가 일부 영향을 미쳤다고 해도 (이를 계량화할 수 없고 단순한 개연성 정도에 불과하므로) 그러한 점만으로 공익을 해할 목적이 있었다고 볼 수 없다"고 설명했다. 박씨는 지난해 3월경부터 포털사이트 다음(Daum)의 '아고라' 경제토론방에 국내외 경제동향분석 및 예측에 관한 글을 '미네르바'라는 필명으로 게재했다. 박씨는 미국 투자은행인 리먼브라더스의 파산과 2008년 하반기 원-달러 환율급등을 예측하면서 네티즌들로부터 '경제대통령'이라는 호칭을 얻었다. 하지만 박씨는 7월 "외환예산 환전업무 8월1일부로 전면중단"이라는 내용의 글을, 12월 "정부가 7대 금융기관 및 수출입 관련 주요기업에게 달러매수를 금지할 것을 긴급공문전송"이라는 내용의 글을 게시한 것과 관련, 공익을 해할 목적으로 허위사실을 유포한 혐의로 검찰에 의해 구속기소됐다. 검찰은 4월13일 결심공판에서 박씨에게 징역 1년6월을 구형한 바 있다. 한편 재판부는 박씨가 낸 위헌심판제청신청은 기각했다(2009초기258). 최재경 중앙지검3차장은 무죄가 선고되자 "증거의 취사선택과 사실관계에 대한 오인 또는 허위 사실의 인식과 공공침해 목적에 대한 법리 오해로 수긍할 수 없다"며 "즉시 항소하겠다"고 말했다. 이에 대해 박씨의 변호인인 박찬종 변호사는 "미네르바 글의 핵심은 정부가 외환시장에 직접적·현실적 현장개입을 하고 있다는 것"이라며 "판결중에 일부 사실과 다른 게 있다는 표현때문에 일부에서 그 글 전체가 허위 사실이라고 몰고 있는데 그건 잘못된 것"이라고 주장했다. 이어 "정부가 외환관련 기관에 공문으로 보냈느냐, 불러서 모아서 회합을 하면서 지시, 강제했느냐는 곁가지"라며 "주된 흐름이 사실관계에 부합하는 것으로서 허위사실이 아니다"라고 강조했다. ◇ 법조계, "구속재판 신중해야" 목소리 높아= 박씨는 구속수감되면서 진행된 영장실질심사, 구속적부심청구, 재판중에 있었던 보석청구까지 모두 기각결정을 받았지만 결국 무죄선고로 석방됐다. 이와 관련 법조계와 법학계는 "구속재판이 좀 더 신중했어야 한다"고 지적하고 있다. 윤남근 고려대 교수는 "구속은 형벌이 아니며 미네르바는 물론 구속돼있는 정치인까지 포함해서 원칙적으로 구속해서는 안된다"며 "풀어놓고 자유롭게 자기방어하고 최종판단하는 단계에 가서 죄질과 법에 정해진 형량에 따라서 실형선고되면 그때 구속하면 된다"고 주장했다. 이에 대해 무죄판결이 났다고 해서 구속결정이 부당하게 되는 것은 아니라는 지적도 있다. 익명을 요구한 판사출신 모 법대교수는 "설사 대법원에서 무죄판결이 확정됐다고 해서 구속이 잘못됐다고 단정하기는 어렵다"며 "미네르바사건의 경우 무죄판결이 났다고 해서 초창기에 한 구속이 문제가 있다고 할 수는 없다"고 주장했다. 하지만 그도 "도망갈 염려가 없는 경우였다면 범죄혐의가 강해야 구속을 유지하는 것이 타당했을 텐데, 범죄혐의에 대한 약한 정도의 소명만 가지고 구속을 유지한 것은 불구속수사의 원칙에 비춰 과한 것은 아니었나 하는 생각이 든다"고 덧붙였다. 한편 영장제도가 구속사유에 대한 판단을 넘어서서 유·무죄 판단까지 하는 것은 적절치 않다는 비판도 있었다. 민변의 송호창 변호사는 "기소내용 자체가 무죄가 나올 여지가 상당히 높은데 엄격한 법률적 의미라기보다는 정치적으로 남용하는 것 같은 상황에서 기소를 했다"며 "그런 상태에서 구속영장을 발부한 것은 인신구속제도를 남용한다는 비난을 충분히 들을 수 있다"고 주장했다. 서초동의 한 변호사도 "구속영장을 보면 이유란에 도주, 증거인멸 우려의 기재보다는 범죄가 중하다는 내용이 더 많고, 경우에 따라서는 범죄의 중대성 기재만 있는 경우도 있다"며 "물론 범죄가 중대하면 도주, 증거인멸의 우려를 유추할 수 있기는 하지만 원칙으로 돌아가 도주, 증거인멸의 우려를 엄격하게 판단하는 것이 타당하다"고 주장했다.

인터넷 경제논객 '미네르바' 박대성(31)씨가 법원으로부터 무죄를 선고받고 석방됐다. 서울중앙지법 형사5단독 유영현 판사는 20일 다음 아고라에 글을 올려 정부 경제정책과 관련해 허위사실을 유포한 혐의(전기통신기본법 위반)로 기소된 박씨에 대한 선고공판에서 무죄를 선고했다(☞2009고단304). 재판부는 판결문에서 "외환보유고 부족으로 인해 외화예산 환전업무가 중단된 것이 아니라 외국환평형기금 보관은행인 우리은행이 외국환평형기금의 단기운용수익금보다 높은 보관금리를 기획재정부에 지급해야 하는 문제점이 발생함에 따라 외화예산 환전업무가 중단된 사실, 정부에서 금융기관 등에게 달러매수를 금지하는 긴급공문을 전송한 적이 없는 사실은 인정된다"며 박씨의 글이 사실과 다르다는 점을 인정했다. 하지만 재판부는 "외환시장 자체 및 연말 외환시장의 특수성, 인터넷 경제토론방의 성격 등을 비춰보면 구체적인 표현에 있어 과장되거나 정제되지 않은 서술이 있다 해도 게시글의 내용이 전적으로 '허위의 사실' 이라고 인식하면서 그러한 글을 게재했다고 보기 어렵다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "'허위의 사실'을 게시한다는 점에 대한 고의가 없는 이상, 당시 박씨에게 '공익을 해할 목적'이 있었던 것으로는 보기 어려울뿐만 아니라 허위의 사실에 대한 인식이 있었다고 하더라도 2008년12월29일 '대정부 긴급 공문 발송-1보' 글 게시 직후의 달러 매수량 증가가 글 게시로 인한 것이라고 단정할 수 없다"며 "박씨의 글 게시가 일부 영향을 미쳤다고 해도 (이를 계량화할 수 없고 단순한 개연성 정도에 불과하므로) 그러한 점만으로 공익을 해할 목적이 있었다고 볼 수 없다"고 설명했다. 박씨는 지난해 3월경부터 포털사이트 다음(Daum)의 '아고라' 경제토론방에 국내외 경제동향 분석 및 예측에 관한 글을 '미네르바'라는 필명으로 게재했다. 박씨는 미국 투자은행인 리먼브라더스의 파산과 2008년 하반기 원-달러 환율 급등을 예측하면서 네티즌들로부터 '경제대통령'이라는 호칭을 얻었다. 하지만 박씨는 7월 "외환예산 환전업무 8월1일부로 전면중단"이라는 내용의 글을, 12월 "정부가 7대 금융기관 및 수출입 관련 주요기업에게 달러매수를 금지할 것을 긴급공문 전송"이라는 내용의 글을 게시한 것과 관련, 공익을 해할 목적으로 허위사실을 유포한 혐의로 검찰에 의해 구속기소됐다. 검찰은 지난 4월13일 결심공판에서 박씨에게 징역 1년6월을 구형한 바 있다. 한편 재판부는 박씨가 낸 위헌심판제청신청은 "이 사건 처벌조항이 헌법 제11조의 평등의 원칙 내지 비례의 원칙에 반하거나 과잉금지원칙에 반하여 표현의 자유를 침해한다고도 볼 수 없다"며 기각했다(2009초기258). 최재경 서울중앙지검3차장은 무죄가 선고되자 "증거의 취사선택과 사실관계에 대한 오인 또는 허위 사실의 인식과 공공침해 목적에 대한 법리 오해로 수긍할 수 없다"며 "즉시 항소하겠다"고 말했다.

유명 패밀리 레스토랑 `스파게띠아''토니로마스' 본사가 무료쿠폰을 발행하면서 재료비 등을 각 지점에서 부담하게 한 것을 불공정거래행위로 볼 수 없다는 판결이 나왔다. 서울중앙지법 민사18부(재판장 이병로 부장판사)는 지난달 28일 서울에서 스파게띠아 지점을 운영한 박모씨 등 3명이 "본사가 네이트온, 싸이월드 등 온라인과 오프라인으로 무료쿠폰을 남발하는 바람에 지점이 재료비 등을 부담한 만큼 3억여원씩을 배상하라"며 본사인 (주)썬앳푸드를 상대로 낸 손해배상 청구소송(2008가합51552)에서 원고패소 판결을 내렸다. 재판부는 판결문에서 "무료쿠폰 발행은 기본적으로 매출증가를 통해 각 지점의 이익을 도모하기 위한 것으로 실제 평균 10％가량의 매출 상승효과가 있었다"며 "본사가 판촉행사비용 전체가 아닌 재료비와 인건비만 지점이 부담하도록 한 점 등을 종합해보면 이를 불공정거래행위나 사회질서에 반하는 것으로 볼 수 없다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "무료쿠폰으로 먹을 수 있는 음식이 대부분 주메뉴가 아닌 샐러드 등이어서 다른 음식을 주문할 때만 사용 가능하고 테이블당 1장만 쓸 수 있게 제한돼 있다"며 "박씨 등이 본사와 별도로 자체 쿠폰을 발행해 판촉활동을 하기도 했던 점을 함께 고려했다"덧붙였다. 재판부는 또 "이같은 행사가 본사의 지위를 이용해 지점에 부당하게 불이익을 주는 행위인지는 할인판매의 목적과 내용, 구체적인 비용분담내역, 참여여부에 대한 지점의 의사결정권 유무, 이로 인해 손해가 발생할 개연성, 업계의 거래관행 등을 종합적으로 고려해 판단해야 한다"고 설명했다. 박씨 등은 썬앳푸드와 가맹점계약을 맺고 2004년부터 최근까지 서울 시내에서 스파게띠아 매장을 운영했다. 계약내용에는 고객이 본사가 발행한 쿠폰이나 적립카드의 포인트를 사용할 때 이에 대한 음식 재료비를 각 지점이 부담한다는 내용이 포함돼 있었다. 이에 따라 본사는 네이트온이나 싸이월드, 네이버, 다음 등 인터넷 사이트 가입자들이 무료쿠폰을 내려받을 수 있게 하거나 오프라인상에서 무료쿠폰을 발행했으며 매장 방문객이 이를 제시하면 무료로 해당 메뉴를 제공하고 재료비와 인건비는 각 지점에서 부담하게 했었다.

[민 사] 2004다64272 구상금 (사) 상고기각 ◇상법 제680조 제1항의 손해방지비용과 그 부담자◇ 상법 제680조 제1항은 “보험계약자와 피보험자는 손해의 방지와 경감을 위하여 노력하여야 한다. 그러나 이를 위하여 필요 또는 유익하였던 비용과 보상액이 보험금액을 초과하는 경우라도 보험자가 이를 부담한다.”고 규정하고 있다. 이 규정에서 말하는 손해방지비용이라 함은 보험자가 담보하고 있는 보험사고가 발생한 경우에 보험사고로 인한 손해의 발생을 방지하거나 손해의 확대를 방지함은 물론 손해를 경감할 목적으로 행하는 행위에 필요하거나 유익하였던 비용으로서, 원칙적으로 보험계약자나 피보험자가 손해의 방지와 경감을 위하여 지출한 비용을 자신의 보험자에게 청구하여야 할 것이다. 그러나 공동불법행위로 말미암아 공동불법행위자 중 1인이 손해의 방지와 경감을 위하여 비용을 지출한 경우에 위와 같은 손해방지비용은 자신의 보험자뿐만 아니라 다른 공동불법행위자의 보험자에 대하여도 손해방지비용에 해당한다고 보아야 할 것이므로, 공동불법행위자들과 사이에 각각 보험계약을 체결한 보험자들은 각자 그 피보험자 또는 보험계약자에 대한 관계에서뿐만 아니라, 그와 보험계약관계가 없는 다른 공동불법행위자에 대한 관계에서도 그들이 지출한 손해방지비용의 상환의무를 부담한다고 할 것이다. 또한 이러한 관계에 있는 보험자들 상호간에는 손해방지비용의 상환의무에 대하여 공동불법행위에 기한 손해배상채무와 마찬가지로 부진정연대채무의 관계에 있다고 볼 수 있으므로, 공동불법행위자 중의 1인과 사이에 보험계약을 체결한 보험자가 그 피보험자에게 손해방지비용을 모두 상환하였다면, 그 손해방지비용을 상환한 보험자는 다른 공동불법행위자의 보험자가 부담하여야 할 부분에 대하여 직접 구상권을 행사할 수 있다고 할 것이다. ☞ 공동불법행위자 중 1인의 사고로 유출된 다량의 유류가 인근 저수지 및 하천으로 유입되어 방제작업을 지체할 경우 오염이 확산되어 그로 인한 제3자의 손해가 크게 확대될 수 있는 상황에서 손해의 경감 및 확산 방지를 위하여 방제작업을 실시하고, 그 비용에 관하여 방제업자와 사이에 제기된 소송에서 변호사를 선임하여 응소함으로써 방제작업비용과 변호사선임 비용을 지출한 경우, 위와 같은 비용을 상환한 보험자인 원고는 다른 공동불법행위자의 보험자인 피고가 부담하여야 할 부분에 대하여 직접 구상권을 행사할 수 있다고 한 사례. [형 사] 2004도5742 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임) 등 (차) 일부 파기환송 ◇1. 경영상의 판단과 관련하여 기업의 경영자에게 업무상배임의 고의가 있는 것으로 인정되는 경우 2. 상법 제625조 제4호 소정의 ‘회사의 영업범위 외에서 투기행위를 하기 위하여 회사재산을 처분한 때’의 의미◇ 1. (기업의 경영에는 원천적으로 위험이 내재하여 있어서 경영자가 아무런 개인적인 이익을 취할 의도 없이 선의에 기하여 가능한 범위 내에서 수집된 정보를 바탕으로 기업의 이익에 합치된다는 믿음을 가지고 신중하게 결정을 내렸다 하더라도 그 예측이 빗나가 기업에 손해가 발생하는 경우가 있을 수 있는바, 이러한 경우에까지 고의에 관한 해석기준을 완화하여 업무상배임죄의 형사책임을 물을 수는 없다고 할 것이나,) 기업의 경영자가 문제된 행위를 함에 있어 합리적으로 가능한 범위 내에서 수집한 정보를 근거로 하여 당해 기업이 처한 경제적 상황이나 그 행위로 인한 손실발생과 이익획득의 개연성 등의 제반 사정을 신중하게 검토하지 아니한 채, 당해 기업이나 경영자 개인이 정치적인 이유 등으로 곤란함을 겪고 있는 상황에서 벗어나기 위해서는 비록 경제적인 관점에서 기업에 재산상 손해를 가하는 결과가 초래되더라도 이를 용인할 수밖에 없다는 인식하에 의도적으로 그와 같은 행위를 하였다면 업무상배임죄의 고의는 있었다고 봄이 상당하다. 2. 상법 제625조 제4호는 회사의 임원 등이 회사재산을 위태롭게 하는 죄의 유형 중 하나로 ‘회사의 영업범위 외에서 투기행위를 하기 위하여 회사재산을 처분한 때’를 규정하고 있는바, 여기에서 ‘회사의 영업범위 외’라고 함은 회사의 정관에 명시된 목적 및 그 목적을 수행하는데 직접 또는 간접적으로 필요한 통상적인 부대업무의 범위를 벗어난 것을 말하는 것으로서, 목적 수행에 필요한지 여부는 행위의 객관적 성질에 따라 추상적으로 판단할 것이지 행위자의 주관적·구체적 의사에 따라 판단할 것은 아니며, 또 ‘투기행위’라 함은 거래시세의 변동에서 생기는 차액의 이득을 목적으로 하는 거래행위 중에서 사회통념상 회사의 자금운용방법 또는 자산보유수단으로 용인될 수 없는 행위를 말하는 것으로, 구체적으로 회사 임원 등의 회사재산 처분이 투기행위를 하기 위한 것인지를 판단함에 있어서는 당해 회사의 목적과 주된 영업내용, 회사의 자산 규모, 당해 거래에 이르게 된 경위, 거래 목적물의 특성, 예상되는 시세변동의 폭, 거래의 방법·기간·규모와 횟수, 거래자금의 조성경위, 일반적인 거래관행 및 거래 당시의 경제상황 등 제반 사정을 종합적으로 고려해야 할 것이다. 2006도9042 공직선거법위반 (마) 일부 파기환송 ◇공직선거법상 호별방문죄에 있어서 ‘연속적’ 방문의 의미◇ 공직선거법 제106조 제1항 소정의 호별방문죄에 있어서 각 집의 방문이 ‘연속적’인 것으로 인정되기 위해서는 반드시 집집을 중단 없이 방문하여야 하거나 동일한 일시 및 기회에 각 집을 방문하여야 하는 것은 아니지만, 각 방문행위 사이에는 어느 정도의 시간적 근접성이 있어야 할 것이고, 이러한 시간적 근접성이 없다면 ‘연속적’인 것으로 인정될 수는 없다. ☞ 피고인이 갑의 집을 방문한 것은 을, 병의 집을 방문한 때로부터 3개월 내지 4개월 전이고, 정의 집을 방문한 것은 을, 병의 집을 방문한 때로부터 다시 6개월 내지 7개월 후로서 시간적 간격이 매우 크므로, 갑, 정의 집을 각 방문한 행위와 을, 병의 집을 방문한 행위 사이에 시간적 근접성이 있다고 하기는 어렵다고 보아, 피고인이 갑, 을, 병, 정의 집을 방문한 행위를 포괄일죄로 보아 하나의 형을 선고한 원심을 파기한 사례. 2006도9453 미성년자의제강간미수 등 (차) 상고기각 ◇미성년자의제강간?강제추행죄를 규정한 형법 제305조에 의하여 미수범도 처벌할 수있는지 여부(적극)◇ 미성년자의제강간?강제추행죄를 규정한 형법 제305조가 ‘13세 미만의 부녀를 간음하거나 13세 미만의 사람에게 추행을 한 자는 제297조, 제298조, 제301조 또는 제301조의2의 예에 의한다’로 되어 있어 강간죄와 강제추행죄의 미수범의 처벌에 관한 형법 제300조를 명시적으로 인용하고 있지 아니하나, 성적으로 미성숙한 13세 미만의 미성년자를 특별히 보호하기 위한 입법취지에 비추어 보면 동조에서 규정한 형법 제297조와 제298조의 ‘예에 의한다’는 의미는 미성년자의제강간?강제추행죄의 처벌에 있어 그 법정형 뿐만 아니라 미수범에 관하여도 강간죄와 강제추행죄의 예에 따른다는 취지로 해석된다. [특 별] 2006두15783 개인택시운송사업면허신청반려처분취소 (차) 파기환송 ◇여객자동차운수사업면허 발급순위 결정기준으로서의 ‘운전경력기간’의 의미◇ 여객자동차운수사업법에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 정하여진 순위 내에서의 운전경력 인정방법에 관한 기준 설정 및 그 설정된 기준의 변경 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 기준의 설정이나 변경이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하며, 설령 그 기준의 해석상 불명확한 점이 생길 수 있다고 하더라도 이를 합리적으로 해석하여 통일을 기함으로써 모든 면허신청자에게 동일하게 적용된다면 객관적으로 합리적이 아니라고 할 수 없을 것이다. ☞ 구 여객자동차운수사업법(2005. 12. 7. 법률 제7712호로 개정되기 전의 것) 및 같은 법 시행규칙 제16조, 제17조에 의하여 ‘개인택시운송사업 면허신청 공고’를 함에 있어 시행규칙 제17조 제7항에 터잡아 행정청이 따로 정한 면허기준 등이 포함된 당해 군의 개인택시인?면허업무처리규칙 제7조가 운전경력 산정에 관하여 “①‘운전경력’이라 함은 운전면허를 득하고 사업용자동차 또는 비사업용자동차 운전실무에 직접 종사한 경력을 말하며, 근속기간과는 다르다. ②운전경력의 산정은 취업규칙이나 단체협약 등에 의하여 정상적으로 운전실무에 종사한 기간으로 한다.”고 규정한 경우, 운전적성에 대한 정밀검사를 받지 아니한 채 사업용자동차를 운전한 것은 법률에 위반하여 비정상적으로 사실상 운전을 한 것에 불과하므로 그 운전기간은 위 처리규칙에서 말하는 “정상적으로 운전실무에 종사한 기간”에 해당하지 않는다고 본 사례.

* 사건번호 : 2005헌마579, 763(병합) * 사 건 명 : 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 　　　 　　 　특별법 위헌확인 * 선고날짜 : 2005년11월24일 * 종국결과 : 각하 헌법재판소 전원재판부(주심 김경일 재판관)는 2005. 11. 24.(목) 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법에 대하여 기본권침해의 개연성이 인정되지 않는다는 이유로 각하 결정을 선고하였다. 여기에는 재판관 전효숙, 재판관 이공현, 재판관 조대현의 별개의견과 재판관 권성, 재판관 김효종의 위헌의견이 있다. 1. 사건의 개요 헌법재판소는 2004. 10. 21. 신행정수도 건설을 위한 특별조치법(2004. 1. 16. 법률 제7062호) 전부에 대하여 위헌결정을 선고하였다. 정부와 국회는 그 후속대책을 논의하던 중 2005. 2. 5. 열린우리당 의원들을 주축으로 한 국회의원 151명은 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정도시건설 특별법안’을 발의하였고 국회건설교통위원회에서 그 명칭을 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’으로 변경하고 이전대상에서 제외되는 중앙부처를 규정하는 등의 내용으로 수정·의결되었다. 같은 해 3. 2. 국회본회의는 이와 같이 수정된 위 법안을 통과시켜 공포 후 시행되었다. 이에 서울시 정무부시장, 서울시의회 의원, 경기도 의회 의원, 과천시 의회 의원, 공공기관 종사자 또는 충남 공주시와 연기군에 거주하는 주민들을 포함한 전국 각지에 거주하는 일반 국민들인 청구인들은 위 법률이 우리나라의 수도는 서울이라는 불문의 관습헌법에 위반되며 청구인들의 국민투표권, 납세자의 권리, 청문권 등 기본권을 침해한다는 이유로 같은 해 6. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 결정이유의 요지 가. 기본권 침해의 개연성 헌법재판소법 제68조 제1항 본문에 의하면 공권력의 행사로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자가 자신의 법적 지위에 아무런 영향을 받지 않거나 단순히 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 경우 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 817; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1455). 따라서 이 사건 법률로 인하여 청구인들의 기본권이 침해될 개연성이 있는지 여부를 먼저 살펴본다. 나. 헌법 제130조 제2항 국민투표권의 침해가능성 (1) 신행정수도사건에서 헌법재판소는 대한민국의 수도가 서울인 것은 불문의 관습헌법규범임을 선언하면서, 관습헌법이 사멸되었음이 확인되지 않은 상황에서 그에 위반되는 법률이 제정되었다면 이는 헌법개정절차를 거치지 아니한 채 헌법개정사항을 헌법보다 하위의 법률에 의하여 개정하는 것이 되므로 청구인들의 국민투표권의 침해가능성을 인정할 수 있다고 하였다(헌재 2004. 10. 21. 2004헌마554등, 판례집 16-2하, 1, 50). 따라서 이 사건 법률이 대한민국의 수도는 서울이라는 관습헌법의 취지에 위반되지 않는 경우 이를 헌법개정의 시도로 볼 수 없고 그렇다면 대통령과 국회는 헌법개정에 관한 절차준수의무가 당초부터 발생하지 않으므로 청구인들의 국민투표권이라는 기본권이 침해받을 가능성은 없게 된다. 그러므로 행정중심복합도시가 수도의 지위를 획득하거나 서울의 수도기능이 해체됨으로서 이 사건 법률이 수도가 서울이라는 관습헌법에 위반되는지 여부를 검토한다. (2) 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득하는지 여부 (가) 행정자치부장관이 작성·고시한 ‘중앙행정기관 등의 이전계획’에 의하면 행정중심복합도시로 이전하는 기관은 국무총리를 비롯한 총 49개 기관이며 그 중 주요기관은 국무총리, 12부, 4처, 2청이다. 이들을 수평적인 권한배분면에서 보면 이전기관들의 직무범위가 대부분 경제, 복지, 문화 분야에 한정되어 있고 한국은행, 금융감독위원회 등 경제의 주요부문인 금융정책을 결정하는 기관들은 제외되어 있다. 수직적인 면에서 보아도 여전히 정부의 주요정책은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 최종적으로 결정하며, 국무총리는 헌법상 대통령의 보좌기관으로서 그 명을 받아 행정각부를 통할하고 각부의 장은 정해진 정책을 구체적으로 실현할 뿐이다. 특히 정보통신기술이 발달한 현대사회에서는 공간의 의미는 축소되고 실질적으로 정보와 정보기술을 장악하는지 여부가 의사결정에 중요한 의미를 가지므로, 서로 장소적으로 떨어진 곳에 위치하더라도 대통령과 행정각부간의 원활한 의사소통수단이 확보되기만 하면 대통령이 의사결정을 통한 통제력을 확보하는 것은 어렵지 않다. 따라서 행정중심복합도시에 소재하는 기관들이 어느 정도 하위의 의사결정기능을 수행할 수 있다 하더라도 국가정책에 대한 통제력을 의미하는 정치·행정의 중추기능을 담당하는 것으로 볼 수는 없다. (나) 또한 행정중심복합도시는 대내적으로 국가의 중요정책이 최종적으로 결정되는 곳이 아니며 각국 외교사절들이 소재하여 주요 국제관계가 형성되는 장소도 아니다. 특히 국가상징으로서의 기능은 오랜 세월에 걸쳐 역사와 문화적인 요소가 결합되어 형성되는 것으로 짧은 기간에 인위적으로 만들어낼 수 있는 것이 아니다. 따라서 행정중심복합도시가 건설된다고 하더라도 이러한 요소가 충족되지 않은 상황에서 국가상징으로서의 기능을 수행할 것이라고 예상하기는 어렵다. (다) 따라서 이 사건 법률에 의하여 건설되는 행정중심복합도시는 수도로서의 지위를 획득하는 것으로 평가할 수는 없고, 이 사건 법률에 의하여 수도가 행정중심복합도시로 이전한다거나 수도가 서울과 행정중심복합도시로 분할되는 것으로 볼 수 없다. (3) 서울의 수도로서의 기능이 해체되는지 여부 (가) 이 사건 법률에 의하면 행정중심복합도시가 건설된다고 하더라도 국회와 대통령은 여전히 서울에 소재한다. 국회는 국민의 대의기관으로서 입법기능을 담당하며 모든 국가작용은 헌법상의 법치국가원칙에 따라 법률에 기속되므로, 행정부의 기능은 의회에서 법률로 정한 범위안에서 이루어져야 하며 정부에서 어떠한 정책방향을 결정하든 최종적으로는 국회의 입법 기능을 통해 실현될 수밖에 없다. 대통령은 행정권이 속한 정부의 수반으로서 정부를 조직하고 통할하는 행정에 관한 최고책임자로서 행정과 법집행에 관한 최종적인 결정을 하고 정부의 구성원에 대하여 최고의 지휘·감독권을 행사한다. 이 사건 법률에 의하더라도 외교통상부, 법무부, 국방부, 행정자치부 등 주요 기관들은 이전대상에서 제외되며 대통령에 대한 각종 자문기관들 역시 서울에 잔류할 것으로 예상된다. 일부 행정기관들이 행정중심복합도시로 이전한다고는 하나 최근 정보통신기술의 급속한 발전으로 인하여 화상회의와 전자결재 등 첨단의 정보기술을 활용하면 장소적으로 서로 떨어져 있는 불편을 충분히 극복할 수 있으므로 대통령의 정책결정에 어떠한 지장이 있다고 볼 수도 없다. 이와 같이 서울에 남아있는 기관들만으로도 국가의 대내외 정책에 관한 최종적인 의사결정권을 행사하여 국가전체를 조직 또는 통제할 수 있으므로 서울은 여전히 정치·행정의 중추기능을 수행하는 곳이라 할 수 있다. (나) 대통령은 국가를 대표하고 국가의 통일성을 유지하는 역할을 수행하며, 통일부와 외교부는 이전대상에서 제외되어 있어 대외관계의 형성과 발전은 서울에서 이루어지도록 하고 있다. 나아가 일부 행정기관이 이전한다고 하여도 여전히 서울은 우리나라 전체 인구의 5분의 1 이상이 거주하는 국내 제1의 거대도시로서 경제·문화의 중심지의 지위를 유지할 것으로 예상된다. 또한 대법원과 헌법재판소가 여전히 서울에 위치하여 사법기능의 핵심이 이곳에서 이루어지기도 한다. 위와 같은 제반사정들을 종합해보면 서울은 대내적으로 국가통합의 계기를 이루는 국민정서상의 상징가치를 가지는 장소이면서 대외적으로 국가를 대표하는 곳으로서 국가의 상징기능을 여전히 수행할 수 있다고 판단된다. (다) 이와 같이 서울은 이 사건 법률에 의한 행정중심복합도시의 건설에도 불구하고 계속하여 정치·행정의 중추기능과 국가의 상징기능을 수행하는 장소로 인정할 수 있으므로 이 사건 법률에 의하여 수도로서의 기능이 해체된다고 볼 수 없다. (4) 권력구조 및 국무총리의 지위 변경 여부 이 사건 법률은 행정중심복합도시의 건설과 중앙행정기관의 이전 및 그 절차를 규정한 것으로서 이로 인하여 대통령을 중심으로 국무총리와 국무위원 그리고 각부 장관 등으로 구성되는 행정부의 기본적인 구조에 어떠한 변화가 발생하지 않는다. 또한 국무총리의 권한과 위상은 기본적으로 지리적인 소재지와는 직접적으로 관련이 있다고 할 수 없다. 나아가 청구인들은 대통령과 국무총리가 서울이라는 하나의 도시에 소재하고 있어야 한다는 관습헌법의 존재를 주장하나 이러한 관습헌법의 존재를 인정할 수 없다. (5) 소결 이와 같이 이 사건 법률은 수도가 서울이라는 관습헌법에 위반되지 않으며 헌법상의 대통령제 권력구조에 어떠한 변화가 있는 것도 아니므로 이 사건 법률에 의하여 헌법 제130조 제2항이 규정한 청구인들의 국민투표권의 침해가능성은 인정되지 않는다. 다. 헌법 제72조 국민투표권의 침해가능성 헌법 제72조는 국민투표에 부쳐질 중요정책인지 여부를 대통령이 재량에 의하여 결정하도록 명문으로 규정하고 있고 헌법재판소 역시 위 규정은 대통령에게 국민투표의 실시 여부, 시기, 구체적 부의사항, 설문내용 등을 결정할 수 있는 임의적인 국민투표발의권을 독점적으로 부여하였다고 하여 이를 확인하고 있다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 649). 따라서 이 사건 법률이 신행정수도법 위헌결정의 후속법률로서 그 대체입법성 여부를 놓고 적지않게 논란이 빚어지고 있는 만큼 대통령이 전체 국민의 의사를 물음으로써 이를 종식시키는 것이 국론통합의 측면에서 보다 바람직스럽지 않는냐 하는 것은 이와는 별개의 문제로 하고, 특정의 국가정책에 대하여 다수의 국민들이 국민투표를 원하고 있음에도 불구하고 대통령이 이러한 희망과는 달리 국민투표에 회부하지 아니한다고 하여도 이를 헌법에 위반된다고 할 수 없고 국민에게 특정의 국가정책에 관하여 국민투표에 회부할 것을 요구할 권리가 인정된다고 할 수도 없다. 그러므로 이 사건 법률에 의하여 청구인들의 국민투표권의 침해가능성은 인정되지 않는다. 라. 기타 기본권에 관한 판단 청구인들은 행정중심복합도시 건설에 천문학적인 건설비용이 소요됨에도 불구하고 주요행정기관의 분산배치로 말미암아 행정기능과 업무효율이 저하되고 수도권과 충청권의 통합성장에 따른 국토불균형 현상이 오히려 심화되는 등 부작용이 발생하여 수도권과밀해소를 통한 국가균형발전과 국가경쟁력강화라는 목적달성이 불가능하므로 이 사건 법률은 국민의 혈세를 낭비할 뿐이라고 주장하면서 그밖에 청문권, 평등권, 납세자의 권리, 재산권, 행복추구권, 직업의 자유 및 거주이전의 자유가 침해되었다고 주장한다. 행정중심복합도시의 건설로 말미암아 여러 부작용과 폐해가 발생하여 막대한 재원을 투자하였음에도 불구하고 그에 상응하는 결실보다는 엄청난 국력의 낭비가 초래될 수도 있다는 청구인들의 예상이 전혀 근거가 없거나 불합리한 것으로 볼 수는 없다. 그럼에도 불구하고 청구인들이 이 사건 법률에 의하여 받는 불이익은 모두 단순한 사실적 또는 경제적인 것에 불과하여 그 침해의 가능성을 인정할 수 없다. 3. 재판관 전효숙, 재판관 이공현, 재판관 조대현의 별개의견 우리는 이 사건 법률에 의해 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득하거나 서울의 수도로서의 기능이 해체되지 아니한다는 점을 수긍하지만 그에 앞서 서울이 수도라는 관습헌법이 존재한다고 인정할 수 없고, 설령 이를 인정하더라도 관습헌법을 변경하려면 반드시 성문헌법의 개정절차를 거쳐야 한다고 보지 아니한다. 그 이유에 관하여는 헌법재판소가 2004. 10. 21. 선고한 2004헌마554 신행정수도사건의 결정문 중 반대의견에 설시된 논거를 원용한다. 따라서 우리는 다수의견과 다른 이유로 청구인들의 주장을 받아들이지 않는 것이 타당하다고 생각한다. 4. 재판관 권성, 재판관의 김효종의 위헌의견 가. 우리 헌법상으로 수도의 문제는 헌법유보사항이고 그것도 기본적인 중요성을 갖는 중요한 헌법사항이라는 것, 그리고 서울을 수도로 정한 것은 관습헌법이므로 수도의 이전 내지 변경은 헌법개정절차에 따라야 한다는 것, 이 두 가지는 이미 선례(헌재 2004. 10. 21. 선고 2004헌마554등, 판례집 16-2하, 1을 가리킨다. 이하 ‘선례’ 라고 부른다)에서 분명히 밝혀진 것이다. 여기서 헌법사항이 되는 수도의 문제라고 하는 것은 수도의 선정이나 이전의 문제뿐만 아니라 단일(單一)한 수도를 둘 것인지 또는 복수(複數)의 수도를 둘 것인지 여하의 결정 문제도 포함하며, 기존의 단일수도를 나누어 두개 또는 그 이상의 수도를 만드는 것, 즉 수도의 분할도 포함하므로, 수도의 분할 문제는 수도의 선정이나 이전에 못지않은 중요성을 갖는 헌법유보사항에 해당하는 것이고, 따라서 서울이라는 단일수도를 분할하여 복수의 수도로 변경하는 것은 헌법유보사항의 변경이므로 헌법개정의 방법에 의하지 않으면 안 된다. 뿐만 아니라 서울을 수도로 정하고 있는 우리의 관습헌법(慣習憲法)의 이면에는 서울이라는 도시 하나만을 수도로 정한다는 소위 단일수도의 설정에 관한 결단이 선행적으로 내재되어 있는 것이므로 이것을 바꾸어 복수의 수도를 설정하는 것은 헌법의 개정에 해당한다. 나. 수도란 최소한 정치·행정의 중추적 기능을 수행하는 국가기관의 소재지를 뜻하는 것이므로 ‘정치·행정의 중추적 기능’의 분산 정도가 수도가 분할된 것인지 여부를 판단하는 기준이 된다. 이 사건 법률에 따라 국회와 대통령 그리고 6개부는 서울에 남게 되고 국무총리와 12부 4처는 행정도시로 이전하므로 국가의 정치·행정기능은 서울과 행정도시 두 곳으로 분산된다. 이 사건 법률이 시행되더라도 서울은 의연 정치·행정의 중추기능을 수행하는 도시, 즉 수도로서의 지위를 잃지 아니한다. 그러나 행정도시가 수행하는 정치·행정기능의 내용과 비중을 보면 행정도시 또한 수도로서의 지위를 가지게 된다고 아니할 수 없다. 우선 그 비중을 보면, 첫째, 행정각부처 중 73%가 행정도시에 소재하고 그 분야도 국방과 외교 등을 제외한 거의 전 분야에 걸치며, 둘째, 국가행정에서 경제는 가장 중요한 행정분야의 하나인데 경제분야의 행정을 관장하는 모든 부처 및 정부의 경제활동을 전반적으로 기획하고 관리하는 기획예산처를 행정도시에 위치시키고 있고, 셋째, 정부의 제2인자로서 제1차적인 국정통할기능을 수행하는 국무총리가 행정도시에 위치하게 됨에 따라 국정통할기능 중 매우 중요한 부분이 행정도시에서 수행되며, 넷째, 위와 같이 대부분의 행정부처가 행정도시에 위치하게 된다면 이는 국무위원의 대부분이 행정도시에 위치함을 의미하고 그 결과 정부의 정책을 심의하는 국무회의의 기능이 상당부분 국무총리의 주재로 사실상 행정도시에서 수행되게 되며, 다섯째, 예산규모의 면에서 볼 때 국가행정예산의 대략 70%가 행정도시권에서 집행의 지휘를 받아, 행정도시에 위치하는 중앙행정기관은 어느 모로 보나 막중한 비중을 차지하고 있다. 또한 행정도시에서 수행되는 행정기능은 장관이나 부처의 장이 보조기관의 도움을 받아 정책의사를 결정하고 관련부처와 협의하여 정책을 조정하며 정책의 집행에 필요한 법률안과 예산안을 만들고 나아가 정책의 집행을 지휘, 감독하거나, 국무총리가 국정전반에 걸쳐 정책의 결정과 조정 그리고 정책의 집행에 관한 전반적인 감독을 하는 것으로서 최고수준의 고차원의 행정에 해당하므로, 이것을 중추적 기능이 아니고 주변적 기능이라고는 도저히 말할 수 없다. 중추기능이라는 것은 최고의 제1인자가 행하는 최종적 결단과 지휘의 기능을 말하는 것이 아니고 그에 이르기 전의 과정 중에서 중요한 핵심을 이루는 부분을 가리키거나 또는 양자를 포괄하는 개념이므로, 대통령이 행정부의 수반이라고 하는 사실은 국무총리와 행정각부처의 장들을 행정의 중추라고 인정하는 데 전혀 지장이 되지 않는다. 그렇다면 적어도 행정분야에 관한 한 그 기능의 중추는 대부분 행정도시로 이전되어, 행정도시에서 수행될 행정기능은 행정의 중추기능에 해당한다고 말하지 아니할 수 없다. 나아가 행정과 정치가 상당한 범위에서 동전의 양면과 같은 관계에 있다는 점, 행정부는 소관사무에 관한 정책의 입안과 결정에 있어서 국회와 밀접하게 접촉하면서 불가피하게 정치와 연계되지 않을 수 없다는 점, 현대국가의 속성상 행정국가의 성격이 강화된다는 점, 외국정부나 외교사절들도 관련 행정부처가 소재하는 곳에서 관계기관과 외교적 교섭을 하게 되므로 외교기능의 상당부분이 다양한 형태로 행정도시에서 이루어질 수밖에 없고 이에 따라 어느 정도는 국가를 대표하고 상징하는 의미를 동시에 갖는다는 점 등을 고려할 때, 결국 행정도시에서 수행되는 정치적 기능도 그 소관 행정분야에 관한 한 상당한 정도로 중추적 기능의 일익을 담당한다. 이상을 종합할 때, 이 사건 법률에 의하여 서울에서는 정치적 중추기능의 상당부분과 행정적 중추기능의 일부가, 그리고 행정도시에서는 행정적 중추기능의 대부분과 정치적 중추기능의 상당부분이 수행되기에 이르고, 따라서 이 사건 법률에 의한 중앙행정기관 등의 이전은 우리나라의 수도를 서울과 행정도시의 두 곳으로 분할하는 수도분할의 의미를 갖는다. 위와 같이 이 사건 법률에 의한 행정도시의 건설과 운영이 수도의 분할에 해당함이 분명하므로 이 사건 법률은 헌법개정의 절차에 따라 국민투표에 의하여 국민이 결단할 사항인 수도의 분할 문제, 그리고 관습헌법이 규정하고 있는 기존의 단일수도를 분할하여 복수의 수도로 변경하는 헌법개정문제를 법률만으로 처리하여 버림으로써 헌법개정을 위한 국민투표에 참여할 국민의 정치적 기본권을 침해한 것이다. 다. 이 사건 법률은 정부가 종전에 추진해 오던 신행정수도건설사업을 계속적으로 추진하기 위하여 의원입법의 형식으로 마련한 것이다. 이 사건 법률은 이전범위를 축소한 것 외에는 신행정수도법과 그 체제나 내용에 있어서 대부분 동일하고, 건설되는 도시의 규모도 크게 다르지 아니하다. 앞서 본 바와 같이 행정도시가 정치·행정의 대부분 또는 상당부분의 중추기능을 수행하여 수도로서의 지위를 가지는 이상 이 사건 법률이 비록 이전대상기관을 일부 축소하였다 하더라도 그것이 위헌성을 배제시킬 만큼 본질적인 것은 아니며 오히려 위헌성을 호도하는 형식적 분식에 그친다. 그러므로 이 사건 법률은 신행정수도법과 실질적으로 동일하여 그것이 가지고 있던 위헌성을 그대로 대유한다. 라. 그렇다면 이 사건 법률은 청구인들이 가지고 있는 정치적 기본권의 하나인 헌법개정에 관한 국민투표권을 침해하여 헌법에 위반된다.

헌법재판소전원재판부(주심 金汶熙 재판관)는 지난 23일 이무영 경찰청장과 김광식 전 경찰청장등 전·현직 경찰청장이 낸 헌법소원사건(99헌마135)에서 경찰청장이 퇴임후 2년간 정당을 설립하거나 가입하는 것을 금지한 경찰법 제11조4항과 부칙 제2조에 대해 위헌결정을 내렸다. 하지만 재판부는 심판청구당시 치안정감이던 이근명씨와 이헌만씨등의 청구에 대해서는 자기관련성이 없다는 이유로 각하했다. 재판부는 결정문에서 "정당설립 및 가입의 자유를 제한함으로써 실현되는 공익의 효과는 매우 불확실한 반면, 이 사건 조항이 국민의 정치적 의사형성의 자유에 미치는 부정적인 효과는 매우 크다"며 "이 법률조항이 경찰청장의 중립성을 확보한다는 입법목적의 달성에 기여할 수 있다는 일말의 개연성 때문에 국민의 민주적 의사형성에 있어서 중요한 정당설립의 자유를 금지하는 것은 합리적인 비례관계를 현저하게 일탈, 비례의 원칙에 위반되며 평등원칙에도 위반된다"고 밝혔다. 한편 헌법재판소는 지난 97년7월 검찰총장의 공직취임과 당적취득을 금지한 검찰청법 제12조 4항 및 5항에 대해 결사의 자유와 공무담임권등을 과도히 침해한다는 이유로 위헌결정을 내린 바 있다(97헌마26).