일반적으로 행정처분의 무효확인을 구하는 소에는 원고가 그 처분의 취소를 구하지 아니한다고 밝히지 아니한 이상 그 처분이 만약 당연무효가 아니라면 그 취소를 구하는 취지도 포함되어 있는 것으로 볼 것인바, 이 사건 소는 취소소송의 제소기간 내에 제기되어 소송요건을 적법하게 갖추었고, 원고의 청구에 이 사건 처분의 취소를 구하는 취지도 포함되어 있다고 보아 이 사건 처분을 취소한 사례.
가. 판단
1) 이 사건 대부계약 해지의 적법 여부에 대한 판단
이 사건 처분은 이 사건 대부계약의 해지가 적법함을 전제로 하고 있으므로 대부계약의 해지가 적법한지에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 대부계약의 해지는 그 근거가 없어 부적법하다고 할 것이다.
① 이 사건 공고 및 대부계약(이 사건 대부계약은 원고와 피고 사이의 대부계약이기는 하나, Z철강과 피고 사이에 체결된 대부계약도 동일할 것으로 보인다)에는 피고의 승인을 얻은 경우 이 사건 수익시설의 운영에 관한 권리의 양도가 가능함을 명시하고 있다. 특히 Z철강은 피고에 대하여 이 사건 공고 15. 나.항에 따라 Z철강에서 원고로 운영주체를 변경하는 것을 승인하여 달라고 요청하였고, 피고 또한 위 조항을 근거로 이 사건 운영주체변경승인을 한 것으로 보이는데, 공고 15. 나.항은 ‘별도 법인 및 상호’에 대하여도 피고의 사전승인을 받은 경우 그 양도가 가능한 것으로 규정하고 있다.
② 피고는 이 사건 운영주체변경승인을 한 뒤 원고와 다시 대부계약을 체결하였다. 즉, 운영주체의 변경을 소극적으로 묵인한 것에 그친 것이 아니라 적극적으로 원고와 대부계약을 체결하는 것으로 나아갔고, 그 과정에서 운영주체의 변경 및 권리의 양도에 관한 적법성에 대하여 충분한 검토가 이루어졌을 것으로 보인다.
③ 더욱이 이 사건 운영주체변경승인 내지 대부계약의 체결 시점과 대부계약의 해지 시점 사이에는 약 2년의 시간이 흘렀다. 그동안 피고는 수익시설에 대한 권리의 양도를 문제 삼지 않았고, 원고 역시 이를 신뢰하고 엄청난 자본을 투하하였다. 이러한 상황에서 언론보도 이후 2주 남짓에 불과한 기간 동안 실시된 감사 결과에 따라 대부계약을 해지하는 것은 원고의 이익에 대한 침해가 너무나 심대하다.
④ 이 사건 대부계약 체결일에 원고의 대표이사가 Y에서 C으로 변경된 사실, 이후 2017년 1월 15일경에는 Y이 원고의 주식을 한 주도 가지고 있지 않게 된 사실은 앞서 인정한 바와 같고, 피고는 이를 근거로 Z철강 내지 원고의 행위가 공유재산법 제29조 제1항에 위반되고, 같은 법 제35조 제1항 제3, 4호에 해당되어 이 사건 대부계약의 해지가 적법하다는 취지로 주장한다. 그러나, 원고가 지체 없이 피고에 대하여 대표이사가 변경되었음을 통지하였던 사실 역시 앞서 본 바와 같이 인정될 뿐만 아니라 대표이사의 변동이 주식회사의 동일성을 변경한다고 보기도 어려운 점, Y이 이 사건 운영주체변경승인 및 이 사건 대부계약 체결 이후로도 상당기간 원고의 주식을 보유하며 1대 또는 2대 주주로 남아 있었던 점, Y이 원고의 1대 주주에서 2대 주주로 변경된 사유도 주식을 처분하여서가 아니라 C의 추가출자로 인한 것으로 보이는 점, 주주변동 또한 주식회사의 본질적 속성으로 주주변동을 주식회사의 동일성 변경으로 간주할 수 없는 점, Z철강과 원고(상호가 변경되기 전 주식회사 X까지 포함한다)와의 관계, 제출된 증거만으로는 Z철강이 이 사건 수익시설의 운영사업자로 낙찰되는 과정에 공유재산법을 위반한 어떠한 문제점이 있었다고 보기 어려운 점 등을 고려하여 볼 때, 위 인정사실만으로 피고가 주장하는 바와 같이 이 사건 대부계약이 공유재산법을 위반하였다거나 피고에게 공유재산법상의 해지권이 발생한다고 단정하기 어렵다.
⑤ 그밖에 을 제1, 2호증의 각 기재 내지 영상만으로는, 원고가 이 사건 공고 내지 이 사건 대부계약에 위반하였다는 등 이 사건 대부계약에 있어 원고에게 귀책사유가 있다거나 원고가 공유재산법 등 강행규정을 위반하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
2) 그밖에 이 사건 처분이 적법하다고 볼 여지가 있는지에 대한 판단
이 사건 대부계약의 해지가 적법함을 전제로 한 주장 이외에 이 사건 처분이 적법하다는 점에 관하여는 피고의 주장이 없을 뿐만 아니라, 제출된 증거 및 변론 전체를 고려하여 보아도 이 사건 처분이 적법함을 인정할 만한 자료가 없다.