헌법재판소 결정
【사건】 2017헌바479 보안관찰법 제2조 등 위헌소원
【청구인】 임○○, 대리인 1. 법무법인 상록 담당변호사 장경욱, 2. 변호사 신윤경
【당해사건】 서울서부지방법원 2017고단1171 보안관찰법위반
【선고일】 2021. 6. 24.
【주문】
1. 보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정된 것) 제6조 제2항 전문 및 제27조 제2항 중 제6조 제2항 전문에 관한 부분은 각 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 위 법률조항들은 2023. 6. 30.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용한다.
3. 구 보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16928호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 전문 중 출소 후 신고의무에 관한 부분 및 보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정된 것) 제27조 제2항 중 구 보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16928호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 전문 가운데 출소 후 신고의무에 관한 부분은 각 헌법에 위반되지 아니한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인은 국가보안법위반(국가기밀 탐지·수집)죄 등으로 2013. 7. 26. 징역 5년 및 자격정지 5년 형을 선고받고(대법원 2013도2511), 2016. 7. 17. ○○교도소에서 형 집행을 종료한 자이다.
나. 청구인은 보안관찰법상 보안관찰처분대상자에 해당하여 보안관찰법 제6조에 따라 출소 후 출소사실 및 과거 신고한 사항에 변동이 발생한 주거지 변동사실에 관하여 신고의무가 있음에도, 정당한 이유 없이 이를 신고하지 아니하여 보안관찰법위반죄로 기소되었다.
다. 청구인은 제1심 계속 중 보안관찰법 제2조, 제3조, 제6조 제1항, 제2항, 제27조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2017. 11. 1. 그 신청이 기각되고(서울서부지방법원 2017초기606) 같은 날 벌금 100만 원을 선고받자(서울서부지방법원 2017고단1171), 2017. 11. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
당해 사건은 청구인의 구 보안관찰법 제6조 제1항 중 출소 후 신고의무 및 제2항의 변동사항 신고의무 위반에 따른 것이므로, 심판대상을 이에 관련된 부분으로 한정한다. 보안관찰법 제2조 및 제3조는 보안관찰처분대상자의 정의 및 그 대상범죄를 정한 조항인바, 청구인이 이에 대한 위헌 주장을 별도로 하지 아니하므로 이를 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16928호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 전문 중 출소 후 신고의무에 관한 부분(이하 ‘출소후신고조항’이라 한다), 보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정된 것) 제27조 제2항 중 구 보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16928호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 전문 가운데 출소 후 신고의무에 관한 부분(이하 ‘출소후신고의무위반에 대한 처벌조항’이라 하고, 출소후신고조항과 합하여 ‘출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항’이라 한다), 보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정된 것) 제6조 제2항 전문(이하 ‘변동신고조항’이라 한다), 제27조 제2항 중 제6조 제2항 전문에 관한 부분(이하 ‘변동신고의무위반에 대한 처벌조항’이라 하고, 변동신고조항과 합하여 ‘변동신고조항 및 위반 시 처벌조항’이라 하며, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16928호로 개정되기 전의 것)
제6조(보안관찰처분대상자의 신고) ① 보안관찰처분대상자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 형의 집행을 받고 있는 교도소, 소년교도소, 구치소, 유치장, 군교도소 또는 영창(이하 “교도소등”이라 한다)에서 출소 전에 거주예정지 기타 대통령령으로 정하는 사항을 교도소등의 장을 경유하여 거주예정지 관할경찰서장에게 신고하고, 출소 후 7일 이내에 그 거주예정지 관할경찰서장에게 출소사실을 신고하여야 한다. (후문 생략)
보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정된 것)
제6조(보안관찰처분대상자의 신고) ② 보안관찰처분대상자는 교도소등에서 출소한 후 제1항의 신고사항에 변동이 있을 때에는 변동이 있는 날부터 7일 이내에 그 변동된 사항을 관할경찰서장에게 신고하여야 한다. (후문 생략)
제27조(벌칙) ② 정당한 이유 없이 제6조 제1항·제2항 및 제18조 제1항 내지 제4항의 규정에 의한 신고를 하지 아니하거나 허위의 신고를 한 자 또는 그 신고를 함에 있어서 거주예정지나 주거지를 명시하지 아니한 자는 2년 이하의 징역 또는 100만 원 이하의 벌금에 처한다.
[관련조항]
보안관찰법(1989. 6. 16. 법률 제4132호로 전부개정된 것)
제2조(보안관찰해당범죄) 이 법에서 “보안관찰해당범죄”라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 죄를 말한다.
1. 형법 제88조·제89조(제87조의 미수범을 제외한다)·제90조(제87조에 해당하는 죄를 제외한다)·제92조 내지 제98조·제100조(제99조의 미수범을 제외한다) 및 제101조(제99조에 해당하는 죄를 제외한다)
2. 군형법 제5조 내지 제8조·제9조 제2항 및 제11조 내지 제16조
3. 국가보안법 제4조, 제5조(제1항 중 제4조 제1항 제6호에 해당하는 행위를 제외한다), 제6조, 제9조 제1항·제3항(제2항의 미수범을 제외한다)·제4항
제3조(보안관찰처분대상자) 이 법에서 “보안관찰처분대상자”라 함은 보안관찰해당범죄 또는 이와 경합된 범죄로 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형기 합계가 3년 이상인 자로서 형의 전부 또는 일부의 집행을 받은 사실이 있는 자를 말한다.
제4조(보안관찰처분) ① 제3조에 해당하는 자 중 보안관찰해당범죄를 다시 범할 위험성이 있다고 인정할 충분한 이유가 있어 재범의 방지를 위한 관찰이 필요한 자에 대하여는 보안관찰처분을 한다.
② 보안관찰처분을 받은 자는 이 법이 정하는 바에 따라 소정의 사항을 주거지 관할경찰서장(이하 “관할경찰서장”이라 한다)에게 신고하고, 재범방지에 필요한 범위 안에서 그 지시에 따라 보안관찰을 받아야 한다.
구 보안관찰법 시행령(1989. 9. 11. 대통령령 제12807호로 전부개정되고, 2020. 7. 28. 대통령령 제30880호로 개정되기 전의 것)
제6조(보안관찰처분대상자의 신고) ① 보안관찰처분대상자가 법 제6조 제1항의 규정에 의하여 출소 전에 신고할 때에는 다음 각호의 사항을 기재한 신고서 5부를 작성하여 교도소, 소년교도소, 구치소, 유치장, 군교도소 또는 영창(이하 “교도소등”이라 한다)의 장에게 제출하여야 한다.
1. 원적·본적·주거(실제로 생활하는 거처. 이하 같다)·성명·생년월일·성별·주민등록번호
2. 가족 및 교우관계
3. 입소전의 직업·본인 및 가족의 재산상황
4. 학력·경력
5. 종교 및 가입한 단체
6. 병역관계
7. 출소예정일
8. 출소 후의 거주예정지 및 그 도착예정일
9. 보안관찰해당범죄사실의 요지·판결법원·판결연월일·죄명·적용법조·형명·형기
10. 보안관찰해당범죄외의 전과관계
11. 법 제20조 제3항에 해당하는 경우에는 거소제공 결정일자와 제공된 사회복지시설 등의 명칭 및 그 소재지
구 보안관찰법 시행령(1989. 9. 11. 대통령령 제12807호로 전부개정되고, 2021. 1. 5. 대통령령 제31380호로 개정되기 전의 것)
제9조(출소사실 신고 등) ① 출소한 보안관찰처분대상자는 법 제6조 제1항의 규정에 의한 출소사실 신고를 하는 때에는 출소일·출소교도소·출소사유 기타 필요한 사항을 기재한 신고서를 작성·제출하여야 하며, 신고서에는 2인 이상의 신원보증인이 서명·날인하여야 한다. 신원보증인이 없는 때에는 그 사유를 명기하여야 한다.
보안관찰법 시행령(1989. 9. 11. 대통령령 제12807호로 전부개정된 것)
제9조(출소사실 신고 등) ② 보안관찰처분대상자는 교도소등에서 출소한 후 제6조 제1항의 신고사항중에 변동이 있는 때에는 그 변동사항을 기재한 신고서를 작성하여 관할경찰서장에게 제출하여야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 변동신고조항은 출소한 보안관찰처분대상자(이하 ‘대상자’라 한다)에게 보안관찰법 제6조 제1항에 따라 신고한 사항에 변동이 있을 때에는 그 변동사항을 신고할 의무를 부과하고 있는바, 제6조 제1항의 여러 신고사항 중 어떤 사항에 변동이 발생한 때에 변동신고의무를 부과하는지 불명확하므로 명확성원칙에 위배된다. 게다가 위 제6조 제1항의 신고사항 중 ‘거주예정지 기타 대통령령으로 정하는 사항’에 해당하는 것이 무엇인지는 법률 문언만으로 예측할 수 없어 이는 포괄위임금지원칙에 위배된다.
나. 출소후신고조항에 따른 출소사실 신고를 하면서 신원보증인 2인을 세우도록 하는 동법 시행령 제9조는 법률의 위임 없이 또는 법률에서 위임한 범위를 벗어나 의무를 부과하는 것으로 헌법에 위반된다.
다. 보안관찰법은 일제강점기 당시 사상범에 대한 보호관찰법이 구 사회안전법, 현재의 보안관찰법으로 이어진 것으로 개인의 사상의 자유를 억압하고 통제하려는 데에 그 목적이 있다. 대상자를 상대로 어느 정도 자료수집의 필요성을 인정한다 하더라도, 재범의 위험성을 판단하기 위한 사항과 무관한 가족 및 교우관계, 입소 전 직업, 본인 및 가족의 재산상황, 종교, 병역관계 등 개인의 사생활 및 개인정보에 해당하는 사항까지 신고를 요구하고, 행정상 협조의무에 불과한 신고의무 불이행에 대해 제재수단으로 과태료 등 행정제재가 아니라 형벌을 택한 것은 헌법 제37조 제2항에 반하는 과잉규제이므로, 심판대상조항은 청구인의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다.
라. 대상자와 실제 보안관찰처분을 받은 자는 재범의 위험성을 평가받았는지 여부에 있어 본질적으로 다름에도, 심판대상조항은 대상자에게 보안관찰처분을 받은 자와 마찬가지로 신고의무를 부과하고 형벌로 제재한다. 또한 치료감호·보호관찰과 보안관찰은 모두 재범 방지를 목적으로 하는 보안처분인데, 아직 재범의 위험성을 평가받지 아니한 대상자에 대하여 각종 신고의무를 부과하고 형벌로 제재하는 것은 보안관찰이 유일하다. 그렇다면 이는 본질적으로 같은 집단을 달리 취급하는 것이므로, 심판대상조항은 평등원칙에도 위배된다.
마. 이러한 점에서 심판대상조항은 사상의 자유도 침해하고, 적법절차원칙, 책임과 형벌 간의 비례원칙, 실질적 죄형법정주의에도 위배된다.
4. 판단
가. 대상자 등의 신고제도
대상자는 형법·군형법·국가보안법상 간첩, 내란·이적죄 등 보안관찰해당범죄 또는 이와 경합된 범죄로 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형기 합계가 3년 이상인 자로서 형의 전부 또는 일부의 집행을 받은 사실이 있는 자를 말한다(보안관찰법 제2조, 제3조, 이하 보안관찰법 및 그 시행령을 연혁에 상관없이 각 ‘법’, ‘시행령’이라 한다).
대상자는 출소 전·후 및 출소 후 변동사항이 있을 경우 이를 신고하여야 한다. ① 먼저, 대상자는 그 형의 집행을 받고 있는 교도소 등에서 출소 전에 거주예정지 기타 대통령령으로 정하는 사항을 교도소등의 장을 경유하여 거주예정지 관할경찰서장에 신고하여야 하며(법 제6조 제1항), ② 출소 후에는 7일 이내에 그 거주예정지 관할경찰서장에게 출소사실을 신고하여야 한다(법 제6조 제1항). ③ 또한 대상자는 출소 후 위 제1항의 신고사항에 변동이 있을 때에는 변동일로부터 7일 이내에 변동된 사항을 관할경찰서장에게 신고하여야 한다(법 제6조 제2항).
대상자 중 보안관찰해당범죄를 다시 범할 위험성이 있다고 인정할 충분한 이유가 있어 재범의 방지를 위한 관찰이 필요한 사람에 대하여는 보안관찰처분을 한다(법 제4조 제1항). 보안관찰처분의 청구는 검사가 법무부장관에게 그 처분청구서를 제출함으로써 행하며, 보안관찰처분에 관한 결정은 보안관찰처분에 관한 사안을 심의·의결하기 위한 보안관찰처분심의위원회의 의결을 거쳐 법무부장관이 행한다(법 제7조, 제8조, 제12조 제1항, 제14조 제1항 참조). 보안관찰처분의 기간은 2년이고, 법무부장관은 검사의 청구가 있는 때에는 보안관찰처분심의위원회의 의결을 거쳐 그 기간을 갱신할 수 있다(법 제5조). 한편, 보안관찰처분의 기간이 갱신되지 않더라도, 위 처분을 받은 자는 기간 종료 후 다시 대상자로서 관리된다(법 제11조 제6항 참조).
보안관찰처분을 받은 자(이하 ‘피보안관찰자’라 한다)는 보안관찰처분결정고지를 받은 날부터 7일 이내에 등록기준지, 주거, 성명, 생년월일, 성별, 주민등록번호, 가족 및 동거인 상황과 교우관계, 직업, 월수, 본인 및 가족의 재산상황, 종교 및 가입한 단체, 대상자 신고를 행한 관할경찰서 및 신고일자 등을 주거지를 관할하는 지구대 또는 파출소의 장을 거쳐 관할경찰서장에게 신고하여야 하며(법 제18조 제1항), 이와 같은 신고사항에 변동이 있을 때에는 7일 이내에 마찬가지의 방법으로 변동사항을 신고하여야 한다(같은 조 제3항). 그 외에도 피보안관찰자는 보안관찰처분결정고지를 받은 날이 속한 달부터 매3월이 되는 달의 말일까지 3월간의 주요활동사항, 통신·회합한 다른 대상자의 인적사항과 그 일시, 장소 및 내용 등 사항을 마찬가지로 지구대 또는 파출소의 장을 거쳐 관할경찰서장에게 신고하여야 하는 등(같은 조 제2항) 각종 신고의무를 부과받으며, 그 위반 시 형사처벌을 받게 된다(법 제27조 제2항).
한편 법무부장관은 대상자가 준법정신이 확립되어 있고, 일정한 주거와 생업이 있을 것 등 일정한 요건을 충족할 경우 보안관찰처분을 하지 아니하는 결정(이하 ‘면제결정’이라 한다)을 할 수 있으며(법 제11조 제1항), 이와 같은 면제결정을 받은 자는 그때부터 법에 의한 대상자 또는 피보안관찰자로서의 의무를 면하게 된다(같은 조 제6항).
나. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항은 대상자의 출소사실, 거주예정지 변동 등 개인의 사적 영역에 관한 정보에 대하여 신고의무를 부과하고 이를 이행하지 않는 경우 형사처벌하도록 정하고 있어 대상자의 사생활의 비밀과 자유를 제한하며, 이와 같이 수집된 개인정보는 교도소의 장 등에 의해 관할경찰서장에게 통보되거나 향후 보안관찰처분의 청구 및 결정 시에 이용되므로 대상자의 개인정보자기결정권도 제한한다. 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항, 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항의 내용에 차이가 있으므로 위 조항들이 과잉금지원칙에 위배되는지 순서대로 살펴본다.
(2) 심판대상조항은 치료감호, 보호관찰의 경우와 달리 아직 보안관찰처분을 받지 아니한 단계에 있는 대상자에 대하여도 신고의무를 부여하고, 그 위반 시 피보안관찰자의 경우와 마찬가지의 형사제재를 받도록 규정하고 있다. 따라서 대상자에 대하여 신고의무를 부과하고 위반 시 형사처벌하는 심판대상조항이, 보안관찰법상 피보안관찰자 및 치료감호·보호관찰과 비교하여 같은 것을 다르게, 또는 다른 것을 같게 취급하여 평등원칙에 위배되는지 여부도 살펴본다.
(3) 한편 변동신고조항과 관련하여서는, 법 제6조 제1항에서 대상자의 신고사항을 “거주예정지 기타 대통령령으로 정하는 사항”으로만 규정한 것이 구체적 기준을 법률에서 정하지 아니한 채 대통령령에 위임한 것으로 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부를 변동신고조항에 관한 부분에서 먼저 살펴본다. 청구인은 변동신고조항이 대상자에게, 교도소등에서 출소한 후 ‘제1항의 신고사항에 변동이 있을 때’ 변동된 사항을 신고하도록 규정하고 있는데, 제6조 제1항은 대상자에게 출소 전에는 거주예정지 등 사항을, 출소 후에는 출소사실을, 법무부장관이 거소를 제공한 경우에는 그 거소를 거주예정지로 신고할 의무를 부과하고 있어 변동신고대상이 불분명하여 명확성원칙에 반한다는 주장도 하나, 법 제6조 제1항에서 정한 신고사항에 변동이 있으면 변동신고대상이 됨이 법문상 명확하므로, 명확성원칙 위반 여부는 별도로 판단하지 아니한다.
(4) 청구인은 시행령 제9조 중 출소 후 신고 시 신원보증인 2명의 서명날인을 요하는 부분은 법률의 위임 없이 또는 그 위임의 범위를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다고 주장하나, 청구인의 이러한 주장은 시행령 조항에 대한 위헌 주장이므로 이에 대해서는 판단하지 아니한다.
(5) 청구인은 심판대상조항이 적법절차 원칙, 책임과 형벌 간의 비례원칙, 실질적 죄형법정주의에도 위배된다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반된다는 주장과 다름없으므로, 별도로 판단하지 아니한다.
다. 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 판단
(1) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2001. 7. 19. 2000헌바22 결정에서 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항과 동일한 취지의 법 제6조 제1항 전문 중 해당 부분 및 제27조 제2항 중 해당 부분에 대하여 과잉금지원칙 등에 위배되지 아니한다는 이유로 합헌 결정하였다. 선례의 요지는 다음과 같다.
『대상자에게 출소 후 7일 이내에 거주예정지 관할경찰서장에 대하여 출소사실을 신고하여야 한다는 의무를 부과하고 위반 시 이를 처벌하도록 규정한 법 제6조 제1항 전문 중 후단 부분 및 제27조 제2항 부분은, 우리 헌법이 보안처분을 수용하여 이에 관한 규정을 두고 있고, 법이 대상자의 재범의 위험성을 예방하고 건전한 사회복귀를 촉진하기 위해 보안관찰처분에 대해 규정하고 있는 점 등에 비추어 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
위 조항들에 따른 신고는 교도소 등의 장에 의한 법 제6조 제3항의 대상자 발생통고 및 같은 법 시행령 제8조에 의한 출소통보와 대상자에 의한 법 제6조 제1항 전문 전단의 출소 전 신고와는 형식적인 측면에서 주체와 시기, 방법, 목적이 서로 다르고 실질적인 측면에서도 위 ‘출소 후 신고’는 보안관찰처분 여부의 시발점이 된다고 할 수 있을 만큼 중요한 절차이며 이를 인정하지 않을 경우 법의 입법목적을 수행하기 위하여 대상자 또는 그 가족에 대한 관계에서 사생활의 비밀과 자유를 침해할 수 있는 소지가 있다는 점 등에서 법의 입법목적 달성을 위하여 적합한 수단이다.
또한 출소 후 신고의무의 내용에 비추어 대상자의 불편이 결코 크다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 이를 가리켜 관할경찰서장의 직무상 편의 또는 행정 편의를 위하여 국민에게 불필요하고 과중한 신고의무를 다시 부과한 것이라고는 할 수 없고, 나아가 위 신고의무의 배경이 되는 공익적 측면에 비추어 볼 때 이로 인한 대상자의 불이익 내지 기본권 침해가 크다고 볼 수 없다. 그리고 7일의 신고기간에 관하여도, 신고의무의 내용에 비추어 그 기간은 대상자가 출소 후 거주예정지로 돌아와 신고함에 부족함이 없는 점, 법 제18조가 보안관찰처분을 받은 자에게 보안관찰처분결정고지를 받은 날로부터 마찬가지로 7일 이내에 관할경찰서장에게 신고할 것을 규정하고 있는 점 등을 참작하면, 이를 지나치게 단기간으로 정한 것이라고는 할 수 없다. 마지막으로, 출소 후 신고의무 불이행 시의 처벌 내용의 경우, 보안관찰해당범죄는 민주주의체제의 수호와 사회질서의 유지, 그리고 국민의 생존 및 자유에 직접적이고 중대한 영향을 미치는 범죄인 점, 법은 바로 이러한 범죄로 인하여 금고 이상의 형기 합계 3년 이상의 형의 전부 또는 일부의 집행을 받은 대상자를 파악하고 재범의 위험성 등 보안관찰처분의 필요성 유무의 판단 자료를 확보하기 위하여 위와 같은 신고의무를 규정하고 있다는 점, 법의 궁극적 입법목적은 국가의 안전과 사회의 안녕에 있다는 점 등에 비추어, 이 사건 법상의 처벌 내용과 다른 법률에서의 처벌 내용을 그대로 비교할 수 없고, 위 제27조 제2항 부분은 징역형과 벌금형을 선택적으로 규정하고 있으며, 형의 내용 역시 ‘2년 이하’로 규정되어 있어 단기형의 선고가 가능하다는 점에서, 위 법정형이 다른 법률들에 비하여 각별히 과중하다고 볼 수도 없어 침해의 최소성 및 법익균형의 원칙에도 위배된다고 할 수 없다. 따라서 위 각 법률조항은 과잉금지의 원칙 등에 위반되지 아니한다.』
(나) 선례 변경의 필요성 여부
위와 같은 선례의 판시이유는 여전히 타당하고, 이 사건에서 선례와 달리 판단할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정된다고 보기 어려우므로 이 사건에서도 위 선례를 그대로 유지하기로 한다.
이에 더하여, 대상자 제도는 국가적 법익을 침해하는 죄를 저지른 자들을 대상으로 하여 이들 중 재범의 위험성이 있다고 판단되는 자에 대하여 보안관찰처분을 하기 위한 관리의 기초를 마련하는 데에 그 취지가 있으며, 대상자에 해당하기 위해서는 보안관찰처분해당범죄 또는 이와 경합된 범죄로 금고 이상의 형기 합계 3년 이상의 형을 선고받고 형의 집행을 종료한 자여야 하므로 그 범죄의 종류와 죄질의 무거운 정도가 제한적인 반면 출소후신고조항은 대상자에 대한 정보의 정확성을 담보하는 차원에서 출소사실을 신고하도록 하는 것일 뿐이어서 그로 인한 기본권의 제한 효과가 중대하지도 아니하므로, 위 의무를 부과함에 있어 재범의 위험성을 요건으로 하지 않았다는 이유만으로 침해의 최소성에 위배되는 것은 아니다.
또한 어떤 행정법규 위반행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제이다(헌재 2008. 4. 24. 2005헌마373; 헌재 2011. 3. 31. 2010헌바86 참조). 그런데 보안관찰처분해당범죄는 대부분 중범죄로 이루어져 있는 점, 국가의 안전보장 및 질서유지를 해하는 죄는 그 특성상 은밀히 이루어지므로 재범 발생 방지를 위해서는 출소 후에도 해당 범죄자에 대한 관리가 필요하며, 그 기초자료를 획득하기 위한 조치로서 대상자의 신고의무 이행을 확보하는 것이 중요한 점 등에 비추어 신고의무 위반을 행정질서벌로 제재하는 방안은 충분치 않고, 신고의무의 미이행을 적발하기 위해 강제수사조치를 동원할 수 없다는 점에서도 그 실효성을 기대하기 어렵다 할 것이므로 출소후신고의무위반에 대한 처벌조항이 제재의 수단으로 형벌을 택한 것이 과도하다고도 할 수 없다.
(다) 소결
따라서 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해하지 아니한다.
(2) 평등원칙 위반 여부
(가) 피보안관찰자와의 차별
어떤 사람이 대상자에 해당하는지 여부는 재범의 위험성 여부와 무관하게 일정범죄 또는 이와 경합된 범죄로 합산 형기가 일정기간 이상인지 여부에 따라 일률적으로 정해지는 반면, 보안관찰처분은 보안관찰해당범죄를 다시 범할 위험성이 있다고 인정할 충분한 이유가 있어 재범의 방지를 위한 관찰이 필요한 자에 대하여 이루어진다(법 제4조). 이에 법은, 대상자에 대하여는 재범 방지를 위한 보안관찰처분의 기초자료를 확보할 목적으로 대상자 개인의 인적 사항 및 재범의 위험성을 판단하는 데에 필요한 사항을 신고할 것을 요구하는 반면, 이미 재범의 위험성이 있다고 판단되어 보안관찰처분을 받은 피보안관찰자에 대하여는 재범에 이르지 않도록 지도·감독하는 데에 필요한 사항을 신고할 의무를 부과하고 있다. 이와 같은 점에서 대상자와 피보안관찰자 간에는 성질상 차이가 있고, 법은 이와 같은 점을 고려하여 신고의무의 내용에도 다소 차이를 두고 있다.
법은 대상자와 피보안관찰자에 맞게 각각에 대하여 신고의무를 부과하고 있다는 점에서 이러한 신고의무 부과 자체가 불합리하다고 볼 수는 없는 점, 대상자와 피보안관찰자의 지위가 다르다고 하여 대상자에 대하여는 전혀 다른 내용의 신고의무를 규정해야 한다는 점이 필연적으로 도출되는 것도 아닌 점, 대상자의 신고의무와 피보안관찰자의 신고의무 모두 행정청이 신고를 통해 관련 자료를 확보할 필요성이 있다는 측면에 있어서는 다르다고 보기 어려운 점 등을 고려해 보았을 때, 대상자와 피보안관찰자 모두에게 ‘신고의무’를 부과하고 그 위반 시 동일한 법정형에 처하도록 한 것 자체가 평등원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.
(나) 치료감호, 보호관찰과의 차별
‘치료감호 등에 관한 법률’(이하 ‘치료감호법’이라 한다)은 치료감호대상자(제2조)와 치료감호대상자 중 법원의 치료감호 판결을 받은 피치료감호자(제16조 제1항)를 구별하여 규정하면서, 치료감호 판결을 선고받기 전의 치료감호대상자에게는 아무런 의무를 부과하고 있지 않으며, ‘보호관찰 등에 관한 법률’(이하 ‘보호관찰법’이라 한다)은 애당초 보호관찰을 받기로 결정되기 이전의 대상자라는 개념 자체를 상정하고 있지 아니하다. 반면 법은 법원이 별도로 판단하는 절차 없이 법 제2조 및 제3조상의 법률상 요건이 충족된 자를 당연 대상자로 보고 신고의무를 부과하는바, 이와 같은 점에서 법상 대상자에 대한 차별 취급이 존재한다.
그러나 치료감호는 심신장애 상태, 마약류·알코올이나 그 밖의 약물중독 상태, 정신성적 장애가 있는 상태 등에서 범죄행위를 한 자로서 치료감호시설에서 치료를 받을 필요가 있고 재범의 위험성이 있는 자에 대하여 적절한 보호와 치료를 함으로써 재범을 방지하고 사회복귀를 촉진하는 것을 목적으로 하고(치료감호법 제1조, 제2조, 제16조 등 참조), 보호관찰법상 보호관찰은 형벌, 특히 자유형에 대한 대체집행 수단인 보호관찰을 실시하는 것으로 유죄가 인정된 범죄인이나 비행소년에 대하여 교도소·소년원 등 교정시설에 구금하는 대신 일정한 기간 동안 사회 내에서 정상적이고 자유로운 생활을 하게 하면서도 보호관찰관의 지도·감독을 받게 하는 제도(보호관찰법 제1조, 제3조, 제33조 등 참조)인 반면, 보안관찰 및 대상자 제도는 국가적 법익을 침해하는 죄인 간첩, 내란·이적죄 등으로 민주주의 체제의 수호와 사회질서의 유지를 범한 자의 재범을 예방하고, 건전한 사회복귀를 촉진하는 데에 목적을 두고 있어, 그 목적과 취지를 서로 달리한다.
이와 같이 보안관찰과 치료감호·보호관찰 사이의 신고의무 부과 대상자의 범위와 요건, 위반 시 제재가 각기 다른 이유는, 각 제도의 목적과 취지, 법적 성질, 대상자의 지위와 처분의 내용이 다르기 때문이므로, 그 차별 취급에는 합리적 이유가 있다.
(다) 소결
따라서 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항은 평등원칙에 위반되지 않는다.
라. 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 판단
(1) 변동신고조항의 포괄위임금지원칙 위배 여부
(가) 심사기준
헌법 제75조는 ‘대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다’고 규정하여 위임입법의 근거 및 그 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기에서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바385등 참조).
(나) 판단
1) 법이 대상자에게 신고의무를 부과하는 이유는 보안사범인 대상자의 출소 후 생활에 있어 재범의 위험성을 판단하기 위한 자료를 확보함으로써 대상자의 재범을 예방하고 건전한 사회복귀를 촉진하며 국가의 안전과 사회의 안녕을 유지하려는 데에 있다. 이러한 예방조치로서의 특성을 감안하면, 사회적 변화에 대응하여 유연하게 대처할 수 있도록 하기 위해 대상자가 신고해야 할 구체적 사항을 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다.
2) 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합·판단하여야 하며, 대상법률의 성질에 따라 구체적이고 개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2015. 1. 29. 2013헌바173 참조). 변동신고조항 및 법 제6조 제1항에서 정한 신고의무사항은 대상자에게 재범의 위험성이 있는지 판단하기 위한 정보일 것이므로, 법 제6조 제1항에서 대통령령으로 정하도록 위임한 신고사항에는 대상자의 생활환경, 성행 등을 파악하는 데 필요한 직업, 재산, 가족 및 교우관계 등에 관한 정보도 포함될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 한편 법 제18조 제1항은 피보안관찰자가 신고해야 할 사항으로 ‘대상자의 가족과 교우관계, 직업, 본인 및 가족의 재산상황, 종교 및 가입한 단체 등’을 정하고 있는데 보안관찰처분이 대상자 중에서 재범의 위험성이 인정되는 자를 대상으로 정해진다는 점을 고려할 때, 이 조항을 통해서도 대상자가 이행해야 할 신고사항의 내용을 예상할 수 있다.
3) 이러한 점을 종합하면, 법 제6조 제1항에서 거주예정지 외에 나머지 사항에 대해 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다 하더라도, 변동신고조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(다) 소결
그렇다면 변동신고조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 위헌의견
1) 보안관찰처분과 보안관찰처분대상자
재범의 위험성이 인정되어 보안관찰처분을 받은 ‘피보안관찰자’는 법 제18조 제1항에서 정한 사항을 관할경찰서장에게 신고하여야 하고 위 사항에 변경이 있을 때에는 변경신고를 하여야 한다(제3항). 법 제3조는 보안관찰처분 전 단계인 ‘보안관찰처분대상자’를 정하고 법 제6조 제1항 및 시행령 제6조 제1항에서 피보안관찰자의 신고사항과 거의 동일한 내용을 신고하여야 하는 것으로 정하고 있다. 법 제6조 제2항은 위 신고사항에 변동이 있을 때에는 변동신고를 의무로 정하고 있고, 법 제27조 제2항은 피보안관찰자의 신고의무위반과 대상자의 위 각 신고의무위반에 대하여 동일한 법정형을 정하고 있다.
보안관찰처분청구는 검사가 보안관찰처분청구서를 법무부장관에게 제출하는 방법으로 하고(법 제7조, 제8조 제1항), 보안관찰처분심의위원회의 의결을 거쳐 법무부장관이 보안관찰처분을 한다(법 제12조 제9항, 제14조). 보안관찰처분의 기간은 2년이고 법무부장관은 검사의 청구가 있는 때에 보안관찰처분심의위원회 의결을 거쳐 그 기간을 갱신할 수 있다(법 제5조). 반면 대상자 지위는 준법정신 확립 등의 요건을 충족하여 보안관찰처분 면제결정(법 제11조 제1항)을 받지 아니하는 이상 기간의 제한 없이 유지된다. 보안관찰처분을 받아 피보안관찰자가 되었다가 보안관찰처분이 갱신되지 않거나 갱신처분이 법원에 의하여 취소된 경우에도 별도로 위 면제결정을 받지 아니하는 이상 다시 대상자가 되어 여전히 법 제6조 제2항에서 정한 신고의무를 부담하게 된다. 실무상 위 면제결정이 원활하게 활용되지는 못하고 있고 면제결정이 있었다고 하더라도 법무부장관은 검사의 청구에 의하여 면제결정을 취소할 수 있다(법 제11조 제3항, 제4항). 그리고 실제 검사의 청구에 의하여 보안관찰처분에 이르는 경우보다 재범의 위험성 판단이 유보된 채 대상자의 지위가 기간의 제한 없이 유지되는 경우가 훨씬 많다.
2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
보안관찰처분해당범죄 등으로 형기 합계 3년 이상의 형을 선고받은 자에 대하여 보안관찰처분 개시 여부를 결정하기에 앞서, 대상자의 주거지 등을 확인하고 보안관찰처분 청구 여부를 결정하기 위한 자료를 확보할 필요가 있으므로, 대상자에게 법 제6조 제1항의 신고사항에 변동이 있을 때 그 변동된 사항을 신고하도록 의무를 부과하고 이를 위반한 경우 형사처벌하는 것은 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.
3) 침해의 최소성
가) 보안관찰처분의 본질은 보안처분이고, 보안처분은 형벌만으로 행위자의 장래 재범에 대한 위험성을 제거하기에 충분하지 못한 경우에 사회방위와 행위자의 건전한 사회복귀의 목적을 달성하기 위하여 고안된 특별예방적 처분이다(헌재 2015. 11. 26. 2014헌바475 참조). 재범의 위험성은 보안처분의 핵심이며, 헌법 제12조 제1항이 규정한 ‘누구든지……법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다’라는 조항에서 구현된 죄형법정주의의 보안처분적 요청은 ‘재범의 위험성이 없으면 보안처분은 없다’는 뜻을 내포한다(헌재 1989. 7. 14. 88헌가5등 참조).
그런데 변동신고조항은 대상자라는 이유만으로 재범의 위험성이 없거나 낮아 보안관찰처분이 부과될 수 없는 자에게도 변동사항 신고의무를 부과하고 이를 위반한 경우 형사처벌하도록 정함으로써 피보안관찰자와 비슷한 정도의 의무를 부과하고 위반 시 제재를 받도록 정하고 있다. 대상자의 범주설정의 목적 자체가 ‘재범의 위험성이 인정되는 자들에 대한 보안관찰처분을 통하여 피보안관찰자의 재범방지 및 건전한 사회복귀 촉진’에 있는 것인 점에 비추어 보면, 재범의 위험성이 없거나 낮은 대상자들에게까지 이와 같은 의무와 제재를 부과하는 것은 재범의 위험성이 없으면 보안처분을 부과할 수 없다는 보안처분에 대한 죄형법정주의적 요청에 위배되고, 입법목적 달성에 필요하지 않은 제한까지 부과하는 결과가 되어 침해의 최소성에 반한다(헌재 2015. 7. 30. 2014헌마340등 참조).
대상자는 재범의 위험성이 인정된 상태가 아니므로 대상자에게 부과하는 신고의무는 일종의 행정상 협력의무에 불과하다. 설령 이러한 의무 불이행으로 재범의 위험성 판단에서 필요한 정보가 원활하게 제공되지 않더라도 관할경찰서장은 스스로 정보를 수집하는 부담을 질 뿐 그로 인하여 재범의 위험성 판단이 불가능해지는 것은 아니다. 그럼에도 대상자가 변동사항 신고를 하지 아니한 경우 피보안관찰자의 신고의무 위반과 같이 2년 이하의 징역 또는 100만 원 이하의 벌금으로 처벌하는 것은 책임에 비하여 지나치게 과한 형벌을 정한 것이다.
나) 대상자는 출소한 후 법 제6조 제1항의 신고사항 정보에 변동이 생기면 그로부터 7일 이내에 신고하여야 하는데, 법 제6조 제2항에서 정한 이러한 변동사항신고의무는 종료시점이 규정되어 있지 아니하다. 그 결과 대상자는 보안관찰처분을 받은 자가 아님에도 불구하고 재범을 저지르지 않고 일정 기간을 경과하게 되면 재범의 위험성이 감소한다는 점조차 반영되지 않은 채 무기한 신고의무를 부담하게 된다. 보안관찰처분대상범죄가 장기간의 계획 수립 하에 이루어질 수 있는 특성이 있다고 하더라도, 재범의 위험성 판단을 위한 자료요구가 무기한 이루어지는 것이 정당화될 수는 없다. 이를 위해서는 구체적인 범죄실태를 살펴 넉넉하게 기간을 규정함으로써 대비하여야 할 것이지, 아예 기간 상한이 없는 절대적 부정기의 조치까지 정당화되거나 허용될 수는 없다.
재범의 위험성이 인정되어 보안관찰처분이 부과된 피보안관찰자의 경우에도 보안관찰처분의 기간이 2년으로 법정되어 있고 그 기간을 갱신하기 위해서는 보안관찰처분심의위원회 의결을 거쳐 법무부장관이 그 기간을 갱신하는 결정을 하여야 한다. 대법원은 보안관찰처분의 요건으로서 재범의 위험성이란 장래 다시 보안관찰해당범죄를 범할 개연성을 의미하고, 이는 종전에 범한 보안관찰해당범죄의 종류와 성격, 처분대상자의 범정, 형 집행 기간 중에 처분대상자가 보인 행태, 형 집행 이후의 사회적 활동 및 태도, 생활환경, 성행 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며, 보안관찰처분의 기간갱신결정을 할 때에는 ‘갱신 시점을 기준’으로 ‘기존의 보안관찰에도 불구하고 여전히 보안관찰해당범죄의 재범을 방지하기 위하여 보안관찰을 계속할 필요성’이 있다고 인정되어야 한다고 판시하고 있다(대법원 2016. 8. 24. 선고 2016두34929 판결).
그런데 대상자의 경우에는 재범의 위험성 판단이 이루어지지 아니하였음에도 앞서 본 바와 같이 피보안관찰자와 거의 동일한 내용의 신고의무가 부과되고 이를 위반한 경우 피보안관찰자와 동일한 법정형으로 형사처벌을 하도록 규정하고 있을 뿐만 아니라, 피보안관찰자의 경우처럼 처분기간 및 갱신결정을 위한 정기적인 재범위험성 심사도 없이 무기한 신고의무를 부담하게 되어, 재범의 위험성이 인정된 피보안관찰자보다 오히려 가혹한 면이 있다.
대상자 및 피보안관찰자에 대한 제도적 설계가 이와 같이 되어 있기 때문에 보안관찰처분대상범죄 등으로 3년 이상의 형을 선고받고 이를 집행받은 자 중 대상자로서 신고의무 등을 부담하는 자가 검사의 청구에 의하여 보안관찰처분을 받은 피보안관찰자보다 훨씬 많은 것으로 파악되고 있다. 결국 아직 재범의 위험성이 인정된 바가 없고 보안관찰처분에서의 적절한 판단을 위해 임시적이고 잠정적인 상태에 머물러야 할 대상자에 대한 규제가 보안관찰처분이 발령된 경우와 유사한 정도로 설정됨으로써 실제로 종국적인 결정이라 할 수 있는 보안관찰처분이 없었음에도 보안관찰처분이 있는 것과 유사한 효과를 선취하는 불합리한 결과를 초래하고 있다.
4) 법익의 균형성
보안관찰해당범죄로 인한 형의 집행을 마치고 출소하여 이미 과거 범죄에 대한 대가를 치른 대상자에게 보안관찰처분의 개시 여부를 결정하기 위함이라는 공익을 위하여 재범의 위험성과 무관하게 무기한으로 과도한 범위의 신고의무를 부과하고 위반 시 피보안관찰자와 동일한 형으로 형사처벌하는 것은, 달성하고자 하는 공익에 비하여 그들의 기본권을 과도하게 제한하여 법익의 균형성에도 위반된다.
5) 소결
따라서 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다.
(나) 재판관 유남석, 재판관 이은애의 헌법불합치의견
1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성에 대한 판단은 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 위헌 의견과 같다.
2) 침해의 최소성
대상자가 출소한 후 관할 경찰서장이 대상자의 실제 주거지 등 대상자에 대한 정확한 정보를 알 수 있기 위해서는 대상자로 하여금 출소 후 변동사항이 있을 때마다 이를 신고하도록 할 필요가 있으므로 변동신고의무를 부과함에 있어 재범의 위험성을 요건으로 하지 않았다는 이유만으로 침해의 최소성에 위배되는 것은 아니다.
그러나 출소후신고조항은 출소사실만을 신고하도록 하므로 그 의무가 1회 발생할 뿐인 반면, 변동신고조항은 출소 후 기존에 신고한 거주예정지 등 정보에 변동이 생기기만 하면 그로부터 7일 이내에 이를 신고할 의무를 부과하는데, 그 의무기간의 상한이 정해져 있지 아니하여, 대상자로서는 보안관찰처분을 받은 자가 아님에도 불구하고 무기한의 신고의무를 부담하게 된다. 형법·군형법·국가보안법상 간첩, 내란·이적, 기밀수집·탐지 등 국가적 법익을 침해하는 죄는 장기간의 계획 수립 하에 이루어질 수 있는 범죄라는 특성을 고려한다 하더라도, 재범의 위험성 판단을 위한 자료요구가 무기한 이루어지는 것이 정당화될 수는 없다. 따라서 구체적인 범죄 실태를 살펴 적정한 기간을 규정함으로써 이에 대비하거나, 또는 행정청이 필요하다고 판단할 경우 대상자에 대한 신고의무 부담기간을 갱신하는 절차를 마련하는 것은 별론으로 하더라도, 기간의 상한이 없는 절대적 부정기의 조치는 정당화되거나 허용될 수 없다.
한편, 보안관찰처분은 대상자 중 재범의 위험성이 있는 자에 대하여 하게 되므로, ‘대상자’란 재범의 위험성 유무에 따라 피보안관찰자가 될 가능성이 있는 ‘임시적’ 지위에 있는 자라고 할 수 있다. 그렇다면 대상자 중 재범의 위험성이 인정된 경우에 한하여 보안관찰처분의 대상이 되고, 그렇지 않을 경우에는 ‘대상자’로서의 임시적 지위에서 벗어날 수 있도록 하는 것이 원칙이 되어야 할 것이다. 그러나 변동신고조항은 대상자에게 무기한의 변동신고의무를 부과하는 것을 원칙으로 하고 있다.
또한, 대상자로서는 보안관찰처분을 할 권한이 있는 행정청이 어느 시점에 그와 같은 처분을 할지 모르는 불안정한 상태에 항상 놓여 있게 되는바, 이는 행정청이 대상자의 재범 위험성에 대하여 판단을 하지 아니함에 따른 부담을 오히려 대상자에게 전가한다는 문제도 있다.
비록 대상자가 면제결정을 받으면 신고의무에서 벗어날 수 있기는 하나, 그 면제 역시 보안관찰처분 개시절차와 동일하게 법무부 산하 보안관찰처분심의위원회의 심의·의결을 거쳐 법무부장관이 결정하므로 그 절차가 까다롭고, 이미 이루어진 면제결정 역시 ‘면제결정요건에 해당하지 아니하게 된 때’로 판단되면 검사의 청구에 의하여 법무부장관이 언제든지 이를 취소할 수도 있으므로(법 제11조 제4항), 기간의 상한 없이 부과되는 변동신고의무의 위헌성을 치유하기에는 부족하다. 나아가 이와 같은 구제수단은 어디까지나 신고의무의 계속적 부담을 원칙으로 하는 현행 신고제도하에서는 ‘예외’에 해당할 뿐이므로, 애당초 이는 변동신고의무가 지속되는 것을 원칙으로 하는 현행 제도의 근본적 문제점을 해결할 수 있는 것이 아니다.
그렇다면, 비록 변동신고의무를 부과할 필요성이 인정된다 하더라도, 대상자에게 변동사항의 신고의무를 아무런 기간의 상한 없이 부과한 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 지나치게 장기간 대상자를 불안정한 지위에 놓이게 한다는 점에서 침해의 최소성에 위배된다.
3) 법익의 균형성
변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은, 보안관찰해당범죄로 인한 형의 집행을 마치고 출소한 대상자에게 보안관찰처분의 개시 여부를 결정하기 위함이라는 공익을 위하여 과도한 기간 동안 형사처벌의 부담이 있는 신고의무를 지도록 하고 있는바, 이는 달성하고자 하는 공익에 비하여 대상자의 기본권을 과도하게 제한하므로, 법익의 균형성에도 위배된다.
4) 소결
따라서 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다.
5) 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 헌법불합치결정과 잠정적용 명령
변동신고조항 및 위반 시 처벌조항의 위헌성은 거주예정지 등 법 제6조 제1항의 신고사항에 변동이 생기기만 하면 대상자에게 그로부터 7일 이내에 신고할 의무를 부과하면서도 신고의무기간의 상한을 규정하고 있지 아니함에 따라 대상자가 무기한 신고의무를 부담하게 된다는 데에 있다. 입법자는 기간 경과에 따라 재범의 위험성이 줄어든다는 점 등을 고려해 대상자에 대한 재범의 위험성을 판단하기에 적정한 상당한 기간 내로 신고의무기간의 상한을 규정함으로써 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항의 위헌성을 제거할 수 있다.
그런데 헌법재판소가 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 단순위헌결정을 하여 그 효력이 즉시 상실되면 대상자에 대하여 변동사항 신고의무를 부과함이 정당한 경우에도 그러한 의무가 즉시 사라지게 되는바, 이와 같은 법적 공백에 따른 입법목적 달성의 어려움이 발생할 수 있다.
그러므로 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하고, 입법자의 개선입법이 있을 때까지 잠정적용을 명하는 것이 타당하다. 입법자는 늦어도 2023. 6. 30.까지 개선입법을 하여야 하며, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 2023. 7. 1부터 그 효력을 잃는다.
5. 결론
그렇다면 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대하여는 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 위헌의견에 재판관 유남석, 재판관 이은애의 헌법불합치 의견을 가산하면 위헌 정족수를 충족하게 된다. 따라서 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항은 헌법에 위반되지 아니하며, 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고, 입법자가 2023. 6. 30. 이전에 개선입법을 할 때까지 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항을 계속 적용하되, 만일 위 일자까지 개선입법이 이루어지지 않는 경우 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 2023. 7. 1.부터 그 효력을 상실한다. 다만, 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대하여는 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 아래 6.과 같은 반대의견이, 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대하여는 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 아래 7.과 같은 반대의견이 있다.
6. 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 반대의견
우리는 법정의견과 달리 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 입법목적의 정당성, 수단의 적합성
출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 법정의견과 같다.
나. 침해의 최소성
(1) 보안관찰처분의 본질은 보안처분이고 재범의 위험성은 보안처분의 핵심임에도 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항은 대상자라는 이유만으로 재범의 위험성이 없거나 낮아 보안관찰처분이 부과될 수 없는 자에게도 출소후신고의무를 일률적으로 부과하고 이를 위반한 경우 형사처벌하도록 정하고 있다. 이는 재범의 위험성이 없으면 보안처분을 부과할 수 없다는 보안처분에 대한 죄형법정주의적 요청에 위배되고, 입법목적 달성에 필요하지 않은 제한까지 부과하는 결과가 되어 침해의 최소성에 반한다(헌재 2015. 7. 30. 2014헌마340등 참조). 이와 같이 대상자는 재범의 위험성이 인정된 상태가 아니므로 대상자에게 부과하는 신고의무는 일종의 행정상 협력의무에 불과함에도 2년 이하의 징역 또는 100만 원 이하의 벌금으로 처벌하는 것은 책임에 비하여 지나치게 과한 형벌을 정한 것이다.
(2) 나아가 대상자에 대한 재범의 위험성 여부를 판단하기 위한 정보 확보의 필요성 면에서 보더라도 이들 조항은 침해의 최소성에 반한다. 대상자가 발생하면 교도소등의 장은 거주예정지를 관할하는 경찰서장에게 출소 후 거주예정지가 포함된 통고서를 작성하여 송부한다(발생통고, 법 제6조 제3항, 시행령 제10조 제1항). 대상자는 출소 전에 원적·본적·주거·주민등록번호 등, 가족 및 교우관계, 입소전의 직업·본인 및 가족의 재산상황, 학력·경력, 종교 및 가입한 단체, 병역관계, 출소예정일, 출소 후의 거주예정지 및 그 도착예정일, 보안관찰해당범죄의 요지 등, 그 외의 전과관계가 기재된 신고서 5부를 작성하여 교도소등의 장에게 제출하여야 하고(출소 전 신고의무, 법 제6조 제1항, 시행령 제6조 제1항), 출소예정일 2개월 전에 교도소등의 장은 보안관찰처분대상자로부터 제출받은 위 출소 전 신고서를 거주예정지 관할경찰서장에게 송부한다(출소 전 통보, 시행령 제6조 제2항, 시행규칙 제5조 제3항). 그리고 대상자 출소 직후 교도소등의 장은 거주예정지 관할경찰서장에게 출소예정일 및 출소 후 거주예정지 및 도착예정일시와 행장의 양부, 건강상태, 사상전향 여부 등을 통보한다(출소 시 통보, 시행령 제8조 제1항). 따라서 관할경찰서장은 대상자가 출소한 후에는 그 무렵까지 확보할 수 있는 보안관찰처분 청구에 관한 자료는 물론 대상자의 거주예정지 및 도착예정일시에 관한 정보를 충분히 알고 있다고 볼 수 있다. 일선 관할경찰서에 대상자의 신규 발생이 그리 많지 않고 시행령 제11조는 대상자에 대한 동태보고를 규정하면서 소재가 불명하거나 도주한 때를 관할경찰서장의 보고사항으로 정하고 있기 때문에 이미 확보한 자료를 토대로 보호관찰처분대상자의 실제 거주 여부를 확인하는 것이 어렵지 않으므로, 신고의무 및 형사처벌 부과방식보다 완화된 방법으로 입법목적을 충분히 달성할 수 있다.
다. 법익의 균형성
이상의 점을 종합하면, 이들 조항이 대상자에게 보안관찰처분의 개시 여부를 결정하기 위함이라는 공익을 위하여 필요 이상으로 과도한 범위의 신고의무를 부과하고 일종의 행정상 협력의무에 불과한 사항에 대하여 형사처벌하는 것은, 달성하고자 하는 공익에 비하여 그들의 기본권을 과도하게 제한하여 법익의 균형성에도 위반된다.
라. 소결
따라서 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다.
7. 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견
우리는 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항이 앞서 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 법정의견과 마찬가지의 이유로 평등원칙에 위배되지 아니한다고 보고, 이에 더하여 다음과 같은 이유에서 과잉금지원칙에도 반하지 아니하여 청구인의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다고 생각하므로, 그 의견을 밝힌다.
가. 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 대상자가 보안관찰해당범죄를 다시 범할 위험성을 예방하고 대상자의 건전한 사회복귀를 촉진하기 위해, 이들을 지속적·체계적으로 관리하고 그 중 재범의 위험성이 있어 그 방지를 위한 관찰이 필요한 자에 대하여는 보안관찰처분을 하기 위한 것으로, 앞서 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항과 마찬가지로 목적의 정당성이 인정된다. 한편, 대상자가 보안관찰해당범죄를 다시 범할 위험성이 있다고 인정할 충분한 이유가 있어 그 재범을 방지하기 위한 관찰이 필요할 경우 보안관찰처분을 해야 하는데, 이를 위해서는 대상자가 출소한 후에도 관할 경찰서장이 대상자의 실제 주거지 등에 관한 사항을 정확하게 파악할 수 있어야 하는바, 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항이 대상자로 하여금 법 제6조 제1항에 따른 신고 이후에도 대상자의 인적사항 및 출소 후 상황에 관한 정보 등에 변동이 있을 때마다 관할 경찰서장에게 이를 신고하도록 하고, 신고의무를 위반한 경우 형사처벌 하는 것은 입법목적 달성에 기여하므로 수단의 적합성도 인정된다.
나. 침해의 최소성
(1) 출소후신고조항이 출소사실만을 신고하도록 하고 있어 그 의무이행이 1회에 그치는 것과 달리, 변동신고조항은 출소 후 기존에 신고한 거주예정지 등 정보에 변동이 생길 때마다 이를 신고할 의무를 부과하면서도 그 의무기간의 상한을 정하고 있지 아니하므로, 기본권제한의 정도가 상대적으로 더 큰 것은 사실이다. 그러나 보안관찰해당범죄는 민주주의체제의 수호와 사회질서의 유지, 국민의 생존 및 자유에 직접적이고 중대한 영향을 미치는 범죄인바, 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항이 침해의 최소성 원칙에 위배되는지 여부를 판단함에 있어서는 보안관찰해당범죄의 재범 억제가 특별히 중요하다는 점이 고려되어야 한다.
비록 대상자에게는 법 제6조 제1항에 따라 기존에 신고하였던 원적·본적·주거, 가족 및 교우관계, 재산상황, 학력·경력, 종교 및 가입한 단체, 보안관찰해당범죄사실의 요지, 전과관계 등에 변동이 생길 때마다 변동사항을 신고해야 하는 번거로움이 있겠으나, 이러한 의무는 기존에 신고한 적이 있는 내용에 대한 변동사항에 국한되는 것이며, 이에 더해 앞서 살펴본 변동신고의무의 배경이 되는 공익적 측면을 함께 고려해 본다면, 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항이 대상자에 대하여 요구하는 신고내용은 입법목적을 달성하기 위해 반드시 필요한 것으로서, 그 의무이행에 따른 대상자의 기본권 제한의 정도가 과도하다고 할 수 없다.
또한 재범의 우려가 있는 대상자를 찾아 보안관찰처분을 함으로써 대상자의 재범 가능성을 효과적으로 관리·억제하기 위해서는 대상자로부터 변동신고조항에 따른 변동사항 신고의무의 이행을 확보하여 대상자의 실제 주거지 등에 관한 정보를 갱신하는 등, 대상자에 대한 지속적인 관리를 하는 것이 필수적이다. 게다가 형법·군형법·국가보안법상 간첩, 내란·이적, 기밀수집·탐지 등 국가적 법익을 침해하는 보안관찰해당범죄는 장기간의 계획 수립 하에 이루어질 수 있는 범죄라는 특성을 갖고 있는바, 변동신고조항에 따른 신고의무의 부과기간은 일반적으로 장기간일 필요가 있고, 그 의무기간에 일률적인 상한을 두어서는 입법목적을 달성하기 어려울 우려가 있다.
한편, 대상자로서는 준법정신이 확립되어 있고, 일정한 주거와 생업이 있을 것 등 일정한 요건을 충족할 경우 법무부장관으로부터 보안관찰처분을 하지 아니하는 결정을 받을 수 있고, 이와 같은 면제결정을 받은 자는 그 때부터 대상자로서의 의무를 면할 수 있게 된다(법 제11조 제1항, 제6항). 따라서 대상자가 변동신고조항에 의해 부담하는 신고의무가 영구적인 것도 아니며, 이처럼 준법정신을 갖춘 대상자가 면제결정을 받는 시점을 상한으로 하여 변동신고의무를 부과하는 것은 대상자의 재범을 효과적으로 억제하기 위한 것으로서, 충분히 수긍할 수 있는 합리적인 제한이라 할 것이다.
(2) 나아가 앞서 출소후신고조항 및 위반 시 처벌조항에 대한 법정의견에서 살펴본 바와 마찬가지의 이유로, 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항이 대상자에게 변동신고의무를 부과함에 있어 재범의 위험성을 요건으로 하지 아니하였다거나 변동신고의무 위반에 대한 제재방법으로 형벌을 선택한 것이 곧바로 침해의 최소성의 위배로 귀결된다고 할 수 없고, 변동신고의무위반에 대한 처벌조항의 법정형이 과중하다고 할 수도 없다.
(3) 따라서 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 침해의 최소성에 위배되지 아니한다.
다. 법익의 균형성
대상자가 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항으로 인해 변동사항이 발생할 때마다 이를 신고하는 것은 물론 번거로울 수 있다. 그러나 신고의무 이행의 강제로 인하여 달성되는 공익은 국가의 안전과 사회의 안녕 및 사회방위로, 이는 매우 중대한바, 대상자의 위와 같은 불이익이 이에 비하여 더 크다고 볼 수 없으므로 위 조항들은 법익의 균형성에 위배되지 아니한다.
라. 소결
따라서 변동신고조항 및 위반 시 처벌조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해하지 아니한다.
재판관 유남석(재판장), 이선애, 이석태, 이은애, 이종석, 이영진, 김기영, 문형배, 이미선
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