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    '국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령' 별표 8 제1호나목의 “주거용”의 의미 등

    [회답]
    가. 질의 가에 대하여
    공동주택과 준주택만으로 복합된 건축물은 중심상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물에서 제외되는 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물”에 포함되지 않습니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우 공동주택 부분의 면적이 연면적의 합계의 90퍼센트 미만을 충족하는 범위 내에서는 도시·군계획조례로 공동주택과 준주택 부분의 면적의 연면적의 합계에 대한 비율을 정할 수 있습니다.

    [이유]
    가. 질의 가에 대하여
    '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조 및 같은 법 시행령 제30조제1항제2호가목에 따르면 중심상업지역은 도심, 부도심의 상업 및 업무기능의 확충을 위하여 필요한 지역으로, 같은 영 제71조제1항제7호에서는 중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물은 별표 8에 규정된 건축물이라고 규정하고 있고, 같은 별표 제1호나목에서는 '건축법 시행령' 별표 1 제2호의 공동주택을 중심상업지역에 건축할 수 없는 건축물로 정하면서 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 연면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만인 것은 제외한다고 규정하고 있습니다.

    국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목에 따라 예외적으로 중심상업지역에서 건축이 허용되는 공동주택에 해당하기 위해서는 공동주택과 “주거용 외의 용도”가 복합된 건축물이어야 하는데, 문언상 공동주택과 “공동주택 외의 용도” 또는 공동주택과 “다른 용도”가 복합된 건축물이라고 규정하고 있지 않으므로,('주택법' 제15조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제4항에서는 사업계획승인 대상으로 “주택 외의 시설과 주택을 동일건축물로 건축하려는 경우”라고 규정하고 있음.) 복합 건축물을 공동주택과 그 외 용도로 구분하여 해당 건축제한 여부를 판단할 것은 아닙니다.

    그리고 공동주택은 '건축법 시행령' 별표 1의 용도별 건축물의 종류에 따른 것인 반면 “주거용 외의 용도”는 같은 별표의 형식적 구분에 따른 것으로 볼 수 없는바, 건축물의 용도가 주거용 또는 주거용 외의 용도에 해당하는지 여부는 그 용도를 구체적으로 살펴보아야 것인데, '주택법' 제2조제4호에서는 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 “준주택”이라고 정의하여 준주택은 주거시설로 이용할 수 있다는 점이 전제되어 있으므로, 준주택 부분을 주거용 외의 용도로 볼 수는 없습니다.

    또한 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목에서 중심상업지역에서 공동주택을 건축할 수 없도록 제한하면서 예외적으로 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물을 허용한 것은 중심상업지역의 지정 목적에 부합하는 범위에서 완화한 것이므로, “주거용 외의 용도”를 “공동주택 외의 용도”로 넓게 보아 예외적으로 중심상업지역에서 건축할 수 있는 건축물의 범위를 확대해석하는 것은 용도지역별 건축제한의 취지에도 부합하지 않습니다.

    따라서 이 사안과 같이 공동주택과 준주택만으로 복합된 건축물은 공동주택과 주거용이 복합된 건축물이므로 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목의 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물”에 포함되지 않습니다.

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    대기환경관리 기본계획의 시행 기간과 배출허용총량 할당 기간 간의 관계

    [회답 ]
    이 사안의 경우 환경부장관은 배출허용총량 할당 시점부터 5년간의 연도별 총량을 할당해야 합니다.

    [이유 ]
    법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없는바,(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 대기관리권역법 제17조제1항에서는 환경부장관은 사업자(대기관리권역법 제15조제1항에 따른 사업장설치의 허가 또는 변경허가를 받은 자와 같은 조 제4항에 따라 사업장설치허가를 받은 것으로 보는 자를 말하며, 이하 같음.)에게 같은 법 제9조제2항제8호에 따른 배출허용총량의 할당기준에 따라 5년마다 연도별로 구분하여 총량관리대상 오염물질의 배출허용총량을 할당한다고 규정하고 있고, 배출허용총량의 할당시기에 대해 같은 법 시행규칙 제11조에서는 사업자에게 대기오염물질 총량관리사업장 설치허가증을 발급할 때에 연도별 배출허용총량을 할당하고(제1항), 할당한 후 5년이 지나는 연도의 11월 30일까지 다음 5년간의 연도별 배출허용총량을 할당한다(제2항)고 규정하여, 사업자에 대한 연도별 배출허용총량은 5년을 주기로 할당하도록 명확히 하고 있습니다.

    이와 같이 사업자에 대한 배출허용총량을 5년 주기로 할당하도록 규율한 것은, 할당이 1년 또는 2년 등 단기적으로 이루어질 경우 사업자가 향후 할당받게 될 배출허용총량에 관한 장기적인 예측이 어려워 이에 대한 대책 마련이나 사업장 운영에 지장을 초래할 수 있으므로, 앞으로 5년 동안 해당 사업자가 적용받게 되는 연도별 배출허용총량을 미리 알려주어 사업 활동을 계획적·안정적으로 영위할 수 있게 하려는 취지로 볼 수 있는데, 기본계획 수립 주기와 일치하지 않는다는 이유로 사업자에게 5년간의 연도별 총량이 아니라 기본계획이 종료되는 연도까지의 기간에 해당하는 연도별 총량을 할당할 수 있다고 본다면 제도의 취지와 달리 사업자에게 일방적인 부담을 초래하게 되는 문제가 있습니다.

    그리고 대기관리권역법 제9조에 따른 기본계획은 환경부장관이 대기환경개선에 관하여 기본적인 장기발전방향과 미래상을 제시하는 지침적 성격을 가지는 반면, 같은 법 제17조제1항에 따른 배출허용총량 제도는 할당받은 연도별 총량을 초과하여 총량관리대상 오염물질을 배출하면 다음 연도의 할당량 삭감 및 과징금 부과(제21조제1항·제22조) 대상이 되는 등 사업자에 대한 규제적 성격을 가진 제도인바, 이처럼 성격이 다른 양 제도의 기간을 반드시 맞춰서 운영해야 한다고 보는 것은 타당하지 않습니다.

    또한 대기관리권역법의 연혁법률인 구 '수도권 대기환경개선에 관한 특별법'(2020. 4. 3. 법률 제16305호로 타법폐지되기 전의 것을 말하며, 이하 같음.)에서는 기본계획 수립 및 배출허용총량 할당에 대해 규정하면서(제8조·제16조) 기본계획 수립 주기는 10년, 배출허용총량 할당은 5년마다 하도록 양자의 기간을 달리 규정하였으나, 대기관리권역법이 제정되면서 미세먼지 등 대기환경에 대한 국민적 관심과 우려가 증가됨을 고려하여 최신 환경여건 및 정책적 변화 등을 시의 적절하게 계획에 반영(2017. 9. 28. 의안번호 제2009742호로 발의된 수도권 대기환경개선에 관한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 검토보고서 참조)하기 위해 기본계획 수립 주기를 5년으로 단축한 것이므로, 개정취지를 개별 사업자에 대한 배출허용총량의 할당시기와 기본계획 수립 주기를 일치시키기 위한 것으로 볼 수 없습니다.

    따라서 이 사안과 같이 배출허용총량을 할당하려는 시점부터 5년의 기간이 기본계획 수립 주기와 일치되지 않더라도 환경부장관은 사업자에게 배출허용총량 할당 시점부터 5년간의 연도별 총량을 할당해야 합니다.

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    연구개발과제 참여율 합산 결과 130퍼센트를 넘지 않는 범위에서 인건비를 계상할 수 있는 기관의 범위

    [회답]
    정부가 출연하지 않은 '민법' 또는 다른 법률에 따라 설립된 비영리법인은 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 별표 2 직접비 중 인건비의 계상기준란 제2호 전단의 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”에 포함되지 않습니다.

    [이유]
    '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 별표 2 직접비 중 인건비의 계상기준란 제1호·제2호 및 비고 제1호에 따르면 소속기관의 급여기준에 따른 연구기간 동안의 급여총액은 해당 과제 참여율에 따라 계상하되, 정부출연연구기관 및 특정연구기관 등 인건비가 100퍼센트 확보되지 않는 기관의 경우 총 소요 인건비의 100퍼센트를 초과하지 않도록 인건비 지급 총액을 관리해야 하나, 해당 기관에 소속된 연구원이 새로운 연구개발과제에 인건비를 계상할 때에는 이미 수행중인 연구개발과제 참여율을 모두 합산한 결과 130퍼센트를 넘지 않는 범위에서 계상하도록 하는 예외가 인정됩니다.

    이와 같은 인건비 계상기준은 정부출연연구기관 및 특정연구기관의 연구효율성을 높이기 위해 정부가 인건비 전체를 예산으로 지급하지 않고 연구수행을 통해 자체적으로 충당하도록 하는 연구과제중심제도(Project Based System)를 전제로 하여, 예외적으로 130퍼센트까지 인건비로 계상할 수 있도록 특례를 인정한 것인 만큼, 해당 기준이 적용되는 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”의 범위는 연구과제중심제도의 운영 대상으로 한정할 필요가 있습니다.

    그리고 일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석해야 할 것인바,(법제처 2019. 12. 2. 회신 19-0569 해석례 참조) “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”은 정부출연연구기관 또는 특정연구기관과 유사한 성질의 기관으로서 정부가 출연하는 기관으로 한정하여 해석하는 것이 타당합니다.

    또한 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 별표 2 비고 제1호에서 정부출연연구기관 및 특정연구기관 등 인건비가 100퍼센트 확보되지 않는 기관은 총 소요 인건비의 100퍼센트를 초과하지 않도록 인건비 지급 총액을 관리해야 하고, 이를 초과하는 금액이 발생한 경우에는 기획재정부장관과 과학기술정보통신부장관 및 소관 중앙행정기관의 장에게 보고하도록 규정한 점에 비추어 보더라도, 정부가 출연하지 않은 '민법' 또는 다른 법률에 따라 설립된 비영리법인까지 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”에 포함된다고 보아 이와 같은 보고 의무를 부과하는 것은 타당하지 않습니다.

    아울러 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 제12조제2항에서는 대학, 정부출연연구기관 및 특정연구기관 등 비영리법인을 “비영리법인”으로 약칭하고 있음에도, 같은 규정 별표 2에서는 “비영리법인”과 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”을 구분하여 사용하고 있는바, 이는 '민법' 또는 다른 법률에 따라 설립된 비영리법인을 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”에서 제외하려는 취지로 보아야 할 것입니다.

    따라서 정부가 출연하지 않은 '민법' 또는 다른 법률에 따라 설립된 비영리법인은 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 별표 2 직접비 중 인건비의 계상기준란 제2호 전단의 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”에 포함되지 않는다고 보아야 합니다.

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    지방의회가 채무면제 청원을 의결한 경우 이를 '지방자치법' 제124조제5항에 따른 지방의회의 의결을 받은 것으로 볼 수 있는지 여부

    [회답]
    이 사안의 경우 '지방자치법' 제124조제5항에 따른 “채권에 관하여 채무를 면제”하는 지방의회의 의결을 받은 것으로 볼 수 없습니다.

    [이유]
    '지방자치법' 제124조제5항에서는 지방자치단체는 법령이나 조례의 규정에 따르거나 지방의회의 의결을 받지 않고는 채권에 관하여 채무를 면제하거나 그 효력을 변경할 수 없다고 규정하고 있으므로, 그 반대해석상 지방의회의 의결을 받으면 채권에 관하여 채무를 면제하는 것이 가능합니다.(법제처 2011. 7. 15. 회신 11-0280 해석례 참조)

    이와 같이 '지방자치법' 제124조제5항에서 법령이나 조례의 규정에 따르거나 지방의회의 의결을 받지 않고는 채권에 관하여 채무를 면제할 수 없도록 한 취지는, '지방재정법' 제85조에 따라 지방자치단체의 채권을 관리할 권한은 지방자치단체의 장에게 있으므로 채권에 관하여 채무 면제에 대한 우선적 결정 권한을 지방의회에 부여하려는 것은 아니지만, 법령이나 조례에 근거 규정이 없는 경우에는 채무 면제에 관하여 같은 법 제30조에 따른 주민의 대의기관인 의회의 의결을 반드시 거치도록 하여 지방자치단체가 임의로 채무를 면제함에 따라 지방자치단체에 발생하는 불이익을 방지하려는 것입니다.

    또한 '지방자치법' 제39조제1항제9호에 따라 지방의회가 하는 청원의 수리 및 처리 의결은 같은 법 제73조제1항에 따라 청원을 하려는 자가 제출한 청원서를 같은 법 제75조제1항에 따라 심사한 후 그 청원을 채택할 것인지 여부에 대한 것으로, 청원의 내용을 그대로 받아주겠다는 의결로 볼 수 없고, 같은 법 제76조에 따르면 지방의회가 청원을 채택한 후 지방자치단체의 장이 처리하는 것이 타당하다고 인정되면 의견서를 첨부하여 지방자치단체의 장에게 이송하고, 지방자치단체의 장은 청원을 처리한 후 그 처리결과를 지방의회에 보고해야 하는바, 지방의회의 청원 수리 및 처리 의결이 있더라도 지방자치단체의 장은 해당 의결 내용에 구속되는 것이 아닙니다.

    따라서 지방의회가 '지방자치법' 제39조제1항제9호에 따라 채무를 면제해 달라는 청원을 의결한 것은 같은 법 제124조제5항에 따라 “채권에 관하여 채무를 면제”하기 위한 지방의회의 의결이라고 볼 수 없습니다.

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    '병역법'에 따른 의무복무기간이 정교사 1급 자격에 필요한 '교육경력' 기간에 포함되는지 여부

    [회답]
    이 사안의 의무복무기간은 '초·중등교육법' 제21조제2항 및 별표 2에 따른 '교육경력' 기간에 포함되지 않습니다.

    [이유]
    '초·중등교육법' 제21조제2항에서는 교사의 종류를 구분하면서 교사는 별표 2의 자격 기준에 해당하는 사람으로서 교육부장관이 검정·수여하는 자격증을 받은 사람이어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 별표 2에서는 교사의 종류 및 초등학교·중등학교 및 특수학교 등 구분에 따라 자격 기준을 달리 정하면서 정교사 1급의 경우 2급 정교사 자격증 또는 개별 학위 등을 가진 사람으로서 1년 또는 3년 이상의 '교육경력'이 있는 사람을 자격 기준으로 규정하고 있습니다.

    그리고 '교원자격검정령' 제8조제1항에서는 '초·중등교육법' 별표 2에서의 '교육경력'은 각 호의 어느 하나에 해당하는 경력을 말한다고 하면서 각 호에서는 '초·중등교육법' 제2조 각 호의 어느 하나에 해당하는 학교나 '유아교육법' 제2조제2호에 따른 유치원 등 일정 기관에서 교원, 원장, 보육교사 및 강사 등으로서 전임으로 근무한 경력('공무원임용령' 제57조의3 또는 '교육공무원임용령' 제19조의5에 따라 통상적인 근무시간보다 짧은 시간을 근무한 교원의 경우 근무시간에 비례하여 산정한 경력을 말하며, 이하 같음.) 등을 말한다고 규정하고 있습니다.

    이와 같이 '교원자격검정령' 제8조제1항 각 호에서는 교사 또는 교원 등으로서 '전임'으로 근무한 기간을 '교육경력'으로 규정하고 있는바, 이는 같은 항 각 호에서 정한 일정한 자격을 갖춘 교사 등이 교육이라는 적극적 행위를 통해 학생을 지도하는 업무와 같이 교육과 관련된 업무를 전담하여 실제로 해당 업무를 수행하는 기간을 교육경력으로 인정하려는 것이고, '초·중등교육법' 제21조제2항 및 별표 2에서 정교사를 1급과 2급으로 구분하여 각각의 자격 기준을 따로 정한 것은 학력이나 경력 등 전문적 업무수행능력에 따라 구분한 것(법제처 2017. 3. 23. 회신 17-0066 해석례 참조)으로서, 이와 같은 상위 자격증 제도는 각급 학교에서 일정 기간 교육경험을 축적한 교원이 직무수행능력이나 자질을 향상시킴으로써 교육의 질을 제고(대법원 2018. 6. 15. 선고 2015두40248 판결례 참조)하기 위한 목적으로 둔 것입니다.

    반면 '병역법' 제74조제2항에서는 국가기관, 지방자치단체의 장 또는 고용주는 같은 조 제1항에 따라 휴직한 사람의 의무복무기간을 승진에서의 실제근무기간으로 산정하도록 규정하고 있는데, 이는 국방력 유지를 위한 병력 확보와 이를 위한 병역의무의 중요성 등을 고려하여 국가적 차원의 보상 및 보호 원칙을 정한 것(법제처 2017. 3. 31. 회신 17-0014 해석례 참조)이고, 의무복무기간이라 하더라도 '승진'을 위한 재직기간 산정 시 이를 '실제근무기간'에 포함하도록 하려는 의미입니다.

    그렇다면 '초·중등교육법' 및 '교원자격검정령'에서 전문적 업무수행능력에 따른 자격 인정에 필요한 '교육경력'을 규정한 것은 '병역법' 제74조제2항에서 규정한 승진에서의 실제근무기간과 구분되는 것일 뿐 아니라, 각각 '경력'과 '기간'에 관한 사항을 달리 규정한 것이므로, '병역법' 제74조제2항을 적용하여 의무복무기간을 교사 자격 인정에 필요한 '교육경력'에 포함시키는 것은 타당하지 않습니다.

    아울러 병역의무의 이행을 이유로 불리한 처우를 하는 것을 금지하고 있는 '병역법' 제74조제3항은 공무원이나 임직원으로 임용·채용되거나 근무하는 기간 동안 승진 또는 그와 유사한 사항에 대하여 병역의무를 이행한 것을 이유로 불리한 처우를 해서는 안 된다는 의미의 규정인데, 이와 달리 특별한 자격을 취득하기 위한 요건으로 일정 경력기간을 요구하는 경우에 대해서까지 의무복무기간을 경력기간에 포함되는 실제근무기간에 산입해야 한다는 취지로 해석할 수는 없습니다.(대법원 2006. 6. 30. 선고 2004두4802 판결 참조)

    따라서 이 사안과 같이 정교사 2급 자격을 갖춘 사람이 교사로 임용된 후 '병역법'에 따른 의무복무를 한 경우, 그 의무복무기간은 '초·중등교육법' 제21조제2항 및 별표 2에 따른 학교별 정교사 1급 자격에 필요한 '교육경력' 기간에 포함되지 않는다고 보아야 합니다.

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