헌법재판소 결정
【사건】 2019헌라1 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의
【청구인】 국회의원 오AA, 대리인 [별지 1] 대리인 명단과 같음
【피청구인】 국회의장, 대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 최주영, 김지은, 김정준, 박소영, 이수경, 김도연
【선고일】 2020. 5. 27.
【주문】
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 2018. 7. 26. 제362회 국회(임시회)에서 법원·법조 개혁, 검찰·경찰 인사 독립성 및 수사 중립성 강화 등 사법 전반에 걸친 개혁방안의 마련 및 검찰청법, 경찰법, 형사소송법 등 관련 법안의 심사·처리를 위하여 위원장 포함 18인의 위원으로 구성되고, 2018. 12. 31.을 활동기한으로 하는 사법개혁 특별위원회(이하 ‘사개특위’라 한다)가 구성되었다. 청구인은 바○○○당 소속 국회의원으로서 2018. 10. 18. 제364회 국회(정기회)에서 사개특위 위원으로 선임되었다. 2018. 12. 27. 제365회 국회(임시회)에서 사개특위의 활동기한은 2019. 6. 30.로 연장되었고, 2019. 6. 28. 제369회 국회(임시회)에서 다시 그 활동기한이 2019. 8. 31.로 연장되었다.
나. 더○○○○당의 교섭단체 대표의원인 홍BB 의원, 바○○○당의 교섭단체 대표의원인 김CC 의원, 민○○○당의 원내대표인 장DD 의원, 정○당의 원내대표인 윤EE 의원은 2019. 4. 22. ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 ‘검경수사권 조정에 관한 형사소송법·검찰청법 개정안’(이하 ‘이 사건 법안’이라 한다)을 국회법 제85조의2에 따라 신속처리대상안건으로 지정하여 처리하기로 하는 내용의 합의안(이하 ‘이 사건 합의안’이라 한다)을 발표하였다.
신속처리대상안건으로 지정되기 위해서는 안건의 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하고, 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 이를 의결하여야 한다(국회법 제85조의2 제1항 참조).
이 사건 법안의 소관 위원회인 사개특위는 2019. 4. 22. 현재 더○○○○당 소속 위원 8명, 자○○○당 소속 위원 7명, 바○○○당 소속 위원 2명, 어느 교섭단체에도 속하지 아니하는 위원 1명, 총 18명으로 구성되어 있었다.
다. 바○○○당은 2019. 4. 23. 의원총회를 개최하고 찬성 12명, 반대 11명으로 이 사건 합의안을 추인하였다. 사개특위의 바○○○당 소속 위원인 청구인은 2019. 4. 24. 이 사건 법안의 신속처리대상안건 지정에 반대하겠다는 의사를 표명하였다.
라. 바○○○당의 교섭단체 대표의원인 김CC 의원은 제368회 국회(임시회) 회기 중이었던 2019. 4. 25. 피청구인에게 사개특위의 바○○○당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채FF로 개선할 것을 요청하였고, 피청구인은 같은 날 사개특위의 바○○○당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채FF로 개선하였다.
마. 이에 청구인은 2019. 4. 25. 위 피청구인의 개선행위로 인하여 법률안 심의·표결권 등을 침해받았다고 주장하면서 그 권한의 침해확인과 위 개선행위의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 피청구인이 2019. 4. 25. 사개특위의 바○○○당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채FF로 개선한 행위(이하 ‘이 사건 개선행위’라 한다)가 청구인의 권한을 침해하는지 여부 및 이 사건 개선행위가 무효인지 여부이다. 관련조항은 [별지 2]와 같다.
3. 청구인의 주장 및 피청구인의 답변
가. 청구인의 주장
(1) 이 사건 개선행위는 국회의원이 국민의 대표자로서 갖는 지위보다 특정 정당의 당원으로서 갖는 지위를 우선순위에 둠으로써 의회주의와 대의제라는 헌법원리를 위반하였다.
(2) 이 사건 개선행위는 임시회의 회기 중에 청구인에 대하여 질병 등 부득이한 사유가 인정되지 않음에도 불구하고 청구인의 의사에 반하여 이루어졌으므로 국회법 제48조 제6항에 위배된다.
(3) 이 사건 개선행위는 위와 같이 헌법 및 국회법을 위배하여 청구인의 사개특위 위원 권한 및 법률안 심의·표결권을 침해하였으므로 무효이다.
나. 피청구인의 답변
(1) 사개특위 위원 유지권은 헌법 또는 법률이 국회의원에게 부여한 권한이라고 볼 수 없다.
(2) 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 결정 중 위원의 의사에 반하는 개선이 헌법에 위배되지 않는다고 판단한 부분은 이 사건에도 그대로 적용되어야 한다.
(3) 국회법 제48조 제6항 본문 중 임시회 부분은 임시회 회기 중 선임된 위원을 동일 회기 중 개선하는 것만을 금지하므로 이 사건 개선행위에 적용되지 않고, 같은 항 단서가 규정한 ‘질병 등 부득이한 사유’도 인정되므로, 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항에 위배되지 않는다.
4. 심판의 이익 인정 여부
가. 권한쟁의심판은 비록 객관소송이라 하더라도 권한쟁의로써 해결해야 할 구체적인 보호이익이 있어야 한다(헌재 2011. 8. 30. 2010헌라4 참조).
사개특위는 2019. 8. 31. 그 활동기한이 종료되었다. 따라서 이 사건 권한쟁의심판청구가 인용되더라도 청구인이 사개특위 위원 신분을 회복할 수는 없게 되었으므로, 권한쟁의로써 해결해야 할 구체적인 보호이익은 소멸하였다.
나. 그러나 구체적인 보호이익이 소멸한 경우에도 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고, 헌법질서의 수호·유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2011. 8. 30. 2010헌라4 참조).
위원회 위원의 개선은 국회법 제48조에 따라 빈번하게 행해지고 있고 앞으로도 당해 위원의 의사에 반하는 개선이 이루어질 가능성이 있다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조). 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 결정은 국회의장인 피청구인이 국회의원인 청구인을 그 의사에 반하여 국회 보건복지위원회에서 사임시키고 환경노동위원회로 보임한 행위가 헌법이나 법률의 규정을 위배하여 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해한 것으로 볼 수 없다고 판단하였으나, 위원 개선행위가 2003. 2. 4. 법률 제6855호로 신설된 국회법 제48조 제6항에 위배되는지 여부에 관하여는 아직 그 해명이 이루어진 바가 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.
5. 이 사건 개선행위로 인한 법률안 심의·표결권 침해 여부에 관한 판단
가. 이 사건의 쟁점
(1) 국회의원의 법률안 심의·표결권은 의회민주주의의 원리, 입법권을 국회에 귀속시키고 있는 헌법 제40조, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를 구성한다고 규정한 헌법 제41조 제1항 및 국회의결에 관하여 규정한 헌법 제49조로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한이다(헌재 2012. 2. 23. 2010헌라6등 참조).
이 사건 개선행위로 인하여 청구인은 사개특위 위원으로서 사개특위에 상정된 법률안들에 대하여 심의·표결할 수 없게 되었으므로(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조), 이 사건 개선행위가 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부를 살펴본다.
(2) 자유위임원칙은 대의민주주의의 기본적 요소이다(헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687등; 헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219; 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마843 참조). “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.”라고 규정한 헌법 제7조 제1항, “국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다.”라고 규정한 제45조 및 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”라고 규정한 제46조 제2항을 종합하여 볼 때, 헌법은 국회의원을 자유위임원칙 하에 두었다고 할 것이다(헌재 1994. 4. 28. 92헌마153 참조).
자유위임원칙 하에서 국회의원은 일단 국민에 의하여 선출된 후에는 개별 유권자 혹은 집단으로서의 국민의 의사를 그대로 대리하는 것이 아니라, 독자적인 양심에 기초한 스스로의 판단에 따라 국가 전체이익을 추구하여야 한다(헌재 1998. 10. 29. 96헌마186; 헌재 2005. 4. 28. 2004헌마219; 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마843 참조).
청구인은 이 사건 법안에 대한 신속처리대상안건 지정에 반대하겠다는 의사를 표명하였다는 이유로 이루어진 이 사건 개선행위가 국회의원이 국민의 대표자로서 갖는 지위보다 특정 정당의 당원으로서 갖는 지위를 우선순위에 둠으로써 의회주의와 대의제라는 헌법원리를 위반하였다고 주장하므로, 이 사건 개선행위가 자유위임원칙에 위배되어 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부를 살펴본다.
(3) 국회법 제48조 제1항, 제4항은 국회의장이 각 교섭단체 대표의원의 요청으로 특별위원회 위원을 개선하도록 규정하고 있다. 이 사건 개선행위는 바○○○당의 교섭단체 대표의원의 요청에 따라 이루어졌으므로, 국회법 제48조 제1항, 제4항이 규정한 절차를 준수하였다.
다만 국회법 제48조 제6항은 “제1항부터 제4항까지에 따라 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 이 사건 개선행위 당시 제368회 국회(임시회)의 회기 중이었으므로, 이 사건 개선행위가 국회법 제48조 제6항에 위배되어 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부를 살펴본다.
(4) 청구인은 이 사건 개선행위로 인하여 국민대표권을 침해받았다고도 주장하나, 이 부분 청구인 주장에 대한 판단은 이 사건 개선행위가 자유위임원칙에 위배되어 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부에 대한 판단과 중복되므로, 별도로 판단하지 않는다.
(5) 청구인은 이 사건 개선행위로 인하여 사개특위 위원 유지권도 침해받았다고 주장한다.
그러나 헌법은 위원회에 관하여 제62조에서 국무총리·국무위원 또는 정부위원의 위원회 출석·보고·답변 등만을 규정하고 있을 뿐, 국회의원의 ‘특정한 위원회 위원으로서 활동할 권한’은 명시적으로 인정하고 있지 않다. 또한 국회는 국회의 내부조직인 특정한 위원회를 구성하는 것에 관하여 광범위한 재량을 가지므로(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조), 헌법이 직접 국회의원에 대하여 ‘특정한 위원회 위원으로서 활동할 권한’을 부여하고 있다고 해석하기도 어렵다. 국회의 자율권을 보장하는 취지에 비추어 볼 때, 국회의원이 특정한 위원회의 위원으로서 활동할 권한은 헌법에서 곧바로 도출되는 것이 아니라, 국회의 자율권 행사 결과 구체화되는 것으로 보는 것이 타당하다.
한편 국회법 제48조 제4항, 제1항은 국회의장이 각 교섭단체 대표의원의 요청으로 상임위원 중에서 특별위원회 위원을 선임·개선하도록 규정하고 있다. 위 규정에 의하면, 국회의원이 특별위원회 위원이 될 권한을 갖는 것이 아니라, 국회의장 및 교섭단체 대표의원에게 특별위원회 위원 선임 및 개선에 관한 권한이 있다고 해석된다. 또한 특별위원회 위원의 경우 상임위원과 달리 국회법상 임기가 규정되어 있지 않다. 이와 같은 국회법 규정을 종합하여 보면, ‘임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.’라고 규정한 국회법 제48조 제6항 역시 국회의장 및 교섭단체 대표의원의 특별위원회 위원 개선에 관한 권한을 제한하는 것이지, 특별위원회 위원에게 임시회 회기 또는 선임·개선 후 30일 동안 그 지위를 유지할 권한을 보장하는 취지라고 보기 어렵다.
그렇다면 헌법 및 국회법상 청구인의 사개특위 위원 유지권을 인정할 수 없으므로, 청구인의 이 부분 주장은 더 나아가 판단하지 않는다.
나. 이 사건 개선행위로 인한 청구인 권한 침해 여부
(1) 국회의 자율권의 의의 및 이 사건 개선행위의 법적 성격
(가) 헌법 제64조는 국회가 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있고, 국회의원의 자격심사·징계·제명에 관하여 자율적 결정을 할 수 있음을 규정하여 국회의 자율권을 보장하고 있다. 이에 따라 국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 의사와 내부규율 등 국회운영에 관하여 다른 국가기관의 간섭을 받지 아니하고 스스로의 문제를 자주적으로 처리할 수 있는 폭넓은 자율권을 가진다. 국회의 자율권은 의회주의사상에 그 뿌리를 두고 권력분립의 원칙에 입각한 것으로, 현대국가의 의회에서는 국회가 갖는 입법·재정·견제·인사기능의 실효성을 높이기 위해서 필요불가결한 국회기능의 하나로 간주되고 있다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 1998. 7. 14. 98헌라3; 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6; 헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조).
국회의 자율권에는 집회 등에 관한 자율권, 내부조직에 관한 자율권, 국회규칙의 자율적 제정권(헌법 제64조 제1항), 의사에 관한 자율권, 국회의원신분에 관한 자율권(헌법 제64조 제2항), 질서유지권 등이 포함된다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조). 국회는 어떠한 사항에 대하여 언제, 어떻게 입법할지 여부를 스스로 판단하여 결정할 입법형성의 자유를 가지므로, 국회가 법률에 의하여 그 자율권에 속하는 사항을 스스로 정하는 것 역시 국회의 자율권의 내용에 속한다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조).
(나) 헌법은 국회 내에 위원회가 존재함을 전제로 하여 제62조에서 국무총리·국무위원 또는 정부위원의 위원회 출석·보고·답변 등에 관하여 규정하고 있으나, 그 외에는 국회의 내부조직에 관하여 아무런 규정도 두고 있지 않다. ‘국회의 내부조직에 관한 자율권’이란 국회가 외부의 간섭 없이 스스로 내부조직을 구성할 수 있는 자율권을 의미하고, 교섭단체와 위원회를 구성하는 것도 이에 포함된다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조).
피청구인은 국회의장으로서 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독할 지위에 있고(국회법 제10조), 위원회 위원의 선임 및 개선은 이와 같은 국회의장의 직무 중 의사정리권한(議事整理權限)에 속하는 것이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조).
그렇다면 국회의장이 위원회의 위원을 선임·개선하는 행위는 국회가 그 자율권에 근거하여 내부적으로 회의체 기관을 구성·조직하는 행위로서, 국회가 그 기능을 민주적이고 효율적으로 수행하기 위해서 다른 국가기관의 간섭을 받지 아니하고 광범위한 재량에 의하여 자율적으로 정할 수 있는 고유한 영역에 속한다. 그러므로 이 사건 개선행위가 청구인의 권한을 침해하는지 여부를 판단할 때 헌법이나 법률을 명백히 위반한 흠이 있는지를 심사하는 것으로 충분하다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6; 헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7 참조).
(2) 자유위임원칙 위배 여부
(가) 자유위임원칙의 구체적 실현과 제한
1) 헌법은 입법권(제40조), 예산안 심의·확정권(제54조), 조약의 체결·비준 등 국가의 중요정책에 대한 동의권(제58조, 제60조, 제79조 제2항), 국정 감사·조사권(제61조), 탄핵소추권(제65조), 헌법기관의 고위공직자 선출권·임명동의권(제86조 제1항, 제98조 제2항, 제104조 제1항, 제2항, 제111조 제3항, 제4항, 제114조 제2항) 등은 ‘국회’에 속한다고 규정하고 있다.
또한 헌법은 국회는 200인 이상의 국회의원으로 구성하고(제41조), ‘헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.’라고 규정하여(제49조), 의회민주주의의 기본원리인 다수결의 원리를 선언하고 있다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라6등; 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조).
이와 같은 규정을 종합하여 보면, 헌법은 국회가 200인 이상의 국회의원 중 다수의 의사에 따라 헌법상 권한을 행사하는 것을 예정하고 있다. 따라서 의결을 할 수 있는 다수를 형성하는 것은 국회가 그 기능을 수행하기 위해서 반드시 필요한 전제조건이다.
국회 내에서 의결을 할 수 있는 다수를 형성하기 위해서는 다양한 국회의원들의 의사를 몇 가지의 교집합으로 묶어내고, 이에 대해 다시 토의를 거치면서 점차 하나의 공적 견해로 수렴해 가는 과정이 필요하다. 그러므로 다수형성의 가능성을 높이고 국회 의사결정의 능률성을 확보하기 위해서 필요한 의사절차와 내부조직을 정하는 것은 앞서 살펴본 국회에 관한 헌법 규정들에서 도출되는 중대한 헌법적 이익이다.
2) 헌법 제46조 제2항은 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”라고 규정하고 있다.
국회의원은 단독으로 국회의 의사를 결정하여 국회의 권한을 행사하는 것이 아니라 국회의 구성원으로서 국회의 의사절차에 참여하는 것이므로, 국회의원의 직무는 국회의 기능 수행을 위해서 정해진 의사절차와 그에 필요한 내부조직의 구성방법에 의하여 구체화될 수밖에 없다.
이와 같은 의사절차와 내부조직을 정할 때에도 국회의원의 자유위임에 기한 권한을 충분히 보장하여야 하는 것이나, 국회 내 다수형성의 가능성을 높이고 의사결정의 능률성을 확보하는 것 역시 중대한 헌법적 요청이므로 자유위임원칙이 언제나 최우선적으로 고려되어야 하는 것은 아니다. 나아가 자유위임원칙이 개별 국회의원이 국회 내부에서 구체적으로 어떠한 직무를 담당하는 것까지 보장하는 원리는 아니다.
통치구조의 구성원리는 자기목적적인 것이 아니라 국민의 기본권과 헌법이 추구하는 가치를 보장하고 실현하기 위한 수단의 성격을 가지는 것이다. 따라서 자유위임원칙 역시 무제한적으로 보장되는 것은 아니며, 국회의 기능을 수행하기 위해서 필요한 범위 내에서 불가피하게 제한될 수밖에 없는 것이다.
3) 따라서 자유위임원칙 위배 여부는 국회의 자율권 행사 결과 정해진 의사절차 및 내부조직의 구성이 국회의 기능 수행을 위하여 필요한 정도와 자유위임원칙을 제한하는 정도를 비교형량하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다.
또한 권력분립의 원칙 및 국회의 위상과 기능에 비추어 볼 때, 자유위임원칙을 제한하는 정도가 명백히 국회의 기능 수행을 위하여 필요한 정도를 넘어서는 경우가 아닌 한, 국회의 의사절차 및 내부조직의 구성은 국회가 다른 국가기관의 간섭을 받지 아니하고 광범위한 재량에 의하여 자율적으로 정할 수 있는 영역으로 보는 것이 타당하다.
(나) 교섭단체 의사에 따른 위원 개선의 필요성
1) 정당민주주의와 국회의원의 지위
가) 현대 대중민주주의에서 정당은 국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관(導管)의 기능을 수행하여 주체적·능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도·통합함으로써 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성하고 있다. 구체적으로 정당은 정치권력에 영향을 행사하려는 사람들의 다양한 주장과 견해들을 취합·선별하여 내부적으로 조정을 한 다음, 국민이 선택할 수 있는 정책으로 형성한다. 또한 각종 선거에서의 입후보자 추천과 선거활동, 주요 핵심 공직의 임명 절차에의 관여, 의회에서의 입법활동, 정부의 정치적 중요결정에의 영향력 행사, 대중운동의 지도 등의 과정에 실질적으로 주도권을 행사함으로써 국가의사형성에 결정적 영향을 미친다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710; 헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655; 헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700; 헌재 2014. 12. 19. 2013헌다1; 헌재 2015. 12. 23. 2013헌바168 참조).
이에 헌법은 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하고(제8조 제1항), 법률이 정하는 바에 의하여 국가가 이를 보호하며, 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있도록 하는 등(제8조 제2항 내지 제4항), 정당을 일반결사에 비하여 특별히 두텁게 보호하고 있다. 이는 앞서 본 바와 같은 정당의 기능에 상응하는 지위와 권한을 보장하고자 하는 헌법정신의 표현이라 할 수 있다(헌재 1991. 3. 11. 91헌마21; 헌재 2009. 10. 29. 2008헌바146등 참조).
나) 정당 소속 국회의원의 국회 활동은 앞서 본 정당의 공적 기능에서 핵심적인 부분을 차지한다. 정당이 장기적인 정책구상을 바탕으로 정책의 기본방향 및 전반적인 계획을 수립하여 국민에게 제시하면, 정당의 당원으로서 정당의 공천을 받아 선출된 국회의원들은 그 정당의 정책을 법안으로 형성한 후 국회의 입법절차를 통하여 그 정책을 구체적으로 실현시키게 된다. 현대 정당민주주의 하에서는 국회의원 개인이 정당과 다른 독자적인 노선을 선택하여 입법활동을 하는 것을 기대하기 어려울 정도로 정당이 입법활동의 실질적 주체로서 역할을 하고 있다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655; 헌재 2008. 3. 27. 2004헌마654 참조).
이에 따라 국회의원은 어느 누구의 지시나 간섭을 받지 않고 국가이익을 우선하여 자신의 양심에 따라 직무를 행하는 국민 전체의 대표자로서 활동을 하는 한편, 현대 정당민주주의의 발전과 더불어 현실적으로 소속 정당의 공천을 받아 소속 정당의 지원이나 배경 아래 당선되고 당원의 한 사람으로서 사실상 정치의사 형성에 대한 정당의 규율이나 당론 등에 영향을 받아 정당의 이념을 대변하는 지위도 함께 가지게 되었다(헌재 2014. 12. 19. 2013헌다1 참조).
2) 교섭단체의 의의 및 기능
가) 의회정치의 발달과정에서 의회 내의 교섭단위별 활동은 자연스럽고 바람직한 현상으로 받아들여져 왔다. 세계관 및 가치관 그리고 정치적 성향이 유사한 의원들을 하나의 교섭단위로 인정하여 자체적으로 하나의 공통의견을 내도록 하면, 의원들 사이의 의사의 통합·조정 작업이 한결 수월해지고, 신속하고 능률적인 의사 진행도 기대할 수 있기 때문이다.
의회민주주의와 정당정치의 전통이 확립되는 과정을 거치면서 정당과 교섭단체는 서로 불가분의 일체를 이루게 되었고, 정당의 국회 내 활동은 교섭단체를 중심으로 이루어지고 있다. 국회법도 정당과 교섭단체 간의 이러한 일체성을 인정하여, 국회에 20명 이상의 소속 의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 되도록 규정하면서(제33조 제1항 본문), 국회의원은 둘 이상의 교섭단체에 소속될 수 없고(같은 항 단서 참조), 국회의원이 소속 정당을 변경한 때에는 지체 없이 의장에게 보고하도록 규정하고 있다(같은 조 제2항, 제3항).
의사절차상으로도 의안을 발의하는 데에는 국회의원 10명 이상의 찬성이 있어야 하는 점(국회법 제79조 제1항), 본회의 전에 의안을 심의하는 상임위원회의 수가 17개에 달하는 점(국회법 제37조 제1항), 의안이 의결되기 위해서는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성을 필요로 하는 점(국회법 제109조) 등을 고려하여 볼 때, 일정 수 이상의 소속의원을 가진 교섭단체가 의정활동을 주도할 가능성이 높다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655; 헌재 2008. 3. 27. 2004헌마654 참조).
나) 국회법은 이와 같은 교섭단체의 기능과 역할을 고려하여, 각 교섭단체의 의사를 그 대표의원이나 간사를 통하여 국회운영에 반영하도록 국회의 의사절차를 정하고 있다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조).
구체적으로 살펴보면, 교섭단체 대표의원이 국회운영위원회의 위원이 되도록 하고(제39조 제2항 참조), 위원회에 각 교섭단체별로 간사 1명을 두며(제50조 제1항 참조), 국회의장 및 위원장이 의사에 관한 여러 가지 사항을 각 교섭단체 대표의원이나 간사와 협의 또는 합의를 하거나 그 동의를 얻어 정하도록 규정하고 있다(제49조 제2항, 제58조 제4항, 제59조의2, 제60조 제1항, 제74조 제2항, 제85조 제1항 제3호, 제85조의2 제8항, 제85조의3 제2항, 제86조 제2항, 제4항, 제95조 제5항, 제104조 제2항, 제112조 제9항 등 참조).
이는 교섭단체로 하여금 개별 국회의원의 의사를 수렴·조정하도록 하고, 그 과정에서 자율적으로 형성된 교섭단체의 의사를 국회운영에 반영함으로써 국회의 효율적 운영을 담보하려는 것이다.
3) 위원회의 의의 및 기능
국회가 본연의 기능을 수행할 때 국민대표로 구성된 국회의원 전원에 의하여 운영되는 것이 이상적일 것이나, 국회의원 전원이 장기간의 회기 동안 고도로 기술적이고 복잡·다양한 내용의 방대한 안건을 모두 다루기에는 능력과 시간의 제약이 따른다. 이러한 한계를 극복하기 위한 방안으로 위원회제도가 창설되었다.
위원회는 국회의원 가운데서 소수의 위원을 선임하여 구성되는 국회의 내부기관인 동시에 본회의의 심의 전에 회부된 안건을 심사하거나 그 소관에 속하는 의안을 입안하는 국회의 합의제기관이다. 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 회부된 안건을 심사하여 본회의에 회부할 것인지 여부를 결정하고, 심사결과 안건이 본회의에 부의될 경우 그 심사결과를 본회의에 보고하여 본회의의 판단자료를 제공하는 데에 있다.
국회는 그 의사자율권에 기초하여 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있다. 그 결과 위원회가 회부된 안건을 심사하고 그 결과를 본회의에 보고하면, 본회의에서는 소관 위원회에서 심사·의결된 내용을 거의 그대로 통과시키는 형태로 국회의 최종적인 의사를 결정하는 입법절차를 국회법에 두게 되었다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조).
4) 교섭단체의 의사에 따른 위원회 구성의 필요성
가) 위원회 위원의 선임 또는 개선은 위원회가 그 기능을 수행하기 위한 전제로서 신속성과 효율성을 고려할 필요성이 큰 국회의 운영에 관한 사항에 해당한다.
특히 특별위원회는 둘 이상의 상임위원회와 관련된 안건이거나 특히 필요하다고 인정한 안건을 ‘효율적으로’ 심사하기 위하여 본회의의 의결로 구성되는 것으로(국회법 제44조 제1항 참조), 활동기한이 정해져 있고(같은 조 제2항 참조), 특별위원회 위원이 다른 상임위원을 겸임하는 특성이 있다(국회법 제48조 제4항 참조). 따라서 특별위원회는 가급적 위원 개인, 교섭단체 또는 특별위원회의 여러 가지 사정을 탄력적으로 반영하여 효율적으로 운영될 필요가 있다.
나) 교섭단체는 위원회 위원의 선임·개선에서도 소속 국회의원의 의사를 수렴하여 하나의 의사로 조정하기에 가장 적합한 조직이다. 교섭단체는 소속 국회의원의 전문성, 소속 국회의원 사이의 형평성, 의원총회의 결정 등 소속 국회의원이나 교섭단체의 사정을 가장 잘 파악할 수 있고, 내부적으로 위원 선임·개선의 요건과 절차를 자유롭게 정할 수 있기 때문이다.
반면 국회의장이 구체적인 사안마다 국회의원의 의사와 개선의 필요성 등 개별적인 사정을 고려하여 특별위원회 위원을 선임·개선하게 되면, 특별위원회 구성이 지연되고, 개별 국회의원의 의사를 조정하기 위한 기준을 국회의장이 단독으로 정하게 되어 국회의원이나 교섭단체의 권한을 제약하고 국회가 비민주적으로 운영되는 결과를 초래할 우려도 있다.
5) 정당의 의사를 반영한 법률안 도출의 필요성
가) 국회는 사개특위를 구성하면서 18명의 위원을 여·야 동수로 구성하기로 의결하였다. 이는 법원·법조 개혁, 검찰·경찰 인사 독립성 및 수사 중립성 강화 등 사법 전반에 걸친 개혁방안을 마련하고, 검찰청법, 경찰법, 형사소송법 등 관련 법안을 심사·처리할 때 여당과 야당의 의사를 균형있게 반영하기 위한 취지로 보인다.
사개특위는 사법개혁과 관련된 안건을 집중적으로 심사하여 최종적인 법률안을 도출함으로써 본회의에 판단자료를 제공하는 것에 그 의의가 있다. 그런데 사개특위에서 각 정당의 의사가 균형있게 반영되지 못할 경우 사개특위의 심사 내용이 본회의에서 통과되기 어려워져 궁극적으로 사개특위의 구성 목적을 달성할 수 없게 된다.
따라서 사개특위의 구성 취지를 실질적으로 구현하기 위해서는 각 정당의 의사를 대변할 수 있는 국회의원이 사개특위 위원으로 선임되어야 하므로, 국회의사결정의 가능성을 높이기 위한 측면에서도 사개특위 위원의 선임·개선에서 교섭단체의 의사를 반영할 필요성이 인정된다.
나) 청구인은 이 사건 합의안의 추인 여부에 대하여 바○○○당의 당헌 제54조 제1항에 따라 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 당론으로 정하여야 함에도 불구하고, 2019. 4. 23. 바○○○당의 의원총회에서 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하였으므로, 이 사건 합의안을 추인하기로 한 바○○○당 의원총회의 결정이 바○○○당의 의사를 대변한 것이라고 보기 어렵다는 취지로 주장한다.
그러나 교섭단체의 의사는 다양한 방식과 절차에 의하여 결정될 수 있고, 사개특위 위원의 선임·개선에서 특정한 방식과 절차에 따라 결정된 교섭단체의 의사만이 고려되어야 하는 것은 아니다. 또한 ‘각 정당의 당헌이 규정한 당론’에 해당하는 경우에만 자유위임원칙에 위배되지 않는다고 볼 경우, 각 정당의 당헌 내용에 따라 헌법상 자유위임원칙의 위배 여부가 달라지게 되어 부당하다.
헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 선례 역시 “국회의원이 정당기속 내지는 교섭단체의 결정(소위 ‘당론’)에 위반하는 정치활동을 한 이유로 제재를 받는 경우, 국회의원의 신분을 상실하게 할 수는 없으나 ‘정당내부의 사실상의 강제’ 또는 소속 ‘정당으로부터의 제명’은 가능하다고 보고 있다. 그렇다면 당론과 다른 견해를 가진 소속 국회의원을 당해 교섭단체의 필요에 따라 다른 상임위원회로의 전임(사·보임)하는 조치는 특별한 사정이 없는 한 헌법상 용인될 수 있는 ‘정당내부의 사실상의 강제’의 범위내에 해당한다고 할 것이다.”라고 판단하여, 당론이 정당기속의 한 예시에 불과함을 명시하고 있다.
6) 소결
가) 국회의 의사는 타협과 조정을 통한 원만한 운영이 요체이므로, 국회의장이 그 권한에 속하는 사항에 관하여 교섭단체 대표의원과 협의하고 교섭단체의 의사를 존중하는 것은 국회운영에서 본질적인 요소이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조).
이 사건 개선행위는 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 각 정당의 의사를 반영한 사법개혁안을 도출함으로써 궁극적으로는 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위한 것으로서 그 정당성을 인정할 수 있다.
나) 권한침해확인청구에 대한 반대의견은 바○○○당의 교섭단체 대표의원이 사개특위에서 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 사개특위의 해당 법률안 관련 심의·표결 절차에서 배제시키기 위해서 청구인의 개선을 요청하였고, 피청구인은 이 사건 개선행위를 통하여 교섭단체의 추인의결에 반대하는 청구인의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈하였으므로, 이 사건 개선행위가 자유위임원칙에 위배된다고 한다.
그러나 이 사건 개선행위의 본질은 국회의장인 피청구인이 바○○○당에 할당된 위원을 개선해 달라는 바○○○당의 교섭단체 대표의원의 요청에 따른 것에 있다. 국회는 사개특위를 구성하면서 18명의 위원을 여·야 동수로 구성하기로 의결하였고, 이에 따라 각 교섭단체 별로 사개특위 위원이 할당되어 있었다. 바○○○당의 교섭단체 대표의원은 사개특위의 바○○○당 소속 위원에 대한 개선을 요청하고, 바○○○당 소속 사개특위 위원인 청구인은 개선에 반대하는 상황에서, 피청구인은 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 사법 전반에 걸친 개혁방안을 도출할 수 있는 가능성을 높이기 위하여 바○○○당의 교섭단체 대표의원의 요청에 따른 것에 불과하다. 국회의장인 피청구인이 사개특위에서 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 사개특위의 해당 법률안 관련 심의·표결 절차에서 배제시키기 위해 이 사건 개선행위를 한 것은 아니다.
다) 또한 권한침해확인청구에 대한 반대의견은 이 사건과 같이 자유위임원칙과 정당기속성이 상충하는 사안에서는 헌법규범인 자유위임원칙이 정치현실에 불과한 정당기속성에 우선한다고 한다.
그러나 이 사건 개선행위는 바○○○당의 정당기속을 강화하기 위해서 이루어진 것이 아니다. 이 사건 개선행위의 궁극적인 목적은 국회가 헌법이 예정한 의사결정 방식, 즉 다수결의 원리에 따라 헌법상 권한을 행사하는 것을 가능하게 하는 것이고, 앞서 본 바와 같이 국회 내 다수형성의 가능성을 높이고 의사결정의 능률성을 확보하는 것은 헌법의 요청이다. 그러므로 이 사건을 단순히 자유위임원칙과 정당기속성이 상충하는 사안으로만 보는 것은 국회 전체의 운영 원리라는 다른 헌법적 가치를 간과한 것이다.
특히 권한침해확인청구에 대한 반대의견은 국회법 제48조 제6항에 따라 폐회 중이거나 정기회의 경우 선임 또는 개선 후 30일이 지나면 위원 개선이 가능하다고 보고 있다. 권한침해확인청구에 대한 반대의견과 같이 이 사건을 자유위임원칙과 정당기속성이 상충하는 문제로 본다면, 국회법 제48조 제6항에 의하여 허용되는 위원 개선이 개선되는 위원의 의사에 반할 경우 이를 어떻게 정당화할 수 있을지 의문이다.
(다) 자유위임에 기한 권한의 제한 정도
1) 위원의 의사에 반하는 개선을 허용하게 되면, 위원은 소속 교섭단체의 의사에 반하는 위원회 활동을 할 수 없게 되어 위원이 정당에 기속되는 결과를 초래하게 된다는 우려도 존재한다.
그러나 위원의 의사에 반하는 개선을 허용하더라도, 직접 국회의원이 자유위임원칙에 따라 정당이나 교섭단체의 의사와 달리 표결하거나 독자적으로 의안을 발의하거나 발언하는 것까지 금지하게 되는 것은 아니다. 청구인이나 이 사건 개선행위에 의하여 사개특위 위원으로 선임된 채FF 위원은 모두 사개특위 심사절차에서 독자적인 양심에 기초한 스스로의 판단에 따라 국가 전체이익을 추구할 수 있었고, 교섭단체의 의사에 반하여 직무를 수행할 수도 있었다. 따라서 이 사건 개선행위가 바○○○당 소속 사개특위 위원으로 하여금 교섭단체의 의사에 따르도록 강제한 것이라고 볼 수 없다. 다만 정당 또는 교섭단체가 원내 행동통일을 기하여 정당의 정책을 의안심의에서 최대한으로 반영하기 위하여 차기선거의 공천, 당직의 배분 등의 수단을 사용하는 것과 마찬가지로, 위원의 개선을 통해 국회의원의 권한 행사에 간접적인 영향력을 행사한 것에 불과하다.
또한 교섭단체는 내부적으로 위원 선임·개선의 요건과 절차를 자유롭게 정하고 정치적 상황을 반영하여 이를 변경할 수 있는 조직이다. 2019. 4. 23. 바○○○당의 의원총회에서는 먼저 이 사건 합의안의 추인을 바○○○당의 당헌 제54조 제1항에 따라 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 당론으로 정하여야 하는지, 아니면 같은 당헌 제53조에 따라 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하여야 하는지에 관하여 토론이 이루어졌고, 투표를 통하여 이 사건 합의안의 추인 방식을 결정하기로 하였다. 투표 결과, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 이 사건 합의안을 추인하기로 결정되었고, 이에 따라 이 사건 합의안의 추인 여부에 대하여 재차 투표하여 이 사건 합의안을 추인하기로 의결하였다.
나아가 이 사건 개선행위 당시 바○○○당의 교섭단체 대표의원이었던 김CC 의원은 이 사건 개선행위와 관련된 당내 갈등과 비판에 책임을 지고 2019. 5. 8. 교섭단체 대표의원직을 사퇴하였고, 후임으로 청구인이 바○○○당의 교섭단체 대표의원으로 선출되었다. 그 후 청구인은 교섭단체 대표의원으로서 바○○○당 소속 사개특위 위원에 대한 개선 요청 권한을 행사하였고, 그에 따라 위원의 개선이 이루어졌다.
이와 같은 교섭단체 내부에서 이루어진 일련의 정치적 의사의 형성 과정을 고려할 때, 교섭단체 내부적으로 소속 국회의원들의 의사를 수렴하고 의견이 대립되는 경우 이를 민주적으로 해결하기 위한 절차가 마련되어 있고, 교섭단체 내부의 민주성이 실질적으로 구현되고 있는 것으로 평가할 수 있다.
앞서 살펴본 사정을 종합적으로 고려하면, 교섭단체의 의사에 따라 위원을 개선하더라도, 곧바로 국회의원이 일방적으로 정당의 결정에 기속되는 결과를 초래하게 된다고 단정하기 어렵다.
2) 이 사건 개선행위로 인하여 청구인은 위원으로서는 사개특위의 심사 절차에 참여하지 못하게 되었으나, 사개특위 심사 절차에 전혀 참여할 수 없게 된 것은 아니다. 위원이 아닌 경우에도 그 위원회 소관 법률안을 제출하여 발의자로서 해당 위원회에서 그 취지를 설명할 수 있고(헌법 제52조, 국회법 제58조, 제79조 내지 제79조의3 참조), 위원이나 발의자가 아니더라도 위원회 소관 법률안을 배부받아(국회법 제81조, 제82조 참조), 위원회에서 발언할 수 있다(국회법 제61조 참조).
더욱이 청구인은 2018. 10. 18. 바○○○당의 교섭단체 대표의원의 요청으로 사개특위 위원으로 선임된 후 처음 정해진 사개특위의 활동기한인 2018. 12. 31.을 넘어서 이 사건 개선행위가 이루어지기 전까지 사개특위 위원으로서 활동하였으므로, 다른 국회의원에 비하여 사개특위 심사 절차에 적게 참여한 것으로 보기도 어렵다.
3) 그렇다면 이 사건 개선행위로 인하여 청구인의 자유위임에 기한 권한이 제한되는 정도가 크다고 볼 수 없다.
(라) 소결
이 사건 개선행위는 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위하여 국회가 자율권을 행사한 것으로서, 앞서 살펴본 제반 사정을 종합적으로 고려하면, 이 사건 개선행위로 인하여 자유위임원칙이 제한되는 정도가 위와 같은 헌법적 이익을 명백히 넘어선다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 개선행위는 자유위임원칙에 위배되지 않는다.
(3) 국회법 제48조 제6항 위배 여부
(가) 국회법 제48조 제6항의 입법경과 및 입법취지
1) 국회법 제48조 제6항은 2003. 2. 4. 법률 제6855호로 신설된 것으로, 2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정되면서 일부 자구가 수정된 것 외에는 동일한 내용으로 유지되고 있다.
2) 입법 당시 논의를 살펴보면, 2002. 11. 11. 김PP 의원이 대표발의한 국회법중개정법률안(의안번호 162004)은 ‘위원의 사·보임을 동일 회기중에는 다시 할 수 없도록 하여 위원회의 전문성을 강화하고 교섭단체간의 정치적 사유에 따라 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지’하기 위하여 “제5항의 규정에 의하여 개선된 위원은 개선된 다음날부터 보임된 위원회의 위원이 되며, 동일 회기내에는 다시 개선할 수 없다.”라는 국회법 제48조 제6항을 신설하는 내용을 포함하고 있었다. 위 법안에는 ‘개선된 동일’ 회기 내에는 ‘다시’ 개선할 수 없다는 취지가 분명히 나타나 있다.
이 사건 기록에 의하면 2002. 11. 11., 2002. 11. 12. 정치개혁특별위원회 국회관계법심사소위원회에서도 ‘동일 회기내에는 다시 개선하지 못함’이라는 취지로 국회법 제48조 제6항을 도입하기로 합의한 것으로 보인다.
2003. 1. 20. 제235회 국회(임시회) 제2차 정치개혁특별위원회를 거쳐 정치개혁특별위원장이 2003. 1. 제안한 국회법중개정법률안(의안번호 162056) 제48조 제6항은 “제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우는 동일 회기중 개선될 수 없고, 정기회의 경우는 매 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있었다. 위 법률안은 그 입법취지에 관하여 “위원회의 전문성 강화를 위하여 위원회 위원은 임시회의 경우 동일회기중에, 정기회의 경우 매 30일 이내에는 개선될 수 없도록 함.”이라고 기재하고 있었다.
김PP 의원 대표발의안부터 위 정치개혁특별위원회까지의 입법 경과를 종합하여 보면, 당초 김PP 의원 대표발의안은 개선된 회기가 임시회인지 아니면 정기회인지에 관계없이 개선된 동일 회기 중에는 다시 개선할 수 없도록 하였다가, 이후 정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없는 점을 고려하여(헌법 제47조 제2항), 개선된 회기가 정기회인 경우에는 30일이 지나면 다시 개선할 수 있도록 규정함으로써 임시회의 경우와 균형을 맞춘 것이라고 해석된다. 즉, 임시회에서 선임 또는 개선된 위원은 최장 30일(회기가 30일인 임시회에서 개회일에 위원으로 선임된 경우)까지 재임할 수 있으므로, 정기회의 경우에도 선임 또는 개선 후 30일이 경과하면 개선될 수 있도록 규정함으로써, 위원 개선의 제한 기간을 임시회의 경우에는 선임 또는 개선된 동일 회기 내로, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내로 정한 것이다.
이후 위 조항은 법제사법위원회의 체계·자구 심사 과정에서 “제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 동일 회기중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 수정되었다.
위 조항은 법제사법위원회에서 수정된 내용으로 2003. 1. 22. 본회의에 부의되었고, 본회의에서 허태열 의원은 정치개혁특별위원장을 대리하여 “위원회의 전문성 강화를 위하여 위원의 사·보임은 임시회의 경우는 동일 회기 중에 개선될 수 없도록 하고 정기회의 경우는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없도록 하되 다만 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 얻은 경우에는 개선될 수 있도록 하였습니다.”라고 그 취지를 설명하였다.
위 조항은 본회의에서 원안대로 가결되었고, 국회의장의 법률안 정리 과정에서 “제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 수정되었다.
3) 국회법 제48조 제6항 본문은 정치개혁특별위원회의 심사부터 본회의의 의결에 이르기까지, 임시회의 경우 ‘동일 회기’에 개선될 수 없도록 개선을 제한하는 내용으로 입법되었고, 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항 본문도 “제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 동일 회기중 개선될 수 없고”이므로, 그 입법경과·취지와 함께 관련 헌법 및 국회법 규정 등을 종합적으로 고려하여 국회법 제48조 제6항 본문의 의미를 해석하는 것이 헌법 및 국회법에 합치하는 해석이다.
국회의장의 법률안 정리 과정에서 ‘동일’ 부분이 삭제되었으나, 국회의장은 본회의에서 의결된 내용이나 취지를 변경하지 않는 범위 안에서만 법률안을 정리할 수 있는 것이므로(헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451 참조), 국회의장의 법률안 정리로 인하여 임시회의 경우 ‘동일 회기’에 개선하는 것을 제한하기로 한 본회의의 의결 내용이 변경되었다고 볼 수 없다. 만일 ‘동일’ 부분이 삭제된 문언을 기준으로 삼아 본회의에서 의결된 “임시회의 경우에는 ‘동일’ 회기중 개선될 수 없고”라는 문언과 달리 해석한다면, 국회의장의 법률안 정리가 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래한 것이므로, 헌법 및 국회법상 입법절차 위배 문제가 발생한다.
(나) 국회법 제48조 제6항 본문 중 임시회 부분의 내용
1) ‘임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고’의 의미
가) 국회법 제48조 제6항의 입법목적은 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 함으로써 위원회의 전문성을 강화’하는 것이므로, 국회법 제48조 제6항은 ‘위원이 된(선임 또는 보임된) 때’로부터 일정 기간 동안 ‘위원이 아니게 되는(사임되는) 것’을 금지하는 형태로 규정되어야 한다. 따라서 국회법 제48조 제6항 본문 중 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고” 부분은 개선의 대상이 되는 해당 위원이 ‘위원이 된(선임 또는 보임된) 임시회의 회기 중’에 개선을 금지하는 것이다. 이는 국회법 제48조 제6항 본문 중 “정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.” 부분이 ‘선임 또는 개선된 때로부터’ ‘30일’ 동안 개선을 금지하는 것과 마찬가지이다.
그러므로 국회법 제48조 제6항 본문 중 “임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고”라는 문언에서 개선될 수 없는 ‘회기’는 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’를 의미하는 것으로 해석된다.
나) 본회의에서 의결된 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 ‘동일’ 회기중 개선될 수 없고”라는 문언을 기준으로 해석하면 그 의미가 더욱 명백해진다. 여기에서 ‘동일’은 어떠한 회기와 같다는 것을 의미하고, 위원은 선임 또는 개선됨으로써 위원이 되는 것이므로, ‘동일 회기’는 ‘해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회와 같은 임시회’를 의미하는 것으로 해석된다. 국회법 제92조는 “부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의하거나 제출할 수 없다.”라고 규정하고 있는데, 문언상 어떤 회기와 같은 회기를 의미하는 것인지 명시되어 있지 않지만 ‘같은 회기’는 ‘안건이 부결된 회기’를 의미하는 것임이 명백한 것과 마찬가지이다.
다) 국회법 제48조 제6항의 입법경과 및 입법취지를 고려할 때에도 위와 같이 해석하는 것이 타당하다.
앞서 본 바와 같이 2002. 11. 11. 김PP 의원이 대표발의한 국회법중개정법률안(의안번호 162004) 및 2002. 11. 11., 2002. 11. 12. 정치개혁특별위원회 국회관계법심사소위원회에서의 심사 내용은 ‘개선된 동일’ 회기 내에는 ‘다시’ 개선할 수 없도록 하는 것이었다.
이후 정치개혁특별위원장이 2003. 1. 제안한 국회법중개정법률안(의안번호 162056), 법제사법위원회의 체계·자구 심사 결과 및 본회의 상정·가결 법률안 모두 ‘회기’ 앞에 ‘동일’이라는 문구를 두고 있었으므로, 위와 같은 입법취지를 그대로 유지한 것으로 볼 수 있다.
나아가 국회의장은 법률안 정리 과정에서 ‘동일’ 부분이 없더라도 위원이 개선될 수 없는 ‘회기’를 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’로 해석할 수 있기 때문에 ‘동일’ 부분을 삭제한 것으로 볼 수 있다.
권한침해확인청구에 대한 반대의견은 ‘회기’를 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’로 해석하는 경우, 국회의장이 법률안 정리 과정에서 ‘동일’ 부분을 삭제함으로써 그 실질적 내용에 변경을 초래한 것이 되어 헌법 및 국회법상의 입법절차를 위반하였다고 볼 수밖에 없다고 하나, 이는 권한침해확인청구에 대한 반대의견과 같이 ‘동일’ 부분이 없는 경우 위 조항의 ‘회기’를 ‘모든 임시회의 회기’로만 해석할 수 있다고 전제하는 경우에만 성립할 수 있는 논리이다. 앞서 본 바와 같이 ‘동일’이라는 문구 없이도 위원이 개선될 수 없는 ‘회기’는 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’를 의미하는 것으로 해석되므로, 국회의장은 본회의에서 의결된 내용 및 취지를 변경하지 않는 범위 안에서 법률안을 정리한 것으로 볼 수 있다.
2) 위원의 재임기간에 관한 구체적인 검토
가) 국회법 제48조 제6항 본문은 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.”라고 규정하여 ‘회기 중의 개선’을 금지하고 있으므로, ‘폐회 중’에는 개선이 가능하다.
2019년 국회 일정을 살펴보면, 폐회 없이 임시회 또는 정기회가 이어진 경우는 없었다. 회기 사이에 폐회일이 존재한다는 전제 하에 선임 또는 개선된 위원이 최초로 개선될 수 있는 날까지의 기간을 구체적으로 살펴보면, 국회법 제48조 제6항 본문 중 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고” 부분이 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선하는 것’을 금지한다고 해석하는지 아니면 ‘모든 임시회의 회기 중에 개선하는 것’을 금지한다고 해석하는지에 관계없이, 위 기간이 동일함을 알 수 있다.
먼저, 회기 중 위원으로 선임 또는 개선되었다가 폐회된 경우를 살펴본다. 이 경우 어느 해석에 의하더라도, 선임 또는 개선된 위원이 최초로 개선될 수 있는 날까지의 기간은 1일(임시회·정기회 말일에 선임 또는 개선된 경우)부터 30일(회기가 30일인 임시회에서 임시회 초일에 선임 또는 개선된 경우, 정기회가 30일 이상 남은 때에 선임 또는 개선된 경우)까지로 동일하다.
다음으로, 위원이 폐회 중 선임 또는 개선된 경우를 살펴본다. 이 경우 어느 해석에 의하더라도, 위원은 다음 회기가 개시되기 전까지 언제든지 개선될 수 있으므로, 선임 또는 개선된 바로 그 날에도 개선될 수 있다.
나) 두 가지 해석의 차이는 폐회 기간이 끝나고 다시 후속 임시회의 회기가 개시되었을 때 개선이 가능한지 여부에 있다. 국회법 제48조 제6항 본문 중 임시회 부분이 ‘모든 임시회의 회기 중에 개선하는 것’을 금지한다고 해석하는 견해에 따르면, ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중’에는 개선이 금지되었다가, 폐회 중에는 개선이 가능해지고, ‘후속 임시회’의 회기가 개시되면 다시 개선이 금지된다. 반면, ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선하는 것’만을 금지한다고 해석하는 견해에 따르면, ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중’에는 개선이 금지되었다가, 해당 회기가 종료되면 그 이후에는 폐회 중에는 물론 다시 임시회가 개시되더라도 개선이 가능해진다.
국회 운영의 실제를 고려할 때, 본회의의 폐회 중에는 개선이 될 수 있었던 위원에 대하여 다시 임시회가 개회되면 개선을 금지해야 할 이유를 발견하기는 어렵다. 회기 계속의 원칙에 따라(헌법 제51조), 모든 의안은 의원의 임기 중 폐기되지 아니하므로 폐회 중에도 위원회의 심사가 가능하고, 국회가 상시화되는 경향에 따라 본회의의 개회·폐회 여부와 관계없이 위원회는 상시적으로 활동하고 있다. 국회법은 본회의의 개회 여부에 관계없이 위원회를 개회할 수 있도록 규정하고 있고(제52조), 상임위원회(소위원회를 포함한다)는 폐회 중인 3월·5월의 세 번째 월요일부터 한 주간 정례적으로 개회하도록 규정하고 있다(제53조).
3) 국회 선례
국회사무처의 사실조회 회신에 의하면, 국회 역시 같은 취지에서 임시회 회기 중이라는 이유만으로 위원의 개선을 제한하지 않았던 것으로 보이며, 선임·개선된 회기 만료 후 다음 임시회 회기 중 개선된 사례는 제19대 국회에서 402회, 제20대 국회에서 2019. 4.까지 361회에 이른다.
특히 국회법 제48조 제6항의 입법취지가 가장 잘 인식되었을 것으로 보이는 제16대 국회에서, 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중에 개선된 사례는 2건에 불과하였던 반면, 선임 또는 개선된 회기 이후의 임시회 회기 중에 개선된 사례는 108건에 이르렀다. 이는 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중 다시 개선되는 것은 국회법 제48조 제6항 본문에 의하여 원칙적으로 금지되어 같은 항 단서의 요건을 충족하는 경우에만 가능하였던 반면, 동일 회기가 만료된 이후에는 국회법 제48조 제6항 본문에 의하여 개선이 금지되지 않았음을 뚜렷하게 보여준다.
(다) 이 사건 개선행위의 국회법 제48조 제6항 위배 여부
청구인은 제364회 국회(정기회) 회기 중이었던 2018. 10. 18. 사개특위 위원으로 선임되었으므로, 그로부터 30일이 지난 2018. 11. 17. 이후에는 국회법 제48조 제6항 본문 중 ‘정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.’ 부분이 적용되지 않아 개선될 수 있었다.
2019. 4. 8.을 집회일로 하는 제368회 국회(임시회) 소집요구가 있은 후 본회의에서 회기가 결정되지 않은 상태에서 2019. 4. 25. 이 사건 개선행위가 이루어졌다. 앞서 본 바와 같이 국회법 제48조 제6항 본문 중 ‘위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고’ 부분은 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선하는 것’만을 금지하므로, 위 조항이 제368회 국회(임시회)의 회기 중에 개선될 수 없도록 제한하는 위원은 제368회 국회(임시회)에서 선임 또는 개선된 위원에 한정된다. 따라서 그 이전의 정기회에서 선임된 청구인에 대하여는 제368회 국회(임시회)의 회기 중이더라도 위 조항이 적용되지 않는다.
그렇다면 국회법 제48조 제6항 단서가 규정한 예외 사유에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요 없이, 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항에 위배되지 않는다.
(4) 소결
국회법 제48조는 국회가 그 기능을 민주적이고 효율적으로 수행하기 위하여 위원회의 목적, 전문성, 효율성, 국회의원의 위원회에서 활동할 권한, 위원회 배정의 형평성, 교섭단체의 기능과 역할 등을 종합적으로 고려하여 스스로 내부조직의 구성방법을 정한 것이다. 당해 위원의 의사에 반하는 개선을 제한하는 취지의 국회법 개정안이 발의된 적이 있으나[2001. 12. 27. 김홍신의원 대표발의 국회법중개정법률안(의안번호 161381), 2017. 7. 10. 주호영의원 대표발의 국회법 일부개정법률안(의안번호 2007881)], 모두 국회법에 반영되지 못하였다.
현행 국회법의 규정이 개별 국회의원의 권한을 충분히 보장하고 있지 못한 측면이 존재한다고 하더라도, 권력분립의 원칙 및 국회의 위상과 기능에 비추어 원칙적으로 국회에서 대화와 토론, 설득과 합의를 통하여 국회법의 규정을 개정함으로써 자율적으로 개선하는 것이 타당하다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조).
앞서 본 바와 같이 이 사건 개선행위는 명백히 자유위임원칙에 위배된다고 보기 어렵고, 국회법 규정에도 위배되지 않으므로, 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 볼 수 없다.
6. 이 사건 개선행위에 대한 무효확인청구에 관한 판단
이 사건 개선행위는 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 개선행위는 무효로 볼 수 없다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 이 사건 개선행위의 권한침해확인청구에 대한 아래 8.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견, 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 아래 9.와 같은 재판관 이은애, 재판관 이영진의 별개의견, 아래 10.과 같은 재판관 이선애의 별개의견, 아래 11.과 같은 재판관 이종석의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견이 일치되었다.
8. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 개선행위의 권한침해확인청구에 대한 반대의견
우리는 피청구인이 2019. 4. 25. 11:00경 바○○○당의 교섭단체 소속 사개특위 위원인 청구인을 그 의사에 반하여 강제로 사개특위에서 사임시키고 그 자리에 채FF 의원을 보임한 행위(이하 ‘이 사건 개선행위’라 한다)가 헌법과 국회법이 국회의원인 청구인에게 보장한 법률안에 대한 심의·표결권을 침해한 것이라고 생각한다. 그 이유는 다음과 같다.
가. 국회의원의 법률안에 대한 심의·표결권
국민을 대표하는 합의체 결정기관인 국회의 구성원으로서 국회의원이 가지는 심의·표결권은, 비단 법률안에 대하여 의결을 하는 경우뿐만 아니라, 예산안을 심의·확정하거나(헌법 제54조), 조약의 체결·비준 등 국가의 중요정책에 관하여 동의권을 행사하거나(헌법 제58조, 제60조, 제79조 제2항 등), 헌법기관의 고위공직자를 선출하거나(헌법 제111조 제3항, 제114조 제2항), 그 임명에 관하여 동의권을 행사하는 등(헌법 제86조 제1항, 제98조 제2항, 제104조 제1항, 제2항, 제111조 제4항) 국회가 의결의 형태로 권한을 행사하는 모든 경우에 존재한다(헌재 2010. 2. 23. 2010헌라5 등 참조). ‘국회가 의결의 형태로 권한을 행사하는 모든 경우’에는 국회의원이 각자가 소속된 위원회 위원의 지위에서 해당 위원회에 제출된 관련 안건에 대하여 자유로운 대화와 토론을 거쳐 심의하고 표결하는 경우도 포함된다고 할 것이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조).
국회의 본회의에서 행해지는 결정이나 의결에 대한 사전준비 작업을 하여 다수가 동의할 수 있는 결정의 기초를 마련하는 위원회는 각 교섭단체의 소속 의원 수에 비례하여 구성된 ‘축소화된 국회’로서 이러한 위원회의 활동은 당연히 ‘국회에 의한 국민의 대의과정’의 한 부분에 해당된다. 특히 우리 국회는 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 ‘위원회중심주의’를 채택하고 있어 위원회의 심사는 법률 제정 등 국회의 의사결정에 있어 무엇보다 중요한 과정이므로(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조), 개별 국회의원에게 있어서 위원회의 참여는 본회의 참여와 비견될 수 있는 중요한 의미를 가지며, 위원회 활동은 국회의원이 자신의 정치적 견해를 국회의 의사형성과정에 반영할 수 있는 중요한 기회이다. 그렇기 때문에 위원회에 참여하는 국회의원의 권리는 ‘의원의 헌법적 지위의 본질적 부분’에 해당한다.
국회는 둘 이상의 상임위원회와 관련된 안건이거나 특히 필요하다고 인정한 안건을 효율적으로 심사하기 위하여 본회의의 의결로 특별위원회를 둘 수 있는데(국회법 제44조 제1항), 특별위원회 구성 시에는 그 활동기간을 정해야 한다(국회법 제44조 제2항). 사개특위는 위와 같은 국회법에 근거하여 설치된 특별위원회로서 그 활동기한이 본회의 의결로 2019. 8. 31.까지로 정해져 있었으므로, 사개특위 위원으로 선임된 국회의원은 헌법상 자유위임의 원칙에 합치되게 해석된 국회법에 따라 적법하게 개선되는 등 특별한 사정이 없는 한 사개특위 활동기한 동안 사개특위에 참여하여 안건을 심사하고 표결할 권한을 가진다. 한편, 국회법 제48조 제6항은 특별위원회 위원의 개선이 이루어질 수 있음을 전제로 하면서도 ‘임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.’고 하여 개선에 제한을 두고 있는데, 이는 ‘위원회의 전문성을 강화하고, 정치적 사유에 따라 위원의 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지’하기 위한 것이며, 이 조항에 따라 원칙적으로 회기 중 위원회 위원의 개선이 일정기간 동안 제한되므로 적어도 그 기간 동안 위원의 지위 및 업무의 연속성이 보장된다.
이러한 사정들을 종합할 때, 청구인이 사개특위 위원으로서 일정한 법률안에 대하여 이것을 신속처리대상안건으로 지정할지 여부에 관하여 자유로운 토론을 통해 심의하고 표결하는 권한은 헌법과 국회법이 국회의원인 청구인에게 보장한 법률안에 대한 심의·표결권에 포함된다.
법정의견은 국회법 제48조 제6항의 입법목적을 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 함으로써 위원회의 전문성을 강화’하는 것이라고 보며, 이 사건 개선행위로 인하여 청구인이 사개특위 위원으로서 사개특위에 상정된 법률안들에 대하여 심의·표결할 수 없게 되어 그 권한이 침해되었는지 여부를 살펴본다고 하면서도, 국회법 제48조 제6항이 특별위원회 위원에게 임시회 회기 또는 선임·개선 후 30일 동안 그 지위를 유지할 권한을 보장하는 취지가 아니라고 한다. 그러나 위에서 살펴본 바와 같은 이유로 이러한 해석에는 동의할 수 없다.
나. 국회 자율권의 한계
국회는 국민의 대표기관, 입법기관으로서 폭넓은 자율권을 가지고 있고, 그 자율권은 권력분립의 원칙이나 국회의 지위, 기능에 비추어 존중되어야 하는 것이지만, 한편 법치주의의 원리상 모든 국가기관은 헌법과 법률에 의하여 기속을 받는 것이므로 국회의 자율권도 헌법이나 법률을 위반하지 않는 범위 내에서 허용되어야 하고, 따라서 국회의 의사절차나 입법절차에 헌법이나 법률의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 경우에도 국회가 자율권을 가진다고는 할 수 없다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 등 참조). 이 사건은 국회의장인 피청구인이 국회의원인 청구인에게 헌법 및 법률상 보장된 법률안에 대한 심의·표결권을 침해하였다는 이유로 권한쟁의심판이 청구된 것이므로, 피청구인의 이 사건 개선행위는 헌법재판소가 심사할 수 없는 국회 내부의 자율에 관한 문제라고 할 수 없고(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조), 헌법상 자유위임의 원칙, 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 명백하게 위반하였는지 여부가 쟁점이 되고 있으므로, 이에 대하여 차례로 살펴본다.
다. 헌법규범인 자유위임의 원칙 위반 여부
(1) 국민주권주의와 자유위임의 원칙
헌법 제1조 제1항은 “대한민국은 민주공화국”이라고 규정하여 민주주의를 통치형태로 채택하고 있고, 헌법 제1조 제2항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”고 규정하여 국가권력의 근원과 주체가 국민이며, 국민만이 국가의 정치적 지배에 정당성을 부여할 수 있다는 국민주권주의를 선언하여 국가권력의 형성과 행사가 국가의 특정 계급이나 특정 집단에 의해 독점적으로 지배되지 않는다는 점을 분명히 하고 있다.
국민주권주의에서 ‘국민’은 구체적인 개개인의 총체가 아니라 정치적·이념적 통일체로서 추상적 존재이므로 현실에서 전체 국민을 대표하면서 국가권력을 담당할 대의기관이 필요하고, 대의기관이 국민 전체를 대표하여 국가이익을 추구할 수 있으려면 특정 이익을 대변하는 특정 계급이나 특정 집단의 명령으로부터 법적으로 자유로운 지위를 가져야 한다. 이런 이유로 국민과 국민의 대표자인 국회의원 사이에 일체의 법적 기속력을 부인하는 자유위임의 원칙은 국민국가의 정당성을 부여하는 원리가 되었다.
1791년 프랑스헌법에서 “의원은 전 국민의 대표자이고, 특정 지역의 대표자가 아니며, 의원에 대하여 위임을 부여할 수 없다.”고 자유위임을 처음으로 명시한 이래 오늘날 독일·영국·프랑스·일본 등 자유민주주의국가에서는 거의가 헌법에 국회의원을 전 국민의 대표자라고 규정하여 자유위임 하에 두는 제도를 채택하고 있다(헌재 1994. 4. 28. 92헌마153 참조).
(2) 대의제 민주주의와 자유위임의 원칙
헌법 제40조, 제41조 제1항, 제66조 제4항, 제67조 제1항은 민주주의를 구체화함에 있어 국가의 기관구성권과 정책결정권을 분리하고 정책결정권을 대의기관에 자유위임 하는 대의제 민주주의를 원칙적으로 채택하고 있다. 대의제 민주주의 하에서 주권자인 국민은 선거를 통해 대표자인 대의기관을 선출하고, 대의기관은 국민을 대표하여 국가정책을 결정하며 국민에 대하여 자신의 결정에 대한 정치적 책임을 진다. 대의기관은 임기 중 국민의 의사에 구속을 받지 않고 독자적인 판단에 따라 책임정치를 할 수 있으며, 이러한 의미에서 대표자의 ‘자유위임’은 대의제 민주주의의 본질적 개념요소 중 하나이다. 민주정치의 전제인 자유롭고 공개적인 정치적 의사형성은 의회 내에서도 보장되어야 하며, 이를 위해서도 선거구민이나 정당 등의 명령에 기속되지 않는 국민의 대표로서의 국회의원의 자유로운 지위(이하에서 이와 같은 자유위임관계에 기초한 국민의 대표로서의 국회의원의 지위는 ‘국회의원의 자유위임적 지위’라고 칭한다)는 필수적이다.
헌법 제46조 제2항은 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”고 규정하여, 대의제 원리에 따라 선출된 국회의원이 선거구민, 정당 및 이익단체 등의 특수이익이 아니라 전체 국민을 위한 국가이익을 추구할 수 있도록 자유위임관계를 보장하는 자유위임의 원칙을 천명하고 있다. 이에 국회의원은 자신을 선출한 국민의 현실적 의사에 기속되지 않고 독자적인 양심과 판단에 따라 국가이익을 위한 국가정책 결정에 임한다.
(3) 정당국가현상의 본질
20세기에 접어들어 보통선거제도가 확립되고 이에 따라 대중민주주의가 실현되면서 정당은 대중의 다양한 정치적 이해관계를 반영하여 정책을 형성하고 이를 국정에 전달하는 매개체로 기능하게 되었다.
학계의 문헌들에 의하면, 세계 각국의 정당국가현상에 정도의 차이는 있지만 이 현상은 대의제 민주주의의 핵심 요소인 국회의원의 자유위임적 지위와 관련하여 현실적 변화를 일으켰고 그 특징은 대략 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 국회의원은 정당의 한 구성원으로서 정당 속에서 통일적이고 일치된 행동을 통해 자기의 의견을 실현하는 정당인의 면모를 가지게 되었다. 둘째, 국회의원의 선거는 특정인을 대표자로 선출하는 것에 더하여 정당에 의해 개발된 주요 정치적 쟁점에 대한 투표를 하는 모습을 띄고 있다. 셋째, 의회는 정당이나 교섭단체가 결정한 바를 전달하고 국회의원이 그 결정에 사실적으로 기속되어 표결하는 장소가 되면서, 의회의 의사결정이 의회 내에 교섭단체의 형태로 진출한 정당에 의하여 실질적으로 형성되는 현상이 나타났다. 넷째, 정당은 이미 선거 이전에 후보자 공천과정에서 개입하여 정당에 대한 충성도가 높은 사람을 후보자로 선출하고 선거전에서 조직적으로 도우며 당선된 국회의원에게 각종 위원회의 배정과 질문 및 질의 시간의 배분 등 실질적인 권력을 행사하게 되었다. 정당의 공천과 도움으로 당선된 국회의원은 자신의 영향력과 재선을 고려하게 되면서 직무수행에서도 정당의 지시나 결정에 사실상 예속되는 측면이 생겨났다.
이러한 정당국가현상이 대의제 민주주의의 실현과정에 현실적 변화를 가져왔지만 대의제 민주주의의 본질이 변화한 것은 아니다. 대의제 민주주의의 정치적 의사 형성의 과정과 방식이 변화된 것에 불과하다. 정당국가현상은 차별화된 정강 정책을 지닌 복수의 정당이 정기적 선거를 통해 서로 경쟁하면서 국민의 심판과 선택을 받은 대의기관을 탄생시켜 대의제 민주주의를 실현함에 따라 발생한 정치현실이다.
(4) 국회의원의 자유위임적 지위와 정당기속성
국회의원이 정당에 사실상 기속되는 경향이 있고, 의회가 정당에서 결정된 사항을 중심으로 의견을 모으는 장소로 변했다 해도 국가의사를 결정하는 주체는 여전히 국회의원으로 구성되는 의회이다. 정당은 국가기관이 아니고 사적 결사에 불과하므로 그 의사가 곧바로 국가의사가 되는 것이 아니다. 의회가 국민 전체를 대표하여 국가이익을 위해 국가의사를 결정할 수 있으려면 그 구성원인 국회의원이 자유로운 토론과 비판을 통해 국가이익에 부합하는 정책을 도출하고 양심과 소신에 따라 투표할 수 있는 자유위임적 지위를 가져야 하며, 이는 앞서 살핀 것과 같이 대의제 민주주의의 본질적 개념요소로서 포기될 수 없는 가치이다.
헌법에는 국회의원이 소속 정당의 명령을 따라야 한다는 규정이 어디에도 존재하지 않는다. 헌법 제8조 제1항이 “정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.”고 규정하여 정당설립·활동의 자유를 보장하고 있지만, 이 조항은 정당에 소속된 국회의원이 정당의 명령에 복종해야 한다는 명령적 위임을 인정하는 근거가 아니다.
국회의원이 정당의 공천을 받아 선거에 입후보하고, 유권자는 후보자의 소속 정당을 고려하여 투표하며, 국회의원이 되면 정당의 지시나 명령에 따라 활동하는 것은 부정할 수 없는 정치현실이다. 현실적으로 정당 소속의 국회의원은 어떤 제약도 받지 않는 의미에서 ‘자유로운’ 직무활동을 하는 것이 아니라, 소속 정당의 대표적 인물로서 정당 내지 교섭단체와의 유기적 관계가 존재하는 현실 속에서 전체 국민을 대표한다. 국회의원이 정당의 명령에 불복하면 정당 차원의 징계 등을 받을 수도 있고, 차기 선거에서 공천에 탈락할 수도 있으며 그로 인해 재선에 실패할 수도 있기 때문에 자신의 영향력과 재선을 위해 정당의 지시나 명령에 스스로 복종할 수 있는데, 이런 정당기속성은 헌법규범에 의한 기속이 아니라 현실적 기속에 불과하다. 정당기속성은 정치현실에 불과할 뿐이고, 개별 국회의원에게 자유위임된 국가의사 결정권한을 의회 의사 진행과정의 효율성을 위해 정당 내지 교섭단체에게 귀속·독점시키는 것을 의미하는 것이 아니다. 헌법상의 통치기관 구성원리인 대의제 민주주의는 정당기속성이라는 정치 현실에도 불구하고 변화하는 사회· 경제 환경 속에서 자유로운 정치적 의사형성과 국가이익을 위한 정책결정을 보장하기 위해 국회의원의 자유위임적 지위를 필수적으로 요구하고 있다.
국회법이 국회에 20인 이상의 소속 국회의원을 가진 정당, 그리고 다른 교섭단체에 속하지 않는 20인 이상의 국회의원이 따로 교섭단체를 각각 구성할 수 있도록 하여(제33조), 교섭단체로 하여금 위원회 구성(제48조), 본회의 법률안 심사에서 협의 등을 하도록 한 것(제95조)은 국회 의사결정의 효율성을 제고하기 위하여 교섭단체에 일정한 역할을 맡긴 것에 불과하여 이를 근거로 헌법이 보장하는 국회의원의 자유위임적 지위를 부인할 수 없다. 국민의 다원적 정치의사를 유도·통합하여 국가의사로 매개하는 정치적 도관으로서 정당이 기능하고, 교섭단체가 정당의 한 기관으로서 작동한다고 하더라도, 이러한 정당과 교섭단체의 기능의 전제는 그 구성원인 국회의원이 양심에 따라 국가이익을 위하여 직무수행을 한다는 것이다. 교섭단체는 국회의원이 자유위임적 지위에 있음을 토대로 성립하는 것이므로, 교섭단체가 국회 의사 진행 과정의 효율성을 제고하기 위해 국회의원의 자유위임적 지위를 압도하여 형해화하는 것은 자기의 토대를 스스로 무너뜨리는 것이 되어 허용될 수 없다.
(5) 정당 내지 교섭단체의 내부 민주주의와 정당기속성
정당 내지 교섭단체의 내부에서 민주적 절차에 따라 형성된 당론이라고 해도 정당은 국가기관이 아닌 사적 결사에 불과하므로, 사적 결사의 당론에 복종해야 한다는 정당기속성이 사실적 수준에 머무르지 않고 국회의원의 자유위임적 지위를 압도하여 형해화할 정도에 이르는 것은 헌법상 용인될 수 없다.
정당이 민주적으로 운영되고 있는 민주주의 국가들에서도 국회의원이 당론에 따르지 않고 양심에 따른 교차투표(cross-voting)를 하는 것이 인정되어 온 것은 개방적인 의견 교환과 자유로운 토론을 통해 국가이익을 위한 결정을 하기 위해서 국회의원의 자유위임적 지위가 보장되고 있기 때문이다.
(6) 기초사실
(가) 제362회 국회(임시회)에서는 2018. 7. 26. 법원, 검찰 등 사법제도 전반에 대한 종합적이고 체계적인 개선방안을 마련하고 관련 법안의 심사 및 처리 등을 위한 ‘사법개혁 특별위원회 구성결의안’ 및 선거제도 개편을 위한 ‘정치개혁 특별위원회 구성결의안’이 통과되었고, 제364회 국회(정기회)에서는 2018. 10. 18. 사법개혁 특별위원회 위원 18명 및 정치개혁 특별위원회(이하 ‘정개특위’라고 한다)의 위원 18명이 각 선임되어 관련 논의가 시작되었다. 당시 청구인은 바○○○당의 교섭단체 소속 국회의원으로서 사개특위 위원으로 선임되었고, 이어서 2018. 11. 23. 국회 사개특위 산하 검찰·경찰개혁소위원회 위원장으로 선임되었으며, 그 이후 ‘고위공직자비리수사처(이하 ‘공수처’라 한다) 설치’, ‘검·경 수사권 조정’에 관한 법률안 심사 및 처리 등과 관련한 위원회 직무를 수행하였다.
두 개의 특별위원회가 가동하여 활동을 시작한 이래 ‘공수처 설치’, ‘검·경 수사권 조정’ 및 ‘선거제도 개편’이 논의되는 과정에서 교섭단체들 중에 관련 법률안들을 모두 동시에 신속처리대상안건으로 지정하여 처리하여야 한다는 입장이 있음이 알려지면서 국회 내에서는 이에 대한 찬·반 논의들이 쌓여가고 있었다.
(나) 청구인은 2019. 1.경 언론을 통해 공개적으로 ‘검찰개혁의 일환인 검·경 수사권 조정 및 공수처 신설에 찬성한다. 다만, 공수처는 독립된 수사권만을 가지고, 기소권은 가지지 않아야 한다. 기소권은 소추기능을 담당하는 검찰이 가져야 한다. 공수처가 수사권과 기소권을 동시에 가지게 되면 현행 검찰의 권한과 같아져서 검찰을 개혁하기 위해 검·경 수사권 조정을 하는 취지와 상충한다’는 취지의 소신을 표명하였다. 또한, 청구인은 사개특위 구성 이전인 2017. 10. 31. ‘고위공직자부패방지처법안(의안번호 제209961호)’을 발의하기도 했는데, 그 내용은 고위공직자 범죄를 수사하는 부패방지처는 독립적인 수사권만을 가지고, 기소권은 검찰이 갖는 것이었다.
(다) 한편, 정개특위의 위원장인 정○당 소속 심GG 의원, 정개특위의 간사들인 더○○○○당의 교섭단체 소속 김HH 의원, 바○○○당의 교섭단체 소속 김II 의원, 민○○○당 소속 천JJ 의원은 2019. 3. 17. 선거제 개혁의 일환으로 ‘지역구 225석, 권역별 비례 75석, 연동률 50% 적용의 연동형 비례대표제’를 담은 공직선거법 개정안을 ‘4당 정개특위 간사 합의사항’으로 공표하였다.
(라) 청구인은 2019. 3. 18. 언론을 통해 공개적으로 ‘2019. 3. 17.자 의원총회에서 드러난 바○○○당의 교섭단체 소속 국회의원들의 다양한 의견 중에서 신속처리대상안건 지정과 관련한 반대의견 두 가지를 전하겠다. 그 중 하나는 선거의 룰을 바꾸는 선거제도 개편에 관한 공직선거법개정안을 신속처리대상안건으로 지정하는 것 자체에 대하여 반대하는 의견이고, 다른 하나는 현재까지 검·경 수사권 조정과 공수처 신설에 관하여 나와 있는 법률안의 내용들이 불충분하므로 신속처리대상안건으로 지정하려면 내용의 보완이 필요하다는 의견이다’라는 취지의 발언을 하였다.
(마) 바○○○당의 교섭단체는 2019. 3. 20. 의원총회를 열어 선거제 개편, 검·경 수사권 조정, 공수처 신설과 관련된 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정에 대하여 논의를 하였는데, 바○○○당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 김CC 의원(이하 ‘교섭단체 대표의원인 김CC 의원’이라고 한다)은 의원총회를 종료한 당일 오후 및 다음날인 2019. 3. 21. 언론을 통해 공개적으로 ‘공수처의 수사권과 기소권을 분리하는 문제, 공수처장추천위원회 위원 5분의 3 이상 동의를 통한 공수처장의 추천, 국회 추천 몫 공수처장추천위원회 위원 4명 중 3명을 여당 외 교섭단체가 임명하는 방안이 바○○○당의 당론이고, 그 입장이 관철되지 않으면 패스트트랙을 진행하지 않겠다’는 취지로 발언하였다.
한편, 바○○○당의 교섭단체 소속의 또 한 명의 사개특위 위원인 권KK 의원은 2019. 3. 21. 언론을 통해 공개적으로 ‘공수처 신설과 관련된 바○○○당의 안은 공수처는 수사권만을 가지고, 기소권은 검찰이 갖는 방식으로 견제와 균형의 원리를 구현하고, 공수처장 추천에 있어서 야당이 실질적인 비토권을 가져야 한다는 것이다.’라는 취지의 발언을 하였다.
2019. 3. 21.자 언론보도에는 ‘바○○○당의 교섭단체 소속의 사개특위 위원들인 청구인과 권KK 의원은 개혁법안에 바○○○당 요구가 관철되지 않으면 선거법 패스트트랙을 하면 안 된다는 입장’이라는 기사가 실리기도 하였다.
(바) 더○○○○당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 홍BB 의원, 교섭단체 대표의원인 김CC 의원, 민○○○당의 원내대표 장DD 의원, 정○당의 원내대표 윤EE 의원은 2019. 4. 22. 아래 [합의문]과 같은 이 사건 합의안을 발표하였다.
(사) 이 사건 합의안 중 ‘공수처에 일정한 경우 제한적 기소권을 부여하고, 공수처장을 추천하는 위원회의 결의요건이 위원 5분의 4 이상이며, 국회 추천 몫 공수처장추천위원회 위원 4명 중 여야 각각 2명씩 배정하는 것’ 부분은 교섭단체 대표의원인 김CC 의원이 언론에 ‘공수처 설치에 관한 바○○○당의 당론’이라고 공표했던 안과는 그 내용 및 취지가 다른 것이었다.
2019. 4. 23. 오후 바○○○당의 교섭단체의 의원총회 당시 소속 국회의원들 사이에 이 사건 합의안 추인에 당론 변경 절차에 준하여 의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요한지 아니면 일반 의원총회 의결과 같이 과반수 찬성이 필요한지 토론이 이루어졌고 투표를 통해 어떤 방식을 택할 것인지 결정하기로 하였다.
당시 의원총회에서 교섭단체 소속 국회의원 23명이 이 사건 합의안 추인을 어떤 방식으로 할 것인지 투표한 결과 12대 11의 단 1표 차이로 과반수 찬성 방식으로 합의안 추인 여부를 결정하기로 하였고, 이어서 이 사건 합의안 추인 여부에 대하여 재차 투표한 결과 12대 11의 단 1표 차이로 이 사건 합의안을 추인하였는데, 그 과정에서 첨예한 의견 대립이 있었다.
당시 의원총회에서 교섭단체 대표의원인 김CC 의원은 유LL 의원이 “오AA 의원과 권KK 의원 사보임 어떻게 하실 겁니까”라고 한 질문에 “저는 않는다고 말씀을 드렸구요.”라고 대답하였고, 재차 유LL 의원이 “사보임 절대 안 하실 거예요?”라고 묻자 “예. 충분히 협의해서 지금까지 이 두 분이 여기까지 협상안이 그래도 진척될 수 있도록 노력을 해 오셨고, 충분히 협의를 해 왔다고 생각합니다. 그리고 두 분과 상의해서 잘 해결해 나가도록 하겠습니다.”라고 대답하는 등 청구인과 권KK 의원을 사개특위 위원에서 사임시키지 않을 것이라는 취지의 발언을 하였다.
(아) 청구인은 의원총회 다음날인 2019. 4. 24. 05:57 페이스북에 다음과 같은 글을 게재하였다.
당시 사개특위는 더○○○○당의 교섭단체 소속 위원 8명, 자○○○당의 교섭단체 소속 위원 7명, 청구인을 포함하여 바○○○당의 교섭단체 소속 위원 2명, 민○○○당 소속 위원 1명 등 총 18명으로 구성되어 있었는데, 공수처 설치법안 및 검·경 수사권 조정 등을 담은 형사소송법 개정안, 검찰청법 개정안을 모두 신속처리대상안건으로 지정하기 위해서는 사개특위 재적위원의 5분의 3 이상인 11명 이상의 찬성 의결이 필요하였다. 당시 자○○○당의 교섭단체 소속 사개특위 위원들 7명은 이 사건 합의안 자체에 반대하고 있어서 나머지 사개특위 위원들 11명 전원이 한 명도 빠짐없이 찬성해야만 신속처리대상안건 지정이 가능한 상황이었으므로, 청구인이 반대할 경우 공수처 설치법안의 신속처리대상안건 지정은 부결될 것이 확실히 예상되었다.
(자) 교섭단체 대표의원인 김CC 의원은 2019. 4. 24. 오전 바○○○당 최고위원회의 등에서 청구인을 사개특위 위원에서 개선(일명 ‘사·보임’)하겠다는 의사를 표명하였고, 같은 날 14:00경 ○○병원에 입원 중이던 피청구인을 방문하여 ‘사·보임 신청서가 접수되면 잘 검토해 달라’는 취지로 말하였다.
청구인은 2019. 4. 24. 16:24 국회사무처 의사국장을 수신자로 하여 “사법개혁특별위원회 사·보임 반대의 건” 및 “사개특위 사·보임 해석에 대한 공무원 직권남용죄 등 안내의 건”이라는 제목의 공문들을 발송하였다. 당시 공문에는 “사개특위 위원직을 내려놓지 않겠다는 본 의원의 의사에 반하여 사·보임을 강제적으로 진행하는 것은 명백한 국회법 위반이고, 국회의원의 독립성과 자율성을 침해하므로 바○○○당 원내 대표의 사보임 요청안을 수령 결재토록 하는 것은 직권남용에 따른 국회의원의 권리행사를 방해할 수 있다는 점을 상기시켜드립니다.”라는 취지가 기재되어 있었다.
교섭단체 대표의원인 김CC 의원은 2019. 4. 25. 09:20 팩스로 피청구인에게 ‘교섭단체의 원활한 상임위 운영을 고려하여’ 바○○○당의 교섭단체 소속 사개특위 위원 중 청구인을 채FF 의원으로 개선할 것을 요청하는 공문을 제출하였고, 피청구인은 같은 날 11:00경 위 요청에 따라 사개특위 위원을 개선하였다. 이로써 청구인은 사개특위 위원에서 강제로 사임되었다.
한편, 교섭단체 대표의원인 김CC 의원은 2019. 4. 25. 13:00경 바○○○당의 교섭단체 소속 사개특위 위원인 권KK 의원, 더○○○○당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 홍BB 의원, 더○○○○당의 교섭단체 소속의 사개특위 위원장 이MM 의원 및 사개특위 간사 백NN 의원과 국회에서 만나 사개특위에서 신속처리대상안건으로 지정할 공수처 설치법안 등의 내용에 대한 협상을 진행하였는데, 교섭단체 대표의원인 김CC 의원이 같은 날 17:40경 당시까지 합의된 내용으로 협상을 마무리하려 하자 권KK 의원은 추가 협상을 요청하며 협상장에서 이석하였다.
교섭단체 대표의원인 김CC 의원은 2019. 4. 25. 17:54 팩스로 피청구인에게 ‘교섭단체의 원활한 상임위 운영을 고려하여’ 바○○○당의 교섭단체 소속 사개특위 위원 중 권KK 의원을 임OO 의원으로 개선할 것을 요청하는 공문을 제출하였고, 피청구인은 같은 날 17:55 위 요청에 따른 사개특위 위원 개선을 하였다. 이로써 권KK 의원 역시 사개특위 위원에서 강제로 사임되었다.
(차) 사개특위 전체회의가 2019. 4. 29. 22:52경 국회 507호 문화체육관광위원회 회의실에서 개최되었는데, 피청구인의 이 사건 개선행위 및 권KK 의원에 대한 개선행위로 각 개선된 채FF 의원, 임OO 의원이 바○○○당의 교섭단체 소속 사개특위 위원으로서 참석하여 표결권을 행사하였다. 당시 사개특위 전체회의에서 자○○○당의 교섭단체 소속 위원 7명은 투표에 참여하지 않았고, 나머지 사개특위 위원들인 더○○○○당의 교섭단체 소속 위원 8명, 바○○○당의 교섭단체 소속 위원 2명, 민○○○당 소속 위원 1명 등 총 11명 전원의 찬성으로 이 사건 합의안과 같은 공수처 설치법안 및 검·경 수사권 조정 등을 담은 형사소송법 개정안, 검찰청법 개정안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안이 가결되었다.
(7) 이 사건에 관한 판단
(가) 헌법상 자유위임의 원칙은 국회의원이 정당이나 교섭단체로부터 받는 현실적인 기속력을 부인하지 않지만 국회의원이 그 현실적인 기속력에 저항하여 직무수행을 해도 그로 인한 어떤 법적 제재 내지 불이익을 받는 것을 용납하지 않을 것을 요청한다. 국회의원이 자신의 영향력 및 재선을 위하여 그 현실적인 기속력을 감수할지 여부와 그 범위를 스스로 결정할 여지를 헌법상 자유위임의 원칙이 부여한 것이다.
자유위임의 원칙과 정당기속성의 관계는 ‘헌법규범 상호간의 문제’가 아니라 ‘헌법규범과 정치현실 간의 문제’이므로 적정한 조화를 통해 해결될 수 있는 긴장관계에 있을 수 있지만, 조화로운 긴장관계를 넘어서서 자유위임의 원칙과 정당기속성이 상충하는 예외적인 사안에서는 헌법규범인 자유위임의 원칙이 정치현실에 불과한 정당기속성보다 우선함이 마땅하다.
비록 국회 의사 진행의 효율성에 기여하는 측면이 있다고 해도 정당기속성이 대의제 민주주의를 보충하는 현실의 한 모습에 그치는 정도를 넘어서서 국회의원의 자유위임적 지위를 압도한다면, 대의제 민주주의의 원리를 부정하고 대의제 민주주의의 틀을 뛰어넘는 원칙의 변화를 의미하여 이것은 받아들일 수 없다. 근대 민주주의의 역사를 살펴보더라도 민주주의는 국회의원을 “국민의 대표”로 간주하는 대의제 민주주의를 그 핵심적 기본원리로 삼아 출발한 것이었고, 다만 투표권의 확대로 민주주의가 대중적 민주주의로 변모하면서 민주주의의 효율성을 높이는 하나의 유용한 장치로서의 정당의 역할이 긍정된 것일 뿐, 민주주의의 핵심적 기본원리로서의 대의제 민주주의 자체가 폐기된 것은 아니기 때문이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 반대의견 참조).
법정의견은 이 사건에서 문제되는 자유위임원칙 위반 여부를 국회 내의 교섭단체의 기능과 정당의 의사를 반영한 법률안 도출의 필요성을 고려한 국가의사 결정 과정의 기능적 효율성의 측면에서만 판단하고 있는 것으로 보이는데, 이러한 입장에는 동의할 수 없다.
(나) 이 사건 개선행위의 전후 경위를 살펴보면 다음과 같은 사정이 인정된다.
① 피청구인의 이 사건 개선행위 당시 사개특위는 자○○○당의 교섭단체 소속 사개특위 위원 7명이 이 사건 합의안에 담겼던 공수처 설치법안에 대한 신속처리대상안건 지정에 반대하고 있어서 나머지 사개특위 위원 11명 전원이 단 한 명도 빠짐없이 찬성해야만 위와 같은 신속처리대상안건 지정이 가능한 상황이었다.
② 바○○○당의 교섭단체의 의원총회에서는 공수처 설치법안을 비롯한 사법개혁에 관한 법률안과 선거제도개편에 관한 공직선거법 개정안을 신속처리대상안건으로 지정한다는 이 사건 합의안에 대하여 12명이 찬성하고 11명이 반대하여 단 1표 차이로 추인하였는데, 이것은 바○○○당의 당헌 제48조 제3호, 제54조 제1항에서 정한 당론 요건인 ‘의원총회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성’을 충족하지 못하여 ‘당론’이 될 수 없었다. 비록 1표 차이로 소수파가 되기는 하였지만 바○○○당의 교섭단체에는 청구인을 비롯한 소속 국회의원들 상당수가 이 사건 합의안의 추인에 반대하였던 것이다. 또한, 바○○○당의 당헌 제54조 제2항은 “당 소속 의원은 국회 표결 시 당론을 존중하여야 한다. 다만, 당론이 개인의 양심에 반하는 경우에는 이에 구속되지 아니한다.”라고 정함으로써 가중된 정족수로 정해진 당론이 있는 경우에도 의원 개인의 양심을 존중하는 방식으로 규정되어 있었다.
③ 청구인은 이 사건 개선행위 하루 전날 “당의 분열을 막고 소신을 지키기 위해 사개특위 위원으로서 여야 4당이 합의한 공수처 설치안의 신속처리대상안건 지정안에 반대표를 던지겠다.”고 자신의 소신을 발표했고, 국회사무처에 “사개특위 위원직을 내려놓지 않겠다는 본 의원의 의사에 반하여 사·보임을 강제적으로 진행하는 것은 명백한 국회법 위반이고, 국회의원의 독립성과 자율성을 침해하는 것이다.”라는 내용의 공문을 발송했다.
④ 그런데 교섭단체 대표의원인 김CC 의원은 이 사건 합의안에 담겼던 공수처 설치법안의 신속처리대상안건 지정을 관철하기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 사개특위에서 배제하기 위해 피청구인에게 이 사건 개선행위를 요청하였다. 이에 피청구인은 그 요청에 응하여 위원 개선을 하였으며, 그 결과 청구인은 사개특위 위원에서 강제로 사임되었고 그 자리에 채FF 의원이 보임되었다.
⑤ 이 사건 개선행위와 피청구인의 권KK 의원에 대한 개선행위 이후 개최된 사개특위 전체회의에서는 이 사건 합의안에 담겼던 공수처 설치법안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안이 자○○○당의 교섭단체 소속 위원 7명을 제외한 나머지 위원 11명 전원 찬성으로 가결됨으로써 결국 이 사건 개선행위를 요청한 교섭단체 대표의원인 김CC 의원의 목적은 관철되었다.
(다) 이러한 사정들을 종합해 볼 때, 이 사건 개선행위는 사개특위에서 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 사개특위의 해당 법률안 관련 심의·표결 절차에서 배제시키기 위해 요청되어 청구인의 의사에 반하여 강제로 이루어진 것으로서 청구인의 사개특위에서의 법률안 심의·표결권을 침해한 것이고, 이는 자의적인 강제사임에 해당하여 자유위임적 지위에 기초한 국회의원의 자율성과 독립성을 침해한 것이다.
헌법상 자유위임의 원칙은 청구인이 국회 산하 위원회 활동을 함에 있어서 특정 정당을 대표하는 지위에서 교섭단체의 위와 같은 추인의결에 스스로 복종할 수 있는 정당기속성을 부인하지 않지만, 여기에서 더 나아가 청구인이 국민의 대표자인 국회의원으로서 자신의 양심과 독자적인 판단에 근거하여 그 추인의결 중 일부인 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정에 반대했다는 이유로 사개특위에서의 법률안 심의·표결권을 침해받는 법적 불이익을 받는 것을 용납하지 않을 것을 요청한다.
이 사건 개선행위는 교섭단체의 추인의결에 반하는 소속 국회의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈함으로써 사개특위에서의 특정 법률안에 대한 심의·표결권의 행사를 사전에 전면적으로 금지하는 결과를 초래하였는데, 이는 정당의 기속성이 자유위임의 원칙을 압도하는 것이다. 정당기속성이라는 정치현실의 이름으로 이것을 허용하는 것은 자유위임에 따른 국가대표성의 구현이라는 대의제 민주주의의 원리를 부정하고 대의제 민주주의의 틀을 뛰어넘는 원칙의 변화를 의미하는 것으로 받아들일 수 없다.
법정의견은 국회의원의 의사에 반하는 개선을 허용하더라도 직접 국회의원이 정당이나 교섭단체의 의사와 달리 표결하는 것을 금지하게 되는 것은 아니며, 아울러 위원회 위원이 아니더라도 그 소관 법안을 제출할 수 있고 위원회에서 발언할 수 있으므로 위원회 심사 절차에 전혀 참여할 수 없는 것은 아니므로 청구인의 자유위임에 기한 권한이 제한되는 정도가 크다고 볼 수 없다고 한다. 하지만, 위원회의 참여는 본회의 참여와 비견될 수 있는 중요한 의미를 가지며, 국회의원이 자신의 정치적 견해를 국회의 의사형성과정에 반영할 수 있는 ‘국회의원의 헌법적 지위의 본질적 부분’이라는 점, 국회 본래의 사명인 입법을 위한 심의·표결에 관한 한 본회의에 있어서든 위원회에 있어서든 국회의원이 양심에 따라 독립하여 심사하고 표결하는 권한은 불가침, 불가양의 권한이라는 점(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 반대의견 참조), 이 사건 개선행위는 교섭단체의 추인의결에 반대하는 소속 국회의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈함으로써 사개특위에서의 심의·표결권의 행사를 사전에 전면적으로 금지하는 결과를 초래한 점을 고려할 때, 국회의원이 자유위임적 지위에서 갖는 위원회에서의 법률안 심의·표결권이 침해된 상황을 법정의견의 입장과 같이 가볍게 보는 것은 동의할 수 없다.
(8) 소결
따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 개선행위는 헌법상 보장되는 자유위임의 원칙을 명백하게 위반하여 국회의원인 청구인이 헌법과 국회법으로 보장받는 법률안에 대한 심의·표결권을 침해하였다고 할 것이다.
라. 이 사건 개선행위의 국회법 위반 여부
(1) 위원회 위원 개선에 관한 국회법 조항들의 내재적 개선 제한 사유
(가) 합헌적 법률해석
일반적으로 어떤 법률에 대한 여러 갈래의 해석이 가능할 때에는 원칙적으로 헌법에 합치되는 해석, 즉 합헌해석(合憲解釋)을 하여야 한다. 왜냐하면 국가의 법질서는 헌법을 최고법규로 하여 그 가치질서에 의하여 지배되는 통일체를 형성하는 것이며 그러한 통일체내에서 상위규범은 하위규범의 효력근거가 되는 동시에 해석근거가 되는 것이므로, 헌법은 법률에 대하여 형식적인 효력의 근거가 될 뿐만 아니라 내용적인 합치를 요구하고 있기 때문이다. 다만, 합헌적 법률해석을 하더라도 법률의 조항의 문구가 간직하고 있는 말의 뜻을 넘어서 말의 뜻이 완전히 다른 의미로 변질되지 아니하는 범위 내이어야 한다는 문리적 한계와 입법권자가 그 법률의 제정으로써 추구하고자 하는 입법자의 명백한 의지와 입법의 목적을 헛되게 하는 내용으로 해석할 수 없다는 법 목적에 따른 한계를 준수하여야 한다(헌재 2002. 11. 28. 98헌바101등; 헌재 2015. 5. 28. 2012헌마653 참조).
(나) 위원회 위원 개선에 관한 국회법 제48조 조항들의 내재적 개선 제한 사유
국회의 위원회 위원 개선과 관련하여, 국회법 제48조 제1항은 ‘상임위원은 교섭단체 소속 의원 수의 비율에 따라 각 교섭단체 대표의원의 요청으로 의장이 개선’하도록 하고, 같은 조 제4항은 ‘특별위원회 위원은 제1항에 따라 의장이 상임위원 중에서 선임’하도록 하며, 같은 조 제6항은 ‘제1항부터 제4항까지에 따라 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없으나, 다만 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 예외적으로 개선이 가능’하도록 각 규정하고 있다(이하 각 조항을 통틀어 ‘국회법 제48조 조항들’이라 한다).
그런데 헌법 제46조 제2항은 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”고 규정하여, 대의제 원리에 따라 선출된 국회의원이 선거구민, 정당 및 이익단체 등의 특수이익이 아니라 전체 국민을 위한 국가이익을 추구할 수 있도록 자유위임적 지위를 명시적으로 보장하고 있다. 그러므로 국회법 제48조 조항들을 해석함에 있어서는 헌법에서 정한 자유위임의 원칙에 합치되도록 해석하여야 하고, 이에 따라 이 조항들 속에는 위원회 위원을 개선함에 있어서 헌법상 자유위임의 원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 내재적인 한계가 법률해석상 당연히 존재한다고 보아야 한다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 반대의견 참조).
앞서 살펴 본 바와 같이, ‘자유위임의 원칙’은 대의제 민주주의의 본질적인 개념요소 중 하나로서, 국민의 대표자인 국회의원이 특정 이익을 대변하는 특정 계급이나 특정 집단의 명령으로부터 법적으로 자유로운 지위에서 국민 전체를 대표하여 국가이익을 추구하는 원칙을 말한다. 오늘날 정당국가현상에 따른 정당의 기속성이라는 정치현실이 인정되고 있고 존중되어야 하지만, 정당기속성이 대의제 민주주의를 보충하는 정도를 넘어서 국회의원의 자유위임적 지위를 압도하는 것은 대의제 민주주의와 헌법상의 자유위임의 원칙을 침해하는 것이다. 따라서 교섭단체 대표의원이 특정 위원회의 위원으로 배정되어 활동하고 있는 국회의원을 그 의사에 반하여 자의적으로 그가 속한 위원회의 위원에서 강제로 사임시키는 개선행위는 자유위임의 원칙에 기초한 국회의원의 자율성과 독립성을 침해하는 것으로 허용될 수 없다.
이와 같은 헌법상 자유위임의 원칙의 의의와 내용을 고려하면, 국회의원 본인이 계속 해당 위원회에서 위원으로 활동하기를 원하고 있다면 국회법 제48조 제7항과 같은 정당한 사유가 있는 경우, 예를 들어 ‘의원이 기업체 또는 단체의 임·직원 등 다른 직을 겸하게 되어 그 소속된 위원회의 활동이 그 직과 직접적인 이해관계를 가지게 된 경우’나 ‘위원회와 관련하여 위법하거나 부당한 행위를 한 사실이 인정되는 경우’ 등과 같이 위원회 위원으로서 계속 활동하는 것이 공정을 기할 수 없는 뚜렷한 사유가 인정되는 경우가 아닌 한, 본인의 의사에 반하여 자의적으로 위원회 위원에서 강제로 사임시킬 수 없는 ‘내재적 개선 제한 사유’가 있는 것으로 국회법 제48조 조항들을 해석하는 것이 헌법 제46조 제2항의 자유위임의 원칙에 합치되는 해석이라고 할 것이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 반대의견 및 국회법 제48조 제7항 참조). 국회법 제48조 조항들 어디에도 국회의원 본인의 의사에 반하여 위원회 위원을 강제로 개선하는 것이 허용된다는 명시적 언급이 없으므로 이러한 합헌해석은 위와 같은 문리적 한계를 준수한 것이다. 또한, 이러한 합헌해석은 입법권자가 국회법의 제정을 통해 추구하고자 하는 입법목적인 ‘국회의 조직·의사(議事), 그밖에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 대의기관인 국회의 민주적이고 효율적인 운영에 기여’하는 것으로서 법 목적에 따른 한계 역시 준수한 것이다.
국회실무를 살펴보면, 2017. 5. 19. 자○○○당의 교섭단체 대표의원으로부터 국토교통위원회의 김현아 위원을 보건복지위원회 위원으로, 보건복지위원회의 송석준 위원을 국토교통위원회 위원으로 개선하여 달라는 요청이 김현아 의원 본인의 의사에 반하여 국회의장에게 제출되었으나, 당시 국회의장은 개선을 보류한 채 교섭단체의 내부적인 해결을 권고하였으며, 이후 자○○○당의 별도의 공식적인 추가 요청 없이 2018. 5. 29. 제20대 국회 전반기의 상임위원 임기가 만료된 사례가 있다. 당시는 국회법 제48조 제6항 소정의 위원의 개선이 제한되는 시기가 아닌 폐회 중이었는데, 국회의장은 개선이 요청된 김현아 의원 본인의 의사에 반하는 개선행위를 하지 않은 것이다.
(다) 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 개선행위는 헌법 제46조 제2항에서 규정한 ‘자유위임의 원칙’에 위반되는 것이므로, 국회법 제48조 조항들에 대한 합헌적 법률해석에 따르면 이 사건 개선행위는 위 조항들의 내재적 개선 제한 사유인 헌법상 자유위임의 원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 한계를 넘은 것에 해당하여 국회법 제48조 조항들을 위반했다는 평가를 면할 수 없다.
한편, 국회법 제48조 제6항은 ‘위원회의 전문성을 강화하고 정치적 사유에 따라 위원의 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지’하려는 입법목적 하에 ‘임시회 회기 중의 개선’을 명시적 개선 제한 사유로 규정하고 있는데, 이 사건 개선행위에 대한 국회법 제48조 제6항 소정의 명시적 개선 제한 사유 위반 여부가 중요한 쟁점 중 하나로 부각되어 있고, 국회법 제48조 제6항 소정의 명시적 개선 제한 사유는 앞으로도 국회의 위원회 위원 개선과 관련하여 계속 적용되어야 할 조항이므로, 그 해석에 대한 해명이 필요하다. 따라서 아래에서 국회법 제48조 제6항 소정의 명시적 개선 제한 사유의 해석 및 이 사건 개선행위가 이 조항을 위반하였는지 여부에 대한 우리의 견해를 밝힌다.
(2) 국회법 제48조 제6항 본문의 해석
(가) 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 그리고 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 한다. 한편, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 당해 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결).
(나) 국회 내 상임위원회 위원 또는 특별위원회 위원의 개선에 관한 국회법 제48조 제6항은 “제1항부터 제4항까지에 따라 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…” 부분은 법률의 문언 자체가 명확한 개념으로 구성되어 있어 더 이상 다른 해석방법을 활용할 필요가 없다. 위 법률규정에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하면, 국회 내 상임위원회 위원 또는 특별위원회 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 그 회기 중에 개선될 수 없다고 규정하고 있음이 명백하다.
따라서 국회 내 상임위원회 위원 또는 특별위원회 위원의 개선과 관련하여 국회법 제48조 제6항 본문에 의하면 ‘위원은 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다’고 할 것이다.
(다) 법정의견은 국회법 제48조 제6항 본문의 해석과 관련하여, 본회의에서 의결이 될 당시에는 국회법 제48조 제6항 본문이 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중 개선될 수 없고…”라고 규정되어 있었는데, 당시 국회의장이 본회의 의결 후 법률안을 정리하는 과정에서 “동일”이 삭제되어 현행 조문과 같이 “…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…”로 바뀌었으므로, 국회법 제48조 제6항 본문을 해석함에 있어 본회의 의결 당시 문구인 “동일 회기”를 전제로 하여 해석하여야 한다고 한다. 그리고 국회법 제48조 제6항의 입법연혁 및 체계적 의미 등을 고려하여 해석하면, “…임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”의 실질적 의미는 ‘임시회의 경우에는 선임 또는 개선된 임시회 회기와 동일한 회기 중(위원으로 선임 또는 개선된 임시회 회기 중)에 개선될 수 없다.’고 해석하는 것이 타당하다고 한다.
살피건대, 설령 법정의견처럼 본회의에서 의결될 당시 국회법 제48조 제6항 본문의 문언이었던 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”를 전제로 해석한다고 하더라도, 그 해석은 문리적·체계적·목적론적으로 타당한 해석이 되어야 함은 물론이다. 그런데 다음과 같은 이유들에 비추어 보면, 법정의견의 해석보다는 앞서 살펴본 ‘위원은 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다’고 보는 것이 더 합리적이고 타당한 법률해석이라고 할 것이다.
1) 첫째, 법정의견의 해석에 따르면 당시 국회의장이 본회의 의결 후 국회법 제48조 제6항 본문을 정리하면서 “동일” 문구를 삭제한 이유를 합리적·합법적으로 설명할 수 없다.
국회의 위임 의결이 없더라도 국회의장은 국회에서 의결된 법률안의 조문이나 자구·숫자, 법률안의 체계나 형식 등의 정비가 필요한 경우 의결된 내용이나 취지를 변경하지 않는 범위 안에서 이를 정리할 수 있다고 봄이 상당하고(국회법 제97조 참조), 다만 국회의장이 국회에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래하는 경우에는 헌법 및 국회법상의 입법절차에 위반된다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451). 특히, 법정의견이 그 해석의 근거로 드는 헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451 결정의 사안은, 법률해석에 관한 문리적·체계적·목적론적인 해석 기준을 모두 고려하여 ‘공포된 법률조항’인 심판대상조항을 해석한 결과, 그 문구가 본회의에서 의결된 것과 다소 다르더라도 그 내용은 본회의에서 의결된 것과 다르지 않으므로 국회의장의 자구 정리가 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용을 변경한 것은 아니라고 판단한 경우였다.
그런데 법정의견처럼 본회의 의결 당시 국회법 제48조 제6항 본문 중에 있었던 “동일 회기”를 ‘위원이 선임 또는 개선된 임시회 회기와 동일한 회기’라고 해석하여 위원이 선임 또는 개선된 임시회 회기에만 개선될 수 없다고 보게 되면, 국회의장이 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항 본문의 자구 및 체계 등을 정리하면서 “동일”이라는 문구를 삭제함으로써 그 실질적 내용에 변경을 초래하여 헌법 및 국회법상의 입법절차를 위반하였다고 볼 수밖에 없게 된다. ‘공포된 법률조항’인 국회법 제48조 제6항 중 ‘…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…’라는 문언은 ‘임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’라는 의미로 명확히 이해되는데, 그 내용이 ‘본회의에서 의결된 법률안’의 실질적 내용을 법정의견과 같이 해석한 결과인 ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’는 것과 같다고 볼 수는 없기 때문이다.
국회법 제48조 제6항 본문에 대한 국회의장의 자구 정리로 “동일”이라는 문구를 삭제한 것이 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래한 것이 아니라고 볼 경우에는, 본회의에서 의결된 법률안에 있는 “동일”의 의미를 법정의견과 같이 해석하여서는 아니 된다. “동일”의 사전적 의미 중에는 ‘어떤 것과 똑같다’는 의미 외에도, ‘바로 그’라는 의미도 있고, 이러한 의미로 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”를 “…임시회의 경우에는 바로 그 임시회 회기 중에 개선될 수 없고…”라는 뜻으로 새길 수 있다. 이처럼 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항 본문의 “동일 회기”를 “바로 그 임시회 회기”로 해석하면 “동일” 문구의 존재 여부와는 상관없이 국회법 제48조 제6항 본문을 일관되게 해석할 수 있게 되므로, 당시 국회의장이 본회의 의결 후 국회법 제48조 제6항 본문의 자구 등을 정리하면서 “동일” 문구를 삭제한 이유를 합리적·합법적으로 설명할 수 있게 된다.
따라서 본회의에서 의결된 당시 국회법 제48조 제6항 본문의 문언이었던 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”까지 감안하더라도 “동일”의 사전적 의미를 ‘바로 그’를 뜻하는 것으로 보아서 결론적으로 ‘임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’고 해석하는 것이 타당하다.
법정의견은 국회 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항의 본문에서 “동일 회기”가 ‘해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회와 같은 임시회’를 의미하는 것으로 해석되는 것은, “부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의하거나 제출할 수 없다.”라고 규정된 국회법 제92조에서 ‘같은 회기’가 ‘안건이 부결된 회기’를 의미하는 것과 마찬가지라고 한다. 그러나 국회법 제92조에는 ‘부결된 안건’이라는 문구가 명시되어 있는 반면, 국회법 제48조 제6항 본문에는 ‘임시회의 경우’ ‘위원이 선임 또는 개선된’ 회기를 일컫는 문구가 없으며, 이는 ‘정기회의 경우’ ‘선임 또는 개선 후’라는 문구가 있다는 점과 대비되므로, 두 법률 조항은 문언의 구조상 차이가 있다. 오히려 국회법 제48조 제6항 본문에는 ‘위원을 개선할 때’라는 문구가 명시되어 있으므로, ‘위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 동일 회기 중 개선될 수 없고’를 ‘위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 바로 그 개선하고자 하는 회기 중 개선될 수 없고’로 해석할 수 있는 근거를 추가로 찾을 수 있을 뿐이다.
2) 둘째, 법정의견은 국회법 제48조 제6항의 신설 논의 당시 최초 국회의장의 국회법 등 개정의견 및 당시 김PP 의원이 대표발의한 법률안, 그리고 정개특위가 제안한 법률안과 법제사법위원회의 체계·자구 심사 법률안 및 본회의에서 의결된 법률안 모두 임시회의 경우 ‘동일’ 회기 중 개선될 수 없다는 내용이었음을 확인하고, 이를 토대로 임시회의 경우 개선될 수 없는 ‘회기’는 ‘개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기’를 의미한다고 해석한다. 그러나 국회법 제48조 제6항 본문의 입법과정을 고려하더라도 이러한 입장에는 동의하기 어렵다.
위의 표에서 보는 바와 같이 국회법 제48조 제6항의 입법과정을 자세히 들여다보면, 당시 국회 본회의에서 의결된 법률안은 국회의장의 개정의견이나 김PP 의원이 대표발의한 법률안이 아니고 정개특위가 제안한 법률안으로서, 정기회와 임시회를 구분하여 30일 또는 이에 준하는 임시회의 기간 동안 위원의 개선을 제한하는 방식으로 제도가 설계된 것도 정개특위가 제안한 법률안부터 확인된다. 그리고 그 제안 당시의 규정 내용은 “…임시회의 경우는 동일 회기 중 개선될 수 없고, 정기회의 경우는 매 30일 이내에는 개선될 수 없다…”라고 되어 있었으나, 이후 법제사법위원회의 체계 및 자구 심사과정에서 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다…”라고 규정됨으로써 임시회에 관한 문언은 거의 그대로 둔 상태에서 정기회의 경우에만 ‘매’라는 문구가 ‘선임 또는 개선 후’라는 문구로 바뀌었다는 사실을 확인할 수 있다. 만약, 입법자의 의사가 정기회의 경우뿐만 아니라 임시회의 경우에도 ‘선임 또는 개선된’ 임시회 회기와 동일한 회기 중에만 개선될 수 없도록 하고자 하는 것이었다면, 법제사법위원회 체계·자구 심사 시 이에 관한 문구를 법문의 앞부분에 있는 ‘임시회의 경우’에 대해서는 넣지 않고 뒷부분에 있는 ‘정기회의 경우’에 대해서만 넣는 방식이 아니라, 양자 모두에 공통되도록 법문의 앞부분에 개선 대상이 되는 위원이 ‘선임 또는 개선된 때’에 관련된 문구를 넣는 방식으로 명확하게 규정하였을 것이다. 이와 같은 입법과정, 특히 법제사법위원회의 체계·자구 심사 시에는 법률안의 체계·형식과 자구를 심사할 뿐 그 실질적인 내용을 심사하는 것이 아니라는 점을 고려하면, ‘개선 대상 위원이 선임 또는 개선된 때’는 ‘임시회의 경우’가 아닌 ‘정기회의 경우’에만 고려하였다는 해석이 입법자의 의사에 더 부합한다.
한편, ‘동일 회기’라는 문구는 법정의견이 상세히 밝히고 있는 바와 같이 국회법 제48조 제6항의 신설 논의 초기에 국회의장의 국회법 등 개정의견 및 김PP 의원이 대표발의한 법률안에서 제안되었던 것이고, 이에 관해 당시 정개특위에서 논의하여 정기회와 임시회의 구분, 30일의 위원회 활동 보장 등의 제도 설계가 있었던 것이며, 본회의에서 의결된 법률안은 김PP 의원 대표발의안이 아니라 정개특위의 대안인 점을 고려할 때, 법률안 신설 논의 초기의 문구가 남아 있었던 것이라고 볼 것이다. 따라서 ‘동일 회기’라는 문구는 교섭단체 간 정치적인 이유로 인한 위원의 잦은 사·보임을 제한하고 위원회의 전문성을 강화하고자 했던 ‘입법목적’을 달성하기 위한 ‘입법수단’으로서의 문구를 성안해 간 과정 중에 나타난 안의 하나라고 보는 것이 자연스럽다. 국회에서 법률안이 여러 단계의 입법과정을 거쳐 법률로 공포될 때까지 최초 발의 단계부터 위원회 심사, 본회의 의결, 의장의 자구 정리 및 대통령의 법률 공포에 이르는 일련의 절차를 통관하여 볼 때, 입법목적을 달성하기 위한 ‘수단’으로서의 구체적인 법률안의 문구 및 그 의미가 초기에는 불분명하거나 다의적이었다가 절차가 진행되고 여러 의원들의 논의를 거치면서 점점 명확해져 가는 것은 수많은 입법절차의 통상적인 모습이라고 할 것이다. 이러한 입법과정의 어느 단계까지 나타난 안은 공포된 법률의 해석에 참고할 수 있을 뿐, 절대적인 기준이라고 볼 수는 없다.
3) 셋째, 법정의견은 국회법 제48조 제6항의 입법목적을 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 함으로써 위원회의 전문성을 강화’하는 것이라고 보고, 그 본문에서 정기회의 경우 위원이 ‘선임 또는 개선된 후’ ‘30일’ 동안 개선이 금지되는 것과 마찬가지로, 임시회의 경우에도 ‘개선의 대상이 되는 위원이 선임 또는 개선된’ ‘임시회의 회기 중’ 개선이 금지되는 것으로 해석한다. 그리고 이 사건에서 ‘청구인이 선임된 때’는 ‘정기회 회기 중’이었으므로 그로부터 30일이 지난 후에는 국회법 제48조 제6항 본문이 적용되지 않으며, 이 사건 개선행위가 있었던 때는 ‘청구인이 선임된 임시회의 회기 중’이 아니므로 역시 국회법 제48조 제6항 본문이 적용되지 않는다고 한다. 이것은 결과적으로 국회법 제48조 제6항 본문을 적용함에 있어 ‘개선의 대상이 되는 위원이 선임 또는 개선된 때’가 ‘임시회의 경우’인지, ‘정기회의 경우’인지에 따라서 개선이 원칙적으로 금지되는 기간 내인지 여부를 판단하는 것이 된다. 또한, 법정의견은 폐회 중에도 위원회가 활동함을 강조하면서 위원의 개선이 제한되는 기간이 ‘회기 중’인지 여부에 대해서는 별다른 의미를 두지 않는 것으로 보인다. 그러나 헌법상 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다는 점(헌법 제47조 제2항)을 전제로 국회법 제48조 제6항 본문의 구조를 체계적·목적론적으로 일관성 있게 해석한다는 관점에서 살펴보면, 법정의견의 해석론에는 다음과 같은 문제가 있다.
만약, ‘개선의 대상이 되는 위원이 선임 또는 개선된 때’가 ‘임시회의 경우’인지, ‘정기회의 경우’인지에 따라 개선이 원칙적으로 금지되는 기간 내인지 여부를 판단하면서 ‘임시회의 경우 선임 또는 개선된 회기 중에만 개선이 금지되는 것’으로 본다면, 임시회 회기 중 위원이 선임되거나 개선된 경우에는 그 ‘임시회 회기의 잔여기간’ 동안만 개선할 수 없게 되어, 대부분의 경우 정기회 회기 중 선임되거나 개선된 경우의 ‘30일’보다 짧은 기간 동안만 위원의 재임이 보장되므로, 위원의 재임이 원칙적으로 보장되는 기간에 관하여 불균형을 초래하게 된다. 심지어 폐회 중에 위원이 선임 또는 개선된 경우 해당 위원은 ‘아무런 기간 제한 없이’ 개선될 수 있게 되어 이러한 불균형은 더욱 심각해진다. 이것이 국회법 제48조 제6항 본문의 입법목적을 ‘회기 중’인지 여부와 상관없이 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 하는 취지’로 파악한 데에 따른 것이라면, 그와 같이 파악한 입법의 목적과 취지에도 반한다고 할 것이다.
반면, 국회법 제48조 제6항 본문의 문언대로 위원을 ‘개선할 때’가 ‘임시회의 경우’인지, ‘정기회의 경우’인지에 따라 개선이 원칙적으로 금지되는 기간 내인지 여부를 판단하면서 ‘임시회의 경우에는 개선이 금지되는 것’으로 보면, 위원의 재임이 원칙적으로 보장되는 기간은 ‘회기 중’에 ‘30일(정기회의 경우)’ 또는 이에 준하는 ‘임시회의 회기(헌법상 30일 이내)’가 되어 대부분의 경우 그 보장의 취지에 부합하면서 균형도 이루게 된다.
다만, 국회법 제48조 제6항 본문의 문언에 따라 위원을 ‘개선할 때’가 ‘폐회 중’이면 개선이 금지되지 않게 되므로, 정기회의 회기 종료일까지 30일이 남지 않았을 때 개선된 위원은 그 회기 종료 후 폐회 중에는 개선될 수 있을 것이나, 이는 예외적인 경우에 해당한다. 그런데 여기서 더 나아가 ‘임시회의 경우 선임 또는 개선된 회기 중에만 개선이 금지되는 것’으로 해석하면, 임시회의 회기 중 개선된 위원은 언제나 해당 회기의 잔여기간만 재임이 보장되므로, ‘임시회의 회기’를 ‘정기회의 회기 중 30일’에 준하는 기간으로 규정한 취지를 거의 살리지 못하는 결과가 된다.
국회법 제48조 제6항 본문에 ‘폐회 중’인 경우에 개선을 제한하는 문구가 없는 것은 그 입법목적과 연관하여 이해할 수 있다. 국회법 제48조 제6항의 입법목적은 ‘위원회’의 전문성을 강화하고 정치적 사유에 따라 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지하고자 한 것이다. 그렇다면, 단지 개별 위원이 일정 기간 위원회에 재임하도록 보장하는 데에 그치는 것이 아니라 업무의 연속성을 보장하여 가급적 위원회에서 안건을 내실 있게 심의해 온 위원이 표결까지 할 수 있도록 함으로써 그 전문적인 심의의 내용이 위원회의 의결에 반영될 가능성을 높이고, 다른 한편 위원회의 전문성과 무관한 정치적 사유에 따른 개선으로 그 의결에 영향을 미칠 가능성은 낮추는 것이 입법목적에 부합한다고 할 것이다. ‘폐회 중’에도 활동할 수 있는 위원회의 위원을 ‘개선하고자 할 때’가 ‘회기 중’인지 여부가 의미를 갖는 것은, 대부분의 안건이 위원회의 의결로써 본회의 심의 단계로 이행되는데 본회의는 회기 중에만 열리므로, 정치적으로는 위원회에서 소관 안건이 의결되도록 하여 본회의에 부의 및 상정되도록 할 유인이 상대적으로 폐회 중인 경우보다는 회기 중인 경우에 더 크다는 점과 관련이 있다. 따라서 국회법 제48조 제6항 본문을 적용함에 있어 법문에 규정된 대로 위원을 ‘개선할 때’, 즉 국회의장이 교섭단체 대표의원의 요청을 받아 위원을 개선하고자 할 때가 ‘임시회의 경우’인지, ‘정기회의 경우’인지, 즉 각각의 ‘회기 중’인지에 따라 위원의 개선이 금지되는 기간 내인지 여부를 판단함으로써, 위원의 위원회에서의 표결권 행사의 내용을 제약할 가능성이 상대적으로 높은 개선행위를 되도록 억제하는 것이 위와 같은 입법목적에 어울리는 해석이다.
이와 달리 국회법 제48조 제6항 본문의 입법목적을 단지 ‘개별 위원으로 하여금 일정 기간 위원회에 재임하도록 하는 취지’로만 파악하면서 그 해석에서 위원을 ‘개선할 때’가 ‘회기 중’인지 여부를 고려하지 않는다면, 이 조항에서 ‘임시회’의 경우와 ‘정기회’의 경우를 구분하고, 임시회가 30일 이내인 점을 고려하여 정기회의 경우 30일의 재임기간을 설정하며, ‘폐회 중’의 개선에 대해서는 제한하지 않는 방식으로 조문의 체계를 구성한 데에 대하여 아무런 의미를 두지 않는 것이 된다. 국회법 제48조 제6항의 신설 당시에도 위원회는 폐회 중에도 활동할 수 있었다. 그래서 입법자가 ‘회기’와 상관없이 위원이 위원회에 재임할 수 있는 기간을 보장하고자 하였다면, 단지 ‘위원이 선임 또는 개선된 때로부터 30일’과 같이 일정한 날짜 수만 규정하면 간명하였을 뿐만 아니라, 여러 가지 상황에 따른 불균형이 발생할 여지도 없었을 것이다. 그럼에도 불구하고 입법자는 굳이 ‘회기’에 의미를 두는 수단을 택하면서 이와 함께 위원의 재임이 보장되는 기간에 관한 임시회와 정기회 사이의 균형을 고려하고, 헌법상 임시회의 회기가 30일을 초과할 수 없다는 점을 참작하여 국회법 제48조 제6항 본문과 같은 문언의 규정을 두었다. 이러한 문언에 충실하게 해석할 때, 앞서 본 바대로 체계적 균형에 맞고 입법목적에 부합하는 결과가 도출되는 것이다.
(라) 위와 같은 이유들을 종합하면, 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…”의 의미를 ‘선임 또는 개선된 임시회 회기 중에는 개선될 수 없다’고 보는 법정의견에는 동의하기 어렵고, ‘위원을 개선(하고자) 할 때 임시회 회기 중에는 개선될 수 없다’고 보는 것이 문리적으로나, 체계적·목적론적으로나 자연스럽고 타당한 해석이라고 할 것이다.
따라서 이 사건에서 ‘청구인을 개선할 때’는 ‘임시회 회기 중’이었고 이 기간에는 위원이 개선될 수 없으므로, 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항 본문을 위반하였다고 보는 것이 타당하다.
(3) 국회법 제48조 제6항 단서의 해석
(가) 법정의견은 이 사건 개선행위가 국회법 제48조 제6항 본문에 반하지 않는다고 판단하여, 같은 항 단서에 해당하는지 여부를 별도로 판단하지 않았으나, 위원을 개선하고자 할 때가 임시회의 회기 중이면 개선될 수 없다는 해석에 따르면 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항 본문에 반하는 것이므로, 같은 항 단서의 ‘위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우’에 해당하는지 여부도 살펴볼 필요가 있다.
피청구인은 국회법 제48조 제6항 단서의 해석과 관련하여, ① 국회의장에게 개선허가를 요청하는 주체는 교섭단체 대표의원으로 보아야 하고, ② ‘질병 등 부득이한 사유’에는 ‘교섭단체의 원활한 운영을 위하여 필요한 사유’도 포함된다고 할 것이므로 국회법 제48조 제6항 단서에 따라서 교섭단체 대표의원은 위원 본인의 동의 없이도 국회의장에게 개선허가를 신청하여 적법하게 위원이 개선되도록 할 수 있다고 주장하면서, 이 사건 개선행위가 만약 국회법 제48조 제6항 본문에 반한다고 하더라도 같은 항 단서에 의하여 국회의장의 개선허가를 받은 것으로 볼 수 있다고 한다.
(나) 살피건대, 국회법 제48조 제1항, 제4항 및 제6항의 각 내용을 종합하면, 교섭단체 대표의원은 국회의장에게 요청하여 위원을 선임하거나 개선할 수 있으나, 국회법 제48조 제6항 본문의 개선제한 요건에 해당하는 경우에는 원칙적으로 개선될 수 없고, 다만 같은 항 단서에서 정한 ‘위원이 질병 등 부득이한 사유’가 있는 경우에는 교섭단체 대표의원이 요청하고 해당 위원이 국회의장의 허가를 받으면 예외적으로 개선될 수 있다고 해석된다. 국회법 제48조 제6항 단서에 따른 국회의장의 개선허가를 교섭단체 대표의원이 신청할 수 있다고 하여도, 이는 어디까지나 그러한 허가 신청에 대한 해당 위원의 명시적 또는 묵시적 동의가 있는 경우 등 예외적인 사안에 한정된다고 할 것이다. 아울러 ‘질병 등 부득이한 사유’에서의 ‘등’은 사전적 의미로 ‘그 밖에 같은 종류의 것이 더 있음’을 의미하므로, ‘부득이한 사유’는 적어도 위원의 질병과 유사한 사유이어야 할 것인데, 위원회의 전문성을 강화하고 정치적 사유에 따라 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지하고자 한 국회법 제48조 제6항의 입법목적을 고려할 때, 그러한 ‘부득이한 사유’에 피청구인이 주장하는 ‘교섭단체의 원활한 운영을 위하여 필요한 사유’가 포함된다고 볼 수는 없다.
따라서 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항 단서에 의하여 ‘의원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우’로 볼 수 없다.
(4) 국회의 위원 개선의 현황 자료에 대한 평가
국회사무처의 사실조회 회신에 의하면, 법정의견의 해석에 의하더라도 국회법 제48조 제6항 본문에 반하는 경우가 많이 존재한다. 이 중 임시회 회기 중 선임·개선된 위원이 동일 회기 중 개선된 경우만 보더라도 2003. 2. 4 이후 2019. 4.까지 총 285건에 이르고, 그 중 제19대 국회에서는 91회, 제20대 국회에서 2019. 4.까지는 126회에 이른다. 이에 대해 피청구인은 위와 같은 사례들을 국회법 제48조 제6항 단서가 적용된 경우로 추정한다. 하지만, 위원회 위원이 개선된 현황에 관한 자료를 이렇게 본다면, 국회법 제48조 제6항 본문의 ‘임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고’ 부분을 어떻게 해석하는지의 문제와는 무관한 것이 되므로, 이에 관한 국회의 관행을 보여주는 유의미한 자료라고 보기 어려울 것이다.
한편, 법정의견은 제16대 국회(임기 2000. 5. 30. ~ 2004. 5. 29.)에 관한 자료를 들어 선임 또는 개선된 ‘동일 임시회 회기 중’ 개선된 사례에 비하여 선임 또는 개선된 회기 ‘이후의 임시회 회기 중’ 개선된 사례가 훨씬 많다고 하면서, 국회법 제48조 제6항 본문을 개선 대상 위원이 임시회의 회기 중 선임 또는 개선되었으면 그와 동일한 회기 중에만 개선이 제한되는 것으로 해석하는 근거로 든다. 하지만, 통계 자료상 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중 개선된 사례의 수에는 30일 이내의 해당 임시회의 회기 내에 이루어진 사례만 포함되는 반면, 선임 또는 개선된 회기 이후의 임시회 회기 중 개선된 사례의 수에는 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 바로 다음 임시회 회기뿐만 아니라, 그 이후에 개회된 여러 차례의 모든 임시회 회기 중에 개선된 사례의 수가 포함될 수 있는 것이므로, 양자가 동등하게 비교될 영역이 아니라는 점에서 위와 같은 통계 자료가 국회법 제48조 제6항 본문의 임시회의 경우에 관한 어떤 해석론을 뒷받침한다고 단정하기는 어렵다.
국회사무처의 사실조회 회신에 의하면, 선임 또는 개선된 임시회와 동일한 회기 중 개선된 사례의 횟수마저도 제16대 국회에서는 2회였던 것이 제17대 국회 25회, 제18대 국회 41회, 제19대 국회 91회로 증가하다가 제20대 국회에서는 2019. 4.까지의 숫자만 126회에 이르고, 선임 또는 개선된 임시회 이후의 임시회 회기 중 개선된 사례는 제16대 국회 108회, 제17대 국회 304회, 제18대 국회 359회, 제19대 국회 402회, 그리고 제20대 국회에서는 2019. 4.까지 361회에 이른다. 이러한 통계 자료와 함께 임시회의 회기가 30일 이내로 짧다는 점을 고려하면, 특히 제20대 국회의 경우는 임시회 회기 중 개선된 사례 중 선임 또는 개선된 회기와 동일한 회기 중이었는지, 아니면 그 이후의 회기 중이었는지의 구분에 어떤 유의미한 차이가 있는지도 의문이 들 뿐만 아니라, 이러한 개선 현황은 국회법 제48조 제6항이 제대로 지켜지지 못하고 점점 그 의미가 퇴색하여 왔을 수 있다는 경향을 보여줄 뿐이다.
국회법 제48조 제6항 단서의 해석과 관련하여 위원의 개선을 비교적 폭넓게 허용하는 해석에 대해서는 위원회 위원 개선의 예외적 허용사유를 규정한 단서 조항의 목적과 의미도 무력화시킴으로써 ‘위원 개선의 원칙적 금지, 예외적 허용’이라는 조항 전체의 체계에도 맞지 않게 될 수 있다는 점이 우려되는데, 위와 같은 개선 현황은 이러한 우려가 기우가 아닐 수 있음을 보여준다고 할 것이다.
나아가 피청구인이 국회법 제48조 제6항 단서와 관련하여 주장하는 국회의 운용에 관한 사례들은 위원이 개선되는 사유들을 교섭단체의 원활한 운영 등을 포함하여 폭 넓게 인정하는 것으로, 이것은 실제 국회의 운용 현실상 국회법 제48조 제6항을 적용할 때, ‘개선의 대상이 되는 위원이 선임 또는 개선된 때’가 아니라, 그 위원을 ‘개선할 때’가 임시회의 경우인지, 정기회의 경우인지에 따라 위원의 개선이 원칙적으로 금지되는 기간 내인지를 판단하는 것이 타당함을 방증한다고 볼 수 있다. 즉, 국회법 제48조 제6항의 규정이 2003. 2. 4. 신설된 이후에도 국회 상임위원회 내지 특별위원회의 활동 중 위원의 개선이 수시로 많이 행하여졌는데, 이 때 개선되는 위원이 과거 임시회 또는 정기회의 회기 중 언제 선임되었는지 여부를 따져 개선하기보다는 그 위원의 그간의 활동 실적을 파악하여 소속 교섭단체의 입장에 일치되는 주장 내지 활동, 나아가 그러한 방향으로 표결권을 행사할 것인지 여부를 살펴 소속 교섭단체의 입장에 배치되는 표결을 할 개연성이 있는 위원을 필요에 따라 수시로 개선해왔다고 보는 것이 자연스럽고, 특히, 이 사건 개선행위와 권KK 의원에 대한 개선행위의 경과를 보면 더욱 그러하다. 국회법 제48조 제6항이 신설된 이유도 이러한 개선이 지나치게 많이 이루어졌다는 반성적 고려에서 비롯되었다는 점은 그 입법과정에 나타난 입법목적 등을 보더라도 자명하다고 할 것이다.
(5) 소결
그렇다면, 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…”의 의미는 법정의견의 해석과는 달리 ‘국회의장이 위원을 개선할 때 단서에 해당하지 않는 한 임시회의 회기 중에는 개선될 수 없다’는 것으로 해석하여야 하며, 국회법 제48조 제6항 단서에 의하여 예외적으로 개선될 수 있는 것은 해당 위원이 질병 등 부득이한 사유가 있어 국회의장의 허가를 받은 경우에 한한다.
이 사건에서 피청구인이 사개특위의 바○○○당 소속 의원을 청구인에서 채FF 의원으로 개선한 것은 자의적인 강제 개선으로서 헌법상 자유위임의 원칙에 위반되고, 합헌적 법률해석에 따라서 인정되는 국회법 제48조 조항들의 내재적 개선 제한 사유인 헌법상 자유위임의 원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 한계를 넘은 것에 해당하여 국회법 제48조 조항들을 위반한 것이다. 아울러 자의적인 강제 개선에 해당하는 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항 본문에서 금지하는 임시회 회기 중의 개선으로서 같은 항 단서의 사유에도 해당하지 않으므로 어느 모로 보나 국회법 제48조 제6항에 명백히 위반된다.
마. 결론
그렇다면, 피청구인의 이 사건 개선행위는 헌법 제46조 제2항에 따른 자유위임원칙 및 위원회 위원의 개선을 제한하는 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 명백히 위반하여 헌법이 보장하는 청구인의 법률안 심의·표결 권한을 침해하였다고 할 것이다.
9. 재판관 이은애, 재판관 이영진의 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 별개의견
우리는 피청구인의 이 사건 개선행위가 헌법상 자유위임원칙 및 국회법 제48조 제6항을 위반하여 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였지만, 그에 대한 무효확인청구는 다음과 같은 이유로 기각하여야 한다고 생각한다.
가. 헌법재판소법 제66조 제2항의 의미
권한쟁의심판에 관하여 헌법재판소법 제61조 제2항은 “피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다.”고 규정하고, 같은 법 제66조 제1항은 “심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 유무 또는 범위에 관하여 판단한다.”고 규정한다. 그리고 헌법재판소법 제66조 제2항은 “헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야 한다.”라고 규정한다.
이러한 헌법재판소법의 규정상 헌법재판소는 권한쟁의심판에서, 첫째, 청구인의 권한의 유무 또는 범위를 판단하고, 둘째, 이와 같이 확인된 청구인의 권한이 피청구인의 처분 등에 의하여 침해되었는지를 판단하며, 셋째, 권한침해가 확인될 경우 그 원인이 된 피청구인의 처분을 취소 또는 그 무효를 확인하거나, 피청구인의 부작위가 위법함을 확인할 수 있다. 이 중 세 번째 판단에서 피청구인이 한 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할지 여부에 관해 헌법재판소법 제66조 제2항에서는 헌법재판소에 재량을 부여하고 있다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 등 참조).
권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.
나. 이 사건 개선행위의 무효 확인 여부
(1) 이 사건 개선행위는 헌법상 자유위임원칙 및 위원회의 전문성을 강화하고자 한 국회법 제48조 제6항을 위반한 것으로서 이러한 권한 침해 사유는 헌법적으로 중대하다고 하지 않을 수 없다.
(2) 그런데 이 사건 개선행위로 인하여 침해된 청구인의 권한은 국회의원으로서의 법률안 심의·표결권 중 국회의 특별위원회 위원으로서 안건을 심의하고 그에 따라 표결할 권한이다. 구체적으로는 사개특위의 사법개혁 관련 법률안들에 대한 신속처리안건 지정동의안의 심의와 표결에 관한 권한이 침해되었는데, 이는 국회법 제85조의2의 안건신속처리제도에 의하여 안건 소관 위원회 위원에게 부여된 국회 내부 의사절차의 결정에 관여하는 권한으로서, 법률안의 내용을 직접 심의하고 표결하는 권한은 아니다.
한편, 이 사건 개선행위의 성격은 국회의장이 특별위원회의 위원을 개선하는 국회 내부의 조직행위로서, 청구인이 사개특위 위원의 지위를 잃음과 동시에 개선된 의원이 사개특위 위원의 지위를 갖게 되는 효력을 가진다. 위원회 소관 안건에 대한 위원의 심의·표결권의 침해로 그에 대한 개선행위를 무효라고 보면, 개선행위로 인하여 청구인 대신 위원회 위원의 지위를 갖게 된 국회의원이 그 위원회 내에서 한 발언 등 심의의 내용 또는 그가 위원회 위원의 지위에서 한 다양한 행위들의 효력에도 모두 영향을 미칠 수 있는데, 이것은 개선행위의 위헌·위법사유를 교정하는 것을 넘어서 여러 가지 다른 정치적 또는 법적 문제를 초래할 수도 있다. 또한 위원회 위원의 개선의 효력은 기본적으로 국회 내부의 조직에 관한 것이므로 국회의 정치적인 자율에 따름이 바람직하다. 이 사건의 경우 청구인은 2019. 5. 15. 국회 내 바○○○당의 교섭단체 대표의원으로 선출되었으므로, 바○○○당 소속 사개특위 위원에 대한 개선 요청 권한을 행사함으로써 다시 사개특위 위원이 될 수 있었음에도 이러한 권한을 행사하지 않았는데, 이러한 정황에 비추어보면, 이 사건 개선행위의 위헌·위법성을 주장하는 청구인 스스로도 국회 내부의 조직과 관련된 여러 가지 정치적 또는 법적인 정황을 고려하여 그 결과를 원상회복할지 여부에 대해서 신중하게 판단하였다는 것을 알 수 있다.
그러므로 이 사건 개선행위로 침해되는 청구인의 권한과 그 원인이 된 개선행위는 모두 국회 내부의 의사절차와 조직에 관련된 것으로서, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 이 사건 개선행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다고 할 것이다.
(3) 이 사건 이후의 사정을 살펴보면, 사개특위는 2019. 8. 31. 활동기간이 종료되었고, 청구인이 심의·표결권을 행사하지 못함으로써 가결된 신속처리안건 지정동의안의 의결에 따라 2019. 4. 30. 국회의장이 사개특위 소관 법률안들에 대한 신속처리안건 지정행위를 하였으며, 그 효력에 따라 2019. 12. 3. 본회의 부의가 간주된 신속처리대상 법률안들 중 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’(의안번호 제2020029호)은 2019. 12. 30. 수정안이 가결되어 2020. 1. 14. 법률로 공포되었고, ‘검찰청법 일부개정법률안’(의안번호 제2016500호) 및 ‘형사소송법 일부개정법률안’(의안번호 제2020030호)은 2020. 1. 13. 각각 수정안이 가결되어 2020. 2. 4. 법률로 공포되었다. 사개특위의 신속처리대상안건으로 지정된 법률안들 중 ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안’(의안번호 2020037호)은 본회의에 상정되지 않았으나, 이 법안의 대표발의자인 권KK 의원을 비롯한 국회의원 31인은 2019. 12. 28. 백NN 의원이 대표발의한 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’(의안번호 제2020029호)에 대한 수정안을 발의하였고, 이 수정안은 같은 달 30. 본회의에서 부결되었다. 그리고 2020. 5. 29. 제20대 국회의원의 임기가 종료된다.
따라서 이 사건 권한쟁의심판청구가 인용되더라도 청구인이 사개특위 위원의 지위를 회복하거나, 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결권을 다시 행사하거나, 또는 그 대상 법률안들의 입법절차상 어떤 심의 및 표결 권한을 행사할 수 있게 됨으로써 청구인의 침해된 권한이 실질적으로 회복될 가능성은 없게 되었다. 이러한 사정 하에서 이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익은 장래에 같은 유형의 행위가 반복되지 않도록 하는 것이고, 이 사건의 심판의 이익이 인정되는 것도 이러한 점을 고려한 헌법적 해명의 필요성 때문이다.
그런데 이 사건 개선행위가 헌법상 자유위임원칙 등을 위반한 하자가 있다는 점은 청구인의 권한 침해를 확인하는 것으로 충분히 해명되고, 권한침해확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래에 동일한 사정 하에서 동일한 내용의 행위를 하여서는 아니 된다는 의무가 부과되는 기속력이 인정되므로(헌재 2010. 11. 25. 2009헌라12 참조), 청구인의 권한 침해를 확인하는 결정만으로 이 사건 권한쟁의심판을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익은 달성된다고 할 것이다.
(4) 이와 같이 이 사건 개선행위로 인하여 청구인의 권한이 침해된 사유는 헌법적으로 중대하지만, 침해된 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분은 그 내용적 성격상 권력분립원리에 따라 국회의 정치적 자율을 존중하여 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 있고, 이 사건의 경우 권한쟁의심판을 통하여 청구인의 침해된 권한이 회복될 가능성이 없는 사정 하에 있으며, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이므로, 이 사건 개선행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.
다. 결론
그렇다면, 이 사건 개선행위는 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였지만, 그 침해된 권한과 피청구인의 행위가 헌법적 권한질서 내에서 갖는 의미 및 이 사건 권한쟁의심판의 이익을 고려하여 그에 대한 무효확인청구는 기각하여야 할 것이다.
10. 재판관 이선애의 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 별개의견
나는 이 사건 개선행위의 무효확인청구는 기각하여야 한다고 생각하므로 그 이유를 다음과 같이 남긴다.
헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 헌법재판소는 국가기관 상호간의 권한쟁의에서 정치적 헌법기관의 형성권을 침해할 우려가 있는 경우에는 취소결정이나 무효확인 결정을 자제해야 한다고 생각한다.
국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7 중 재판관 이강국, 김종대의 각 별개의견 참조).
이것이 각 기관에게 주어진 권한을 보호함과 동시에 객관적 권한질서의 유지를 통하여 국가기능의 수행을 원활히 하고, 아울러 수평적 및 수직적 권력 상호간의 견제와 균형을 유지시켜 헌법적 가치질서 및 헌법의 규범적 효력을 보호하고자 하는 권한쟁의심판제도의 본래 목적과 의의에도 부합한다고 생각한다(헌재 2001. 5. 8. 2000헌라1 참조).
이 사건 개선행위가 헌법과 법률을 위반하여 청구인의 심의·표결권을 침해하였음은 앞서 본 바와 같다. 이 사건 개선행위는 법률안을 신속처리대상안건으로 지정하여 처리하기 위한 것으로서 청구인의 법률안 심의·표결권 행사에 영향을 주는 ‘입법관련 행위’에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 개선행위에 대한 무효확인청구는 이유 없어 기각하여야 한다.
11. 재판관 이종석의 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 반대의견
나는 이 사건 권한쟁의심판에서 피청구인의 이 사건 개선행위가 국회법 제48조 제6항 및 헌법상 자유위임원칙을 위반하여 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였음을 확인함과 함께 그 무효를 확인해야 한다고 생각한다.
가. 헌법재판소법 제66조 제2항의 의미
권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지를 고려하여, 권한 침해 사유의 내용 및 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 무효 확인 여부를 판단하는 것이 타당하다는 점에 대해서는 위 10.항의 재판관 이은애, 재판관 이영진의 의견과 뜻을 같이 한다. 그리고 국회와 관련된 권한쟁의심판에 있어서 권력분립원칙상 국회의 정치적 자율을 존중하고 사법적 개입을 자제하여야 한다는 의견에도 기본적으로 뜻을 같이 한다.
그러나 다음과 같은 여러 요소들을 종합적으로 고려하면, 이 사건 개선행위에 대해서는 그 무효를 확인하여야 한다고 생각하는바, 그 이유는 다음과 같다.
나. 이 사건 권한 침해 사유의 내용 및 헌법적 중대성
이 사건 개선행위는 헌법상 자유위임원칙을 위반한 것으로 그 위헌성이 중대하다. 헌법상 자유위임원칙은 우리 헌법의 기본원리인 대의제 민주주의의 본질적 개념 요소 중 하나에 해당하는 것인데, 이 사건 개선행위가 자유위임원칙을 위반한 사정은 단순히 정당 내부의 사실적 강제가 강화된 정도가 아니라, 정당 소속 국회의원으로 하여금 그 고유한 법적 권한인 개별 안건에 대한 표결권마저도 어떠한 경우에도 정당의 의사에 반하는 방향으로는 행사하지 못하도록 하는 결과를 초래하였다는 점에서 그 위반의 정도가 중대하다. 특히, 이 사건의 경우 바○○○당의 당헌 제54조 제1항은 “주요 정책, 법안 등에 대하여는 재적의원 3분의2 이상의 찬성으로 당의 입장을 정할 수 있다.”, 제2항은 “당 소속 의원은 국회 표결 시 당론을 존중하여야 한다. 다만, 당론이 개인의 양심에 반하는 경우 이에 구속되지 아니한다.”라고 정하여, 가중된 정족수로 정해진 당론이 있는 경우에도 의원 개인의 양심을 존중하고 있었다. 그럼에도 불구하고, 이 사건 개선행위는 바○○○당 의원총회에서 당론으로 확정되지도 않은 안건에 대하여 의원 개인의 양심에 따른 표결권 행사를 금지하고, 오로지 국회 내 정당을 대표하는 의원들 사이의 합의를 관철하기 위한 목적으로 이루어진 것이므로, 이는 정당의 목적·조직과 활동이 민주적이어야 한다는 헌법 제8조 제2항의 취지에도 어긋나는 행위라고 하지 않을 수 없다.
이 사건 개선행위가 국회법 제48조 제6항을 위반한 사정 또한 국회의 자율권의 법치주의적 한계를 벗어난 정도가 크다. 이 사건 개선행위가 국회법 제48조 제6항을 위반한 사정은 국회법에서 정한 의사절차의 세부적인 부분에 하자가 있는 정도의 상황과는 성격이 다르다. 이 사건 개선행위는 위 조항의 문언에 명백히 반하고 그 입법목적에도 정면으로 반하는 행위로서 우리 헌법의 또 다른 기본원리인 법치주의의 관점에서도 법률을 위반한 정도가 크다고 하지 않을 수 없다.
따라서 이 사건 개선행위로 인한 권한 침해 사유는 헌법적으로 매우 중대하므로, 그 무효를 확인하여야 할 필요성이 크다.
다. 이 사건에서 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분의 의미
이 사건 개선행위로 침해된 청구인의 권한은 구체적으로는 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결권이므로, 이 점에서는 법률안의 내용과 무관한 의사절차 형성에 참여하는 권한의 성격을 가질 뿐이다. 하지만, 앞서 본 바와 같이 이 사건 당시 사개특위에서 공수처 설치 법안 등이 신속처리대상안건으로 지정되기 위해서는 사개특위 재적위원 총 18명의 5분의3 이상인 11명 이상의 찬성 의결이 필요하였는데, 자○○○당의 교섭단체 소속 사개특위 위원들 7명은 신속처리대상안건 지정에 반대하고 있어서 청구인이 반대할 경우 신속처리안건 지정동의안이 부결될 것이 확실히 예상되는 상황이었다. 따라서 이 사건에서 청구인이 행사할 표결권은 단순한 1표가 아니라 사개특위에서 신속처리안건 지정동의안이 의결될 것인지 여부를 결정할 수 있는 이른바 ‘캐스팅보트(casting vote)’에 해당하였으므로, 이 사건 개선행위로 침해된 청구인의 심의·표결권의 가치는 가볍다고 볼 수 없다. 또한, 이 사건 개선행위로 인하여 사개특위 위원의 지위를 잃은 청구인은 단지 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결권만 박탈당한 것이 아니라, 그 이후 국회법 제48조 제6항 본문이 보장하는 임시회 회기 중의 해당 법률안들에 대한 심의·표결권까지 모두 잃은 것이다. 국회의원이 위원회의 위원으로서 그 고유의 권한인 소관 안건에 대한 심의 및 표결의 권한을 박탈당한 것은 그 권한 침해의 정도가 결코 가볍다고 할 수 없다.
한편, 권한 침해의 원인이 된 피청구인의 처분인 이 사건 개선행위는 의사절차가 진행되는 중에 다수 의원들의 의사가 모여서 이루어지는 의결행위가 아니라 교섭단체 대표의원의 요청으로 국회의장이 단독으로 행하는 행위이다. 이러한 개선행위가 국회 내부의 조직행위로서의 성격을 가진다고 하더라도, 국회의원과 국회의장은 각각 독립한 국가기관으로서 대등한 권한쟁의심판의 당사자가 되는 것이며, 위원회 위원의 개선행위는 앞서 본 바와 같이 그 대상이 되는 개별 국회의원의 위원회에서의 의안에 대한 심의·표결권에 근본적인 영향을 미치는 것이므로, 개별 국회의원의 입장에서 개선행위의 효력을 다투는 것은 권한쟁의심판이 가지는 주관적 쟁송의 성격에 더 부합한다는 점 등을 고려하면, 이 사건 개선행위가 헌법을 중대하게 위반한 것이라면, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 무효를 확인하는 것이 타당하다.
라. 이 사건 권한쟁의심판의 이익
이 사건 심판청구 이후의 사정을 살펴보면, 2019. 8. 31. 사개특위의 활동기간이 종료되는 등 이 사건 권한쟁의심판청구가 인용되더라도 청구인이 사개특위 위원의 지위를 회복하는 등으로 그 침해된 권한이 실질적으로 회복될 가능성은 없게 되었다. 그럼에도 불구하고 이 사건에서 심판의 이익을 인정하여 본안 판단에 나아가는 것은 이 사건 개선행위의 위헌 또는 위법 여부를 해명하고 장래에 같은 유형의 행위가 반복되지 않도록 하기 위한 것이다.
그런데 이 사건에서는 피청구인의 행위로 인한 청구인의 권한 침해만을 확인하는 것보다 그 행위의 위헌성이 무효에 이를 정도로 중대함을 확인하는 것이 보다 충실한 헌법적 해명이라고 할 것이다. 권한침해확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래에 동일한 사정 하에서 동일한 내용의 행위를 하여서는 아니 된다는 의무가 부과된다고 하더라도, 이 사건과 같이 침해된 권한이 실질적으로 회복될 가능성이 없는 상태에 이른 후에 청구인의 권한이 침해되었다는 것만 확인하고 그 원인이 된 피청구인의 처분의 효력에 대하여 해명하지 않을 경우, 실질적으로 동일한 유형의 행위가 반복되는 것을 억제하는 데에는 한계가 있기 때문이다.
헌법재판소는 국회의장을 상대로 권한쟁의심판을 청구한 국회의원이 달성하고자 하는 목적이 이미 이루어진 이후에도, 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험이 있고 헌법질서의 수호 유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대해서는 권한침해확인뿐만 아니라 행위의 무효 확인을 구하는 청구도 심판의 이익이 있다고 판시한 바 있다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 참조).
따라서 이 사건 개선행위로 인한 청구인의 권한 침해를 확인하는 것만으로는 향후 동일한 유형의 행위의 반복을 억제하는 데에 한계가 있으며, 그 위헌성이 중대한 것이라면 무효임을 밝히는 것이 필요하다.
마. 결론
그렇다면, 이 사건 개선행위는 헌법을 중대하게 위반하여 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였고, 그 침해된 권한과 피청구인의 행위가 헌법적 권한질서 내에서 갖는 의미 및 이 사건 권한쟁의심판의 이익을 고려하면, 그 무효를 확인하여야 할 것이다.
재판관 유남석(재판장), 이선애, 이석태, 이은애, 이종석, 이영진, 김기영, 문형배, 이미선
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