서울행정법원 제2부 판결
【사건】2012구합28773 연임하지않기로하는결정취소
【원고】서AA, 소송대리인 법무법인 덕수, 담당변호사 김형태, 김진영, 박수진
【피고】법원행정처장, 소송수행자 박○○, 김○○
【변론종결】 2015, 7. 2.
【판결선고】 2015. 8. 13.
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
대법원장이 2012. 2. 10. 원고에 대하여 한 연임하지 않기로 하는 결정을 취소한다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2002. 2. 18. 제주지방법원 판사로 임명된 후 인천지방법원, 서울남부지방법원, 서울중앙지방법원 판사를 거쳐 서울북부지방법원 판사로 재직하던 중 2011. 12. 16. 대법원장에게 구 법관인사규칙(2012. 9. 11. 대법원규칙 제2425호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조에 따라 연임희망원을 제출하였다.
나. 판사의 연임에 관한 사항을 심의하는 법관인사위원회는 2012. 1. 27. 원고가 구 법원조직법(2014. 12. 30. 법률 제12886호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제45조의2 제2항 제2호의 사유로 인하여 연임적격 여부가 문제되는 판사로서 심의대상에 해당한다고 결정하였고, 같은 날 원고에게 구 법관인사규칙 제17조 제1항에 따라 위 사유 및 의견진술권을 통지하였다. 원고는 2012. 2. 7. 법관인사위원회 회의에 출석하여 의견을 진술하고, 소명자료를 제출하였으며, 법관인사위원회는 같은 날 원고를 연임 부적격으로 의결하였다.
다. 대법원장은 2012. 2. 9. 원고의 연임적격 여부에 관하여 대법관회의를 거친 뒤, 같은 달 10. 원고에 대한 10년 동안의 근무성적평정결과 및 법관인사위원회의 연임적격에 관한 심의결과 등을 종합할 때 원고가 구 법원조직법 제45조의2 제2항 제2호의 ‘근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우’에 해당한다는 이유로 원고를 연임하지 않기로 하는 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 이에 따라 원고는 2012. 2. 18. 임기만료로 퇴직하였다.
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2012. 4. 18. 소청심사를 청구하였으나, 법원소청심사위원회는 2012. 5. 25. 원고의 청구를 기각하는 결정을 하였다. 원고는 2012. 5. 30. 위 결정을 송달받고 2012. 8. 28. 이 사건 소를 제기하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제6호증의 1 내지 11의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 판사 연임 관련 법령의 위헌
① 구 법원조직법 제45조의2 제2항 제2호(근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우, 이하 ‘이 사건 연임결격사유조항’이라 한다)는 ‘현저히 불량’이라는 모호한 표현을 사용하고 있어 명확성 원칙에 위배된다.
② 이 사건 연임결격사유조항은 재판의 독립과 밀접한 관련이 있는 사건 처리율, 상소율 등에 대한 평가를 내용으로 하는 ‘근무성적’을 연임심사의 기준으로 삼고 있다. 또한 구 판사 근무성적 등 평정 규칙(2012. 9. 11. 대법원규칙 제2424호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 평정 규칙’이라 한다)에서 정하고 있는 근무평정방식에 의하면 평정이 소속법원장 1인에 의해 단독으로 이루어지고, 평정자료가 공개되지도 않으며, 해당 판사가 이의하거나 소명할 절차도 마련되어 있지 아니하여 평정자의 자의적이고 주관적인 판단이 이루어질 우려가 있다. 따라서 이 사건 처분에 적용된 이 사건 연임결격사유조항 및 근무평정 방식에 관한 구 평정 규칙은 재판의 독립과 법관의 실질적 신분보장 규정의 본질적인 내용을 침해한다.
③ 원고에 대한 근무성적평정에 적용된 구 법원조직법(2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정되기 전의 것) 제44조의2 제2항(이하 ‘이 사건 근무평정 위임조항’이라 한다)은 근무성적평정에 관하여 하위법규인 대법원규칙에 백지위임하였으므로, 포괄위임금지의 원칙에 위배된다.
2) 절차상 하자
원고에 대한 근무평정이 매년 비공개로 진행되어 이의제기나 소명 기회를 갖지 못하였고, 연임심사 당시 대법원장은 원고에게 10년 동안의 연도별 근무평정결과를 제시하지도 아니하였으므로, 이 사건 처분은 원고의 방어권을 제대로 보장하지 않은 절차 상 하자가 있어 위법하다.
3) 평등원칙 위반 및 사전에 객관적 기준을 제시하지 아니한 하자
원고 이전까지는 근무성적 불량을 이유로 연임에서 제외된 판사가 없었는데, 원고에 대한 연임심사를 하면서 ‘누적평정결과 하위 2%’를 연임부적격 판단 기준으로 삼은 것은 평등원칙에 위배된다. 또한 대법원장은 ‘현저히 근무성적 불량, 직무수행 불가능’에 관하여 예측가능한 객관적인 기준을 사전에 제시한 바 없으므로, 이 사건 처분은 실체적 하자가 있어 위법하다.
4) 처분사유 부존재 또는 재량권 일탈·남용
설령 이 사건 처분의 근거 법령이 합헌이라고 하더라도, 아래와 같은 이유로 원고에게 이 사건 연임결격사유조항에서 정한 사유가 존재하지 아니하거나, 재량권 일탈·남용에 해당하여 이 사건 처분은 위법하다.
① 원고가 ‘노력필요’ 등급을 수 차례 받았다는 것만으로 ‘근무성적이 현저히 불량한 경우’에 해당한다고 보는 것은 부당하며, 원고가 판사로서 정상적인 직무수행을 할 수 없다는 점에 대한 근거도 없다.
② 원고의 2005년, 2007년, 2009년부터 2011년까지의 사건처리 통계는 평균치에 가까웠거나 조금 낮은 정도였고, 2007년경에는 ‘소액재관의 매뉴얼’을 정리하여 법원게시판에 올려 호평을 받았으며, 2008년경에도 서울중앙지방법원 사건처리부 소속 8명의 판사들 중에서도 매우 우수한 통계결과를 보였다. 따라서 원고에 대한 근무평정은 2002년부터 2004년까지의 ‘중’ 및 2006년의 ‘하’만 인정할 수 있고, 나머지 평정결과는 인정할 수 없다.
③ 특히 원고가 2009년경 법원 개혁을 주장하며 적극적인 활동을 하자 원고에 대하여 계속하여 불리한 근무평정이 이루어졌다. 그러나 이는 오히려 원고가 판사로서 직무수행을 성실히 해왔다는 점을 보여주는 반대증거이다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 원고는 배석판사로 근무하였던 2002년경부터 2004년경까지 종합평정등급으로 5단계 중 2번째에 해당하는 ‘좋음’을 1회, 3번째에 해당하는 ‘평균’ 또는 ‘보통임’을 2회 받았고, 단독판사로 보임된 이후인 2005년경부터 2011년경까지는 3단계 중 2번째에 해당하는 ‘보통’을 2회, 3번째에 해당하는 ‘노력필요’를 5회 받았다.
2) 원고의 종합평정등급은 2012년 상반기 연임심사 대상 법관(사직예정자 포함) 180명 중 하위 공동 2위 수준이고, 10년 동안 10회에 걸쳐 근무성적평정을 받은 법관 757명 중에서는 하위 공동 6위 수준이다. 특히 임기만료일을 기준으로 최근 7년 간에 해당하는 2005년경부터 2011년까지에 한정할 경우에는 원고가 최하위에 해당하며, 위 기간 동안 5개의 세부항목 가운데 하위 등급인 ‘노력필요’를 16회 받았다.
3) 2012년 상반기 임기 만료 예정 법관 중 원고보다 근무성적평정이 낮은 판사는 연임되지 아니하였다.
4) 원고는 서울남부지방법원 수석부 배석판사로 근무하던 2006년경 재판부 운영방식이나 결정문 작성방식 등에 관한 의견대립으로 인하여 업무에 관하여 무기력한 태도로 임하였다고 스스로 인정하고 있다.
5) 원고는 중액단독 업무를 맡았던 2010년경에 신건 및 조정 위주로 사건을 처리하여 접수대비 처리율, 실질조정율은 평균을 상회하고, 상소율은 평균보다 낮았으나, 다툼 있는 사건에 대한 처리가 지체되었다. 당시 서울북부지방법원장의 권고에 의하여 2011년경에는 통상적인 사건처리방식으로 변경하였으나, 상소율이 급증하였고, 2010년 및 2011년 모두 파기율이 평균의 2배를 초과하는 수준으로 높았다.
[인정근거] 앞서 든 증거들, 을 제1 내지 3호증, 을 제5호증의 1 내지 10의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 판사 연임 관련 법령의 위헌 주장에 대하여
가) 판사 연임관련 법령의 연혁
(1) 제헌 헌법 제79조에서 “법관의 임기는 10년으로 하되 법률의 정하는 바에 의하여 연임할 수 있다.”라고 규정하여 임기제와 연임제를 규정한 이래 현행 헌법 제105조 제3항에 이르기까지 우리 헌법은 대법원장과 대법관이 아닌 일반 법관에 대하여 10년의 임기제 및 연임제를 일관되게 유지하여 오고 있다.
(2) 1958. 10. 16. 법률 제499호로 제정되어 1963. 12. 13. 법률 제1496호 법원조직법 부칙 제7항에 의하여 폐지된 구 법관연임법은 제2조에서 “임기가 만료된 법관은 법원조직법 제38조에 규정된 법관회의의 제청에 의한 대통령의 연임발령으로써 연임한다.”고 규정하고, 제4조는 “제2조의 제청에 있어서는 그 절차와 기준을 대법원규칙으로 정한다.”고 규정하였을 뿐, 법률에서 연임결격사유를 구체적으로 규정하지 아니하였다. 다만 1958. 10. 21. 대법원규칙 제46호로 제정되어 1970. 9. 25. 대법원규칙 제419호로 폐지된 구 법관연임에 관한 규칙은 제4조에서 “법관으로서 1. 신체 또는 정신상의 고장으로 직무를 감당할 수 없다고 인정되는 때, 2. 근무성적이 현저히 불량하다고 인정되는 때, 3. 법관으로서의 품위를 유지하기 곤란하다고 인정되는 때에는 연임을 제청하지 아니한다.”라고 규정하였다.
1963. 12. 13. 법률 제1496호로 개정된 구 법원조직법 제39조에서 “법관의 임기는 10년으로 하며 연임될 수 있다.”라고 헌법 규정과 같은 내용을 규정하였을 뿐(이는 현행 법원조직법 제45조 제3항에서도 같다), 마찬가지로 연임결격사유와 관련된 내용은 법률에서 규정되지 아니하였다. 2005. 3. 24. 법률 제7402호로 개정된 법원조직법 제45조의2 제2항에서 “1. 신체 또는 정신상의 장해로 인하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우, 2. 근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우, 3. 판사로서의 품위를 유지하는 것이 현저히 곤란한 경우”를 연임결격사유로 규정하게 되었다.
(3) 제헌 헌법에서부터 임기제와 연임제를 규정하고 있는 취지는 법관의 임기를 종신으로 하면 법관이 관료화하고 보수화할 염려가 있는 까닭에 이를 방지하기 위한 것으로 보이며, 법관직은 엄격한 자격에 의하여 선발되고 고도의 전문적 지식과 숙련된 실무적 경험을 필요로 하는 직위이기 때문에 연임제를 통하여 이와 같은 전문성과 숙련성을 확보하기 위한 것으로 이해된다. 즉 임기제와 연임제를 통하여 법관의 신분을 철저하게 보장하는 한편, 법관이 수행하는 직무의 중대성과 국가의 사법보장책임을 감안하여 직무를 수행하지 못하는 법관을 연임에서 제외할 수 있도록 함으로써 사법기능의 수준을 높이고, 사법조직에 최소한의 긴장감울 주어 업무의 효율성을 높이고자 하는 헌법적 가치관이 반영된 것으로 볼 수 있다.
그러나 연임제에 관한 헌법 규정에도 불구하고 인사권자에 의해서 객관적이지 못한 사유를 이유로 일부 법관이 재임명 과정에서 탈락되는 등 법관 연임제가 불합리하게 운영되어 왔다는 비판이 일부 있게 되자, 연임결격사유에 해당하지 아니하는 한 판사를 연임되게 함으로써 연임제가 객관적으로 운용되고 합리적으로 정착되도록 하기 위해 연임결격사유를 법원조직법 제45조의2에서 구체적으로 규정하게 되었다. 이는 헌법에서 연임에 관하여 법률에서 정하도록 규정하고 있음에도 연임 제외 사유에 대하여 명확한 법률 규정이 없으면 연임제가 자의적으로 운용될 수 있는 위험을 방지하고, 법관의 직무를 제대로 수행하지 못하는 법관을 제외시켜 사법기능의 수준을 높인다는 헌법적 가치관을 입법화한 것이다.
나) 근무성적 평정제도의 연혁
(1) 1990년대에 이르러 임관성적에 따른 서열이 사실상의 인사기준이 되어 온 종전의 인사 관행에 대한 비판 및 불만이 증대되고 있었고, 법관 수가 1,000명울 넘어서게 됨에 따라 인사권자가 종전과 같이 개별 법관의 신상을 파악하는 것이 불가능하게 되었다. 이에 1993년 11월경 출범한 사법발전제도위원회에서 사법개혁의 일환으로 근무평정제도를 도입할 것을 건의함에 따라, 1994. 7. 27. 법률 제4765호로 개정되어 1995. 3. 1.부터 시행된 법원조직법 제44조의2에서 판사 및 예비판사에 대한 근무성적을 평정하여 그 결과를 인사관리에 반영시킬 수 있고, 이에 관한 사항은 대법원규칙에 위임한다는 내용으로 근무성적 평정제도가 최초로 도입되었다(그 내용은 예비판사 제도의 폐지에 따라 2007. 5. 1. 예비판사에 관한 부분이 삭제된 외에는 2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정된 내용이 시행되기 전인 2011. 12. 31.까지 그대로 유지되었다). 1995. 2. 16. 대법원규칙 제1336호로 제정된 판사및예비판사근무성적평정규칙에 의하면 직무수행자세, 직무수행능력, 조직적응력 관련 항목에 관한 등급평가와 건강, 성격 등 사항에 대한 서술평가를 종합하여 5단계(탁월, 평균 이상, 평균, 평균 이하, 부적격)의 종합평정등급을 부여하는 방식으로 근무성적 평정을 하였다. 2004년경에는 5단계(탁월함, 좋음, 보통임, 조금 미흡함, 상당히 미흡함) 종합평정등급을 부여하는 방식을 유지하되, 평정서에 판단자료를 첨부하거나 구체적인 근거를 기재하도록 하고, 부장판사, 지원장 등의 의견서물 첨부하는 제도가 도입되었으며, 2005년경에는 직무자세, 직무수행능력(법률지식 및 법적사고능력, 법정에서의 소송진행능력 및 자세, 판결작성능력, 사건처리능력)에 대한 등급평가와 건강, 성격 및 품성, 대인관계 및 법원조직 적합성, 전문성 및 발전가능성 등에 대한 서술평가를 종합하여 3단계(우수, 보통, 노력필요)의 종합평정등급을 부여하는 방식으로 변경되었다.
(2) 한편 2011. 7. 18. 개정된 법원조직법 제44조의2는 판사에 대한 근무성적과 자질을 평정하되, 근무성적 평정요소로 사건 처리율, 처리기간, 상소율, 파기율, 파기사유 등이, 자질평정의 요소로 성실성, 청렴성, 친절성 등이 포함되어야 하며, 평정의 결과를 연임, 보직, 전보 등의 인사관리에 반영하는 내용으로 개정되었다. 원고가 퇴직한 후인 2012. 9. 11. 대법원규칙 제2424호로 판사 근무성적 등 평정 규칙이 전부개정됨에 따라 평정대상자를 모든 판사로 확대하고, 평정사항을 법원조직법 제44조의2에 의하여 근무성적과 자질 등으로 분류하되, 종합평정등급을 제외한 세부 등급평정은 모두 폐지하여 서술식 평정으로 변경하며, 평정자료 공개(제8조 단서), 평정결과의 요지 고지(제9조), 평정결과에 대한 의견 제출 절차(제10조), 공개된 평정자료 및 평정결과의 요지에 대한 비공개 의무(제11조) 등에 관한 규정이 명시되었다.
다) 명확성 원칙 위반 여부
(1) 어떠한 법규범이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 그 문언뿐만 아니라 입법 목적이나 입법 취지, 입법 연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 따라 판단하여야 할 것이다(헌법재판소 2012. 2. 23. 선고 2009헌바34 결정, 대법원 2007. 12. 27. 선고 2005두9651 판결 등 참조).
(2) 살피건대, ‘현저히 불량'의 문언적 의미는 ‘뚜렷이 드러나 분명하게 좋지 못한’으로 충분히 해석되는 점, 제헌 헌법 이래 현행 헌법에 이르기까지 임기제와 연임제률 통하여 법관의 신분을 보장하는 한편 사법부 조직의 민주성, 효율성울 유지하려고 하는 것이 헌법적 결단인 것으로 이해되는 점, 구 법원조직법(2011. 7. 8. 법률 제10861호로 개정되기 전의 것) 제44조의2 제1항에서 근무성적을 평정하여 그 결과를 인사관리에 반영시킬 수 있는 것으로 규정하는바, 이와 관련하여 법관으로서 법률지식 및 법적 사고능력, 법정에서의 소송진행능력 및 자세, 판결작성능력 등 직무수행능력에 대한 평가가 이루어져 보직, 전보, 연임 등 법관 인사에 반영될 것으로 위 조항의 수범자인 평균적인 법관은 충분히 예측 가능한 점 등 헌법 및 법원조직법의 관련 규정을 체계적·종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 연임결격사유조항에서 연임발령을 하지 아니하는 사유로 정하고 있는 ‘근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우’라 함은, 같은 법 제44조의2에 의하여 실시된 근무성적 등 평정결과에 의할 때 근무성적이 현저히 불량하여 평균적인 판사에게 요구되는 통상적인 직무를 수행할 수 없는 경우로 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있고, 이 사건 연임결격사유조항이 임면권자가 아무런 기준 없이 자의적으로 법적용을 할 수 있을 정도로 지나치게 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다거나, 수범자인 평균적인 법관의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 할 수 없다.
따라서 위 규정은 명확성의 원칙에 위반되지 아니한다.
라) 재판의 독립 및 법관 신분보장 규정의 본질적 내용을 침해하는지 여부
(1) 이 사건 연임결격사유조항에서 근무성적이 현저히 불량하여 평균적인 판사에게 요구되는 통상적인 직무를 수행할 수 없는 경우를 연임에서 제외하고 있는 것은 연임제가 자의적으로 운용될 수 있는 위험을 방지하고 법관의 직무를 제대로 수행하지 못하는 법관을 제외시킴으로써 사법부 조직의 민주성, 효율성을 유지하려는 데 있다는 점은 앞서 본 바와 같다. 또한 근무성적에 관한 판단이 자의적으로 이루어지는 것을 막기 위하여 구 법원조직법 제44조의2는 대법원장으로 하여금 근무성적 평정에 관한 일정한 기준을 마련하여 그에 따라 평정을 실시하도록 하고 있다. 이는 국민으로부터 위임받은 재판권을 행사하는 법관으로서 그에 적합한 품성과 능력을 갖추고 있는지를 가릴 수 있도록 하고, 법관들의 능력 및 적성을 장기적·누적적 관점에서 파악함으로써 전보, 보직, 연임 등 각종 인사에 있어 객관적인 인사기준을 제공하자는 데에 근무성적 평정제도의 도입취지가 있다.
(2) 판사에 대한 근무성적평정제도는 객관적인 인사자료를 확보하기 위하여 도입된 제도로서 근무성적평정 항목에 관한 제반 사항을 두루 고려하는 재량평가방식을 기본으로 하고, 세부항목별로 등급식 평가와 서술식 평가를 혼용하면서 이를 종합한 종합평정등급을 부여하는 것을 주된 내용으로 하고 있다. 또한 판사가 수행하는 직무의 성격상 획일적인 기준을 마련하여 절대평가를 하는 것이 불가능하고, 단순히 상대평가만 실시할 경우 그 소속 기관의 구성에 따라 부적절한 결과가 도출될 수 있는 점을 고려하여 이른바 ‘상대적 기준에 의한 절대평가’ 방식을 채택하고 있다. 앞서 본 바와 같이 근무성적 등 평정제도는 1995년경 최초로 실시된 이후 그 객관성 및 공정성, 합리성 등을 담보하기 위하여 여러 차례 개선되었는데, 특히 평정자 1인에 의한 단독 평정이 야기할 수 있는 문제점율 예방하기 위하여 지원장의 해당 지원 소속 판사들에 대한 의견 제출 제도, 배석판사에 대한 소속 합의부 재판장의 의견 제출 제도 및 고등법원장의 관할 지방법원 또는 지원 소속 판사 등의 근무성적평정에 대한 확인제도 등이 보완되어 왔다.
(3) 한편, 구 평정 규칙 제8조는 근무성적평정자료는 공개하지 아니한 것으로 제정되었다가 2004. 7. 20. 대법원규칙 제1896호로 개정될 때 “다만, 평정대상자인 판사가 공개를 신청할 경우 대법원장이 정하는 방법에 따라 신청자 본인의 근무성적평정결과(예비판사 근무성적평정결과는 제외)의 요지를 공개할 수 있다.”는 단서 규정을 두었으나, 2005. 12. 21. 대법원규칙 제1969호로 개정되면서부터는 위 단서 규정이 삭제되었다. 평정의 투명성, 공정성을 확보하고, 평정자의 자의적인 평정을 견제할 수 있다는 취지에서 짧은 기간 공개제도를 채택하였으나. 법관들이 근무평정을 과도하게 의식하게 될 뿐만 아니라 낮은 평가를 받은 법관의 사기 저하 및 법원의 분위기 악화 등의 문제점이 지적되어 위 단서 규정이 삭제되었다. 위 규정은 2012. 9. 11. 대법원규칙 제2424호로 개정되면서 “다만, 다른 법률이나 대법원규칙에 특별한 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”는 단서 규정이 추가되었다. 근무성적평정을 공개할 경우 평정제도의 투명성을 확보하고, 평정대상자에 대하여 개선의 계기를 제공한다는 장점이 있으나, 다른 한편으로는 평정자와 평정대상자 사이에 평정결과를 둘러싼 불필요한 오해와 갈등이 초래되거나, 평정자가 심리적 압박으로 인하여 공정한 평가를 하지 못하게 될 우려를 배제할 수 없다. 결국 근무성적평정자료를 공개할 것인지 여부나 이의권을 보장할 것인지 여부는 입법자가 제반 사정을 고려하여 입법정책적으로 결정할 사항 이라 할 것이다.
(4) 결국, ① 국가는 사법보장의 일환으로 정상적인 사법운영을 위하여 필요한 최선의 인적 전제조건을 형성하여야 할 책임이 있는바, 적정한 인사를 위해서는 법관의 인격과 전문적 능력 및 업적에 대한 근무평정이 필수적으로 요청된다고 할 것인 점, ② 판사에 대한 근무평정을 토대로 ‘근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우’를 연임결격사유로 규정하고 있는 이 사건 연임결격사유 조항의 입법목적 또한 헌법이 규정한 연임제를 객관적·합리적으로 운용하기 위하여 연임에서 제외되는 사유의 하나로서 이를 구체화하기 위한 것인 점, ③ 구체적인 근무 평정 방식과 내용, 소속 법원의 판사들에 대하여 근무감독의 책임을 지는 자에 의하여 이루어진 평정결과 외에 개별 판사의 근무성적을 더 잘 반영할 수 있는 인사자료를 상정하기가 어렵고, 우리나라 외에도 다수의 외국 국가에서 법관에 대한 근무성적 평정 제도를 채택하고 있는 것으로 보이는 점[특히 갑 제6 내지 8호중, 을 제4호증의 각 기재에 의하면 독일은 일반 법원의 정식 법관으로 임명되면 정년인 65세까지 근무하는 동안 소속 법원장 등으로부터 정기 및 특별 근무평정을 받고 있고. 일본은 일반 판사는 10년의 임기 만료 후에 재임(再任)될 수 있는데 임기 중 매년 소속 법원장으로부터 근무평정을 받고 있음을 알 수 있다], ④ 연임심사에 반영되는 근무성적 등 평정결과는 10년이라는 기간 동안 반복적으로 실시되어 누적된 것으로서 어느 정도 객관성을 확보하였다고 평가할 수 있는 점, ⑤ 이 사건 처분 이후 근무평정 및 연임제도 개선에 관한 논의가 이루어지고 그에 따라 관련 규정이 개정된 것은 판사의 근무실적과 자질에 대한 평가의 근본적인 어려움 속에서 보다 더 공정하고 합리적인 제도를 마련하기 위한 노력의 일환인 것이지, 이전의 제도가 모두 위헌적이었음을 의미하는 것으로 볼 수 는 없는 점, ⑥ 근무성적 평정제도가 평정자의 주관에 좌우되어 객관성을 담보하기 어렵다는 이유로 폐지된다면 오히려 자의적 인사로 흐를 우려가 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 연임결격사유조항과 구 평정 규칙이 재판의 독립이나 법관의 신분보장 규정의 본질적인 내용을 침해한다고 할 수 없다.
마) 포괄위임금지 원칙 위반 여부
(1) 위임입법의 경우 그 한계는 예측가능성이라 할 것인바, 이는 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 한다. 따라서 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여 법률조항과 법률의 입법 취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니하였다고 봄이 상당하다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 등 참조).
(2) 위 법리에 비추어 살피건대, 이 사건 근무평정 위임조항은 “제1항의 근무성적 평정에 관한 사항은 대법원규칙으로 정한다.”고 하여 근무성적평정의 내용 및 절차에 관하여 구체적인 범위를 정하고 있지는 않다. 그러나 한편, 구 법원조직법(2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정되기 전의 것) 제1조는 헌법에 의하여 사법권을 행하는 법원의 조직을 정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 제44조의2 제1항은 대법원장은 판사에 대한 근무성적을 평정하여 그 결과를 인사관리에 반영시킬 수 있다고 규정하고 있으며, 제45조의2 제2항은 근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우 등을 연임결격사유로 규정하고 있는바, 위 규정들의 취지와 내용을 종합하여 보면, 이 사건 근무평정 위임조항에 의하여 대법원규칙에 위임된 ‘근무성적평정에 관한 사항’은 사법권을 적정하게 행사하고, 판사로서 정상적인 직무를 수행하기 위하여 요구되는 직무능력 및 자질에 관한 사항임을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이다.
따라서 이 사건 근무평정 위임조항은 포괄위임금지의 원칙에 위배되지 않는다.
라) 소결론
이상과 같이 이 사건 연임결격사유조항 및 구 평정 규칙과 이 사건 근무평정 위임 조항 등이 위헌이라고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.
2) 절차상 하자 주장에 대하여
가) 구 법관인사규칙 제17조에 의하면, 법관인사위원회는 연임적격 여부가 문제되는 판사에게 그 사유를 알려주고 이에 대한 의견을 진술할 기회를 부여하여야 하며(제1항), 그 경우 판사는 법관인사위원회의 회의에 출석하여 의견을 진술하거나 출석하지 아니하고 서면으로 의견을 진술할 수 있고, 필요한 자료를 제출할 수 있다(제2항).
나) 이 사건에 관하여 보건대, 대법원장은 2012. 1. 27. 원고에게 구 법관인사규칙 제17조 제1항에 따라 연임적격 여부가 문제되는 사유를 통지하고 이에 대한 의견을 진술할 기회를 부여한 사실, 원고는 2012. 2. 7. 법관인사위원회 회의에 출석하여 의견을 진술하고, 소명자료를 모두 제출한 사실, 원고는 이 사건 처분에 불복하여 법원소청심사위원회에 대한 심사청구 및 이 사건 소를 순차로 제기한 사실은 앞서 본 바와 같고, 이에 따르면, 이 사건 처분 과정에서 원고의 방어권은 관련 규정에 의거하여 적절히 보장되었다고 보아야 할 것이다.
한편, 구 법관인사규칙 제17조 제1항은 연임적격 여부가 문제되는 사유를 알려주도록 하고 있을 뿐이고, 더 나아가 대법원장에게 연임적격 여부에 관한 심사에 앞서 심사대상 관사에게 구체적인 연도별 평정자료를 제시하여야 할 의무가 있다고 볼 근거는 없다(2012. 9. 11. 개정된 법관인사규칙 제17조 제3항에서 연임적격 여부가 문제되었음을 통지받은 판사가 평정자료의 제공을 요청할 수 있도록 한 규정을 신설하였으나, 이 사건 처분 당시에는 위와 같은 규정이 존재하지 아니하였음이 명백하고, 위 개정 규칙에 의하더라도 평정자료의 제공 요청이 선행될 것을 전제하고 있다). 또한 구 평정 규칙 제8조는 근무성적평정자료는 공개하지 아니한다고 규정하고 있을 뿐, 이 사건 처분 당시 평정대상자에 대한 고지나 이의제도 등에 관한 규정이 존재하지 않았으며, 위와 같은 제도를 마련할 것인지 여부가 입법정책적 재량의 영역에 속한다는 점은 앞서 본 바와 같다.
결국 연임심사 과정에서 원고에 대하여 의견진술권 및 자료제출권이 충분히 보장된 이상, 원고에게 사전에 연도별 평정자료가 제공되지 아니하였다거나, 원고에 대한 근무평정이 비공개로 진행된 결과 매년 이루어진 근무평정에 대하여 원고에게 개별적인 이의제기나 소명 기회가 부여되지 않았다고 하더라도 이 사건 처분이 위법하게 된다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
3) 평등원칙 위반 및 사전에 객관적 기준을 제시하지 아니하였다는 주장에 대하여 구 법원조직법 제45조의2 제2항은 대법원장에 대하여 임기가 만료된 판사가 각 호에서 정하고 있는 연임결격사유에 해당하는지 여부를 판단하여 결정하도록 규정하고 있는바, 앞서 인정한 사실에 의하면 대법원장은 원고에 대한 10년 간의 근무성적 등 평정결과와 법관인사위원회의의 심의결과 등율 종합하여 원고가 ‘근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우’로서 이 사건 연임결격사유 조항의 사유에 해당한다고 판단하였고, 원고에 대한 누적 근무성적평정 결과와 순위 등은 이 사건 처분의 전제로서 고려된 사실 중 하나임을 알 수 있다. 원고는 대법원장이 ‘누적평정결과 하위 2%’를 연임부적격 판단 기준으로 삼았다고 주장하나 이를 인정할 근거가 없을 뿐만 아니라, 판사가 수행하는 직무의 특성상 업무처리 통계에 관한 획일적·절대적인 기준을 제시하는 것은 불가능하고, 그와 같은 계량화된 하나의 기준 에 의하여 근무성적을 평정하거나 연임발령 여부를 결정하는 것은 매우 부적절하다 할 것이다.
따라서 대법원장이 원고에 대한 연임심사에 앞서 근무성적평가에 관한 예측가능한 객관적인 기준을 제시하지 않았다고 하여 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없고, 달리 원고에 대하여 합리적인 사유 없이 일반적으로 적용되어 온 기준과 다른 기준이 적용되었음을 인정할 증거도 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.
4) 처분사유 부존재 또는 재량권 일탈·남용 주장에 대하여
살피건대, 위 인정사실을 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고가 근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우에 해당한다고 본 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장 역시 모두 이유 없다.
① 원고에 대한 10년 간의 근무성적평정결과는 2012년 상반기 연임심사 대상 법관 180명 중 하위 공동 2위이고, 10년 동안 10회에 걸쳐 근무성적평정을 받은 법관 757명 중에서는 하위 공동 6위이다. 특히 2005년부터 2011년까지 7년 동안 ‘노력필요’ 등급을 5회나 받은 것은 이례적으로 낮은 수준으로서 연임심사 대상 판사 가운데 최하위에 해당하는데, 위 기간은 원고가 배석판사로서의 근무기간을 마쳐 판사의 직무에 어느 정도 적응되었다고 볼 수 있는 기간이라는 점에서 더욱 부정적이다.
② 이와 같이 원고에 대한 근무성적평정결과 등을 종합하여 볼 때, 원고는 법관으로서의 직무수행능력이나 근무실적 등이 통상적인 범위를 벗어나 현저히 불량한 근무 성적을 보여왔다고 평가할 수 있다. 판사가 고도의 판단작용을 수반하는 복잡한 직무를 담당하고, 국민으로부터 신뢰받을 수 있는 고도의 자질이 요구되는 점에 비추어 볼 때, 위와 같은 사유는 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우에 해당한다고 봄이 상당하다. 이는 10년이라는 비교적 장기간 동안 누적된 평정결과를 기초로 한 판단이므로, 설령 평정대상기간 중에 일부 원고가 주장하는 바와 같이 평균치에 근접한 통계 결과를 보인 시기가 있었다고 하더라도 마찬가지이다.
③ 원고는 2009년경부터 법원 개혁을 주장하며 적극적으로 활동한 것이 불리한 근무평정으로 이어졌다고 주장하나 이를 인정할 아무런 근거가 없다. 오히려 앞서 든 증거들에 의하면, 2009년 이전인 2006년 및 2007년에도 원고에 대하여 2년 연속 ‘노력 필요' 등급이 부여되었고, 그 중 2006년의 경우는 원고 스스로 무기력한 태도로 일관하여 업무처리를 등한시하였다고 인정하고 있음이 인정된다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 박연욱(재판장), 민병국, 박혜영
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