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    중국 국유기업의 사회적책임 법제에 관한 논의

    김에스더 박사 (북경대학교법학원 법학박사) 입력 :
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    Ⅰ. 들어가며

    중국의 국유기업은 중국 경제발전의 선두주자이자 초석이며, 공유제 경제를 주체로 하는 중국의 특수한 정치경제 상황에서 국가 안보와 경제의 명맥과 관련된 중요한 분야를 다루는 중국 국유기업은 주로 공익성과 영리성의 이중성을 가지고 있다. 그러나 국유기업이 중대한 성장 추력을 담당하면서 환경오염, 독점, 불공정 경쟁, 제품의 품질 결함, 노동자의 권익 보호 부재 등의 문제가 빈번하게 발생하고, 민생문제를 야기하고 있다. 국유기업 개혁 중 '국유기업은 합리적으로 사회적 책임을 진다'라는 내용은 그 중요성을 짐작할 수 있다. 중국은 2005년 회사법 개정으로 '기업세(稅) 책임'을 명시하고, 2006년부터 사회적 책임 운동을 시작하여, 기업의 사회적 책임 보고서, 기업의 사회적 책임 지표 등을 도입했다. 그러나 아직까지 획일적인 정책이나 전략 차원에서 움직이는 경우가 많으며, 국유기업의 사회적 책임의 내용, 실현 메커니즘 등은 여전히 모호하며, 실행에 옮기기는 더욱 어렵다. 국유기업 자체의 개혁 추진과 함께 국유기업의 지배구조와 감독제도, 책임징계 등 법적 장치를 어떻게 설계할지가 중국 법학 연구의 중요한 명제가 되었다.


    Ⅱ. 중국 법제상 국유기업의 정의

    국유기업(공기업)은 나라마다 역사적 배경의 차이가 커서 범위의 차이는 있지만 기본적으로 정부출자 및 지배권 취득을 지향한다. 계획경제 시절 중국은 '사회주의 국영기업' '사회주의 전민소유제 기업'으로 받아들여질 정도로 국유기업의 화법이 없었다. 중국이 계획경제에서 시장경제로 점차 이행함에 따라 기업의 경영방식과 투자주체가 날이 갈수록 다원화되어 국유기업의 개념이 생겨났다. 1986년 민법통칙에 '전민소유제기업'이라는 개념이 처음 등장했고, 1988년 '전민소유제 공업기업법'이 제정됐고, 1993년 헌법 제16조, 제42조 제3항 중 '국영기업'을 '국유기업'으로 개헌했다. 중국 헌법 7조는 "국유경제, 즉 사회주의 전민소유제 경제는 국민경제의 주도적 힘"이라고 규정하고 있다.2009년 5월부터 시행된 중화인민공화국 기업공유자산법 제5조는 국민경제의 주도세력으로 국유기업을 국유독자기업·국유독자회사·국유자본지주회사·국유자본참가회사로 분류하고 있다. 중국의 이 같은 입법규정을 보면, 국유기업은 '국가출자'를 기준으로 하는 기업이다.


    Ⅲ. 중국 법제상 국유기업의 사회적 책임

    중국은 현재 국유기업의 사회적 책임에 대한 규정의 수위를 낮게 유지하고 있으며, 일반기업과 마찬가지로 환경책임·노동자책임 등 일반기업의 사회적 책임에 관한 회사법 제5조의 원칙적 규정을 적용하고 있다. 현재 중국 국유기업의 사회적 책임에 대한 요구는 대부분 정책 문서에 규정되어 있고, 규정이 비교적 분산되어 있어 완전한 체계가 형성되지 않고 있다.

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    표에서 볼 수 있듯이 현재 중국의 국유기업의 사회적 책임에 대한 규범적 문건은 국자위가 발표한 《중앙기업의 사회적 책임 수행에 관한 지도의견》 과 《중앙기업의 12.5 조화발전전략실시요강》 뿐이고, 기타 법률제도는 상장회사에 대한 거래소의 요구사항이다. 이 밖에도 정부가 발표한 대다수 문건은 국유기업의 사회적 책임에 대해 '기부'나 '빈곤 구제' 같은 형태로 요구하고 있다.


    Ⅳ. 국유기업의 사회적 책임의 중요성

    중국에서는 국가 전력망, 철도 노선, 대중교통, 민항, 전기통신 등 사실상 국유기업이 독점적 지위를 가지고 있다. 이 업종들은 국민경제 기초산업의 성격을 띠고 있다.

    국유기업 경영에서 정부-공공-국유기업 3중 관계가 이뤄지고, 이에 따라 국유기업의 사회적 책임도 구체적으로 결정될 것으로 보인다. 정부가 국유기업이라는 시장주체에게 공공재 공급의 책임을 맡겼을 때 정부와 국유기업 사이에는 사실상 청탁관계가 형성되어 있다. "기업"이라는 상사조직형식을 채택하였지만, 본질적으로 일정한 정부속성을 가지고 있으며, 심지어 정부가 위탁한 사항의 범위 내에서 정부와 유사한 권력을 가지고 있다.

    민사상 법률관계의 측면에서 볼 때, 국유기업과 그 거래의 상대인 공공은 모두 평등한 시장 주체이며, 양자 간의 계약도 등가 유상의 민사계약이지만, 형식적인 평등의 계약관계에서는 실질적인 불평등이 존재한다. 이는 공공재산을 공급하는 국유기업은 항상 독점적인 지위를 가지고 있기 때문에 대중은 대체선택과 가격결정 능력이 없기 때문이다. 이 때문에 비록 국유기업과 대중 간에 형식상의 평등계약을 체결하였지만, 약세에 처한 대중은 실제로 계약을 통해 자신의 위험을 완전히 예방하고 통제하기 어렵게 되어, 계약의 효력이 상실되는 문제가 발생한다.

    공공재 서비스를 제공받는 것은 헌법이 보장하는 기본권에 해당하기 때문에 공법의 관점에서 볼 때, 지속적인 보편적 서비스권을 갖는다. 정부의 위탁을 받아 공공재를 공급하고, 이를 통해 공공재에 대한 법적 의무가 형성되며, 이는 사법상의 계약관계에서 비롯될 뿐만 아니라 공법상의 구속에서 비롯되므로 더욱 엄밀한 제도적 규범이 요구된다. 따라서 계약관계 외에 국유기업에 대한 사회적 책임을 일정 부분 설정해 계약 불이행 문제를 교정하고 대중의 지속적인 보편적 서비스권을 보호해야 한다. 공공이 정부에 시장의 문제를 해결하도록 위탁하는 것은 공공 통치 중의 계약 관계이기 때문에 정부는 국유 기업의 행위에 대해 가격 결정 체제와 같은 필요한 통제를 엄격히 가해야 한다. 정부와 공공과의 수탁관계 때문에 국유기업에 대한 정부의 개입이 필요하면 이를 수용해 필요한 제도적 장치를 통해 어느 정도 의사결정을 내리는 3자 메커니즘이 필요하다는 점을 유념해야 한다. 이와 함께 국유기업이 처한 영역은 국민경제의 명맥과 국가안전을 위해 공공재 공급의 독점성을 갖고 있고, 국가 소유 자본의 속성상 국유기업은 정부기능의 확장성이 어느 정도 있으며, 정부의 정책결정에 근접해 일반기업에 선도적인 역할을 하기 때문에 국유기업은 사회적책임 뿐만 아니라 일반기업보다 높은 사회적 책임을 져야 한다. 경쟁중립은 국유기업이 단지 국가소유권이라는 이유만으로 시장경쟁에서 우위를 누리도록 하는 것이 아니다. 그러나 중국에서 정부가 국유기업에 세금·보조금·대출 등 다방면에서 혜택을 주는 것은 국유기업이 민간기업에 비해 경쟁우위가 크고 불평등한 시장환경에서 경쟁하는 것을 시장경제의 공정경쟁이념에 어긋나게 한다. 그 결과 중국은 국유기업이 60% 이상의 사회자원을 차지하고 GDP에 대한 기여는 3퍼센트 미만이며, 고용에 대한 기여는 20% 미만인 상황이다.



    Ⅴ. 마무리

    사회적책임 활동은 국유기업의 생존경쟁력과 공공의 신뢰를 확보하는 일이다. 현재 국유기업은 우리 사회의 공익을 위해 설립됐지만 비효율적이고 방만한 경영으로 국민의 지탄을 받고 있고, 존재 자체에 대한 문제점도 있는 경우가 많다. 중국은 '국유기업'의 책임이 커지면서 국유기업의 사회적 책임 이행은 성장의 필수조건이 됐다. 과거엔 국유기업의 사회공헌 활동이 외부의 요구나 단순한 기부 위주였으나 최근에는 경영에 기여하는 전략적 사회공헌 활동으로 패러다임을 바꾸고 전략을 수정하고 있다. 특히 국유기업 경영혁신과제 및 기업의 사회적 책임보고서는 사회공헌 활동에 대한 정부의 강력한 의지를 밝힌 만큼 자발적이든 비자발적이든 국민과 함께 하는 국유기업의 이미지를 제고해야 한다. 국민경제에 상당한 영향을 미치는 국유기업은 민간기업의 사회공헌활동을 유도해 사회문제를 해결할 수 있는 방안을 마련하고 자발적 지속적 체계적 방식을 통한 추진의 필요성을 제기해야 한다. 사회활동에 참여하여 지역사회 발전의 기여하고, 또 각종 환경요인과 함께 경영의 외부환경과 상호 의존관계를 유지하여야 할 것이다.

    한중 양국은 국유기업(공기업)은 영미 국유기업의 발전과 달리 유사성이 있으며, 국유기업은 경제 과도기에 중요한 역할을 하며, 모두 '국가통제' '국가자본' '공익성'의 요소를 갖춘 혼합소유제의 특징을 가지고 있다. 중국과 한국의 국유기업 사회책임법률체계에서 볼 수 있는 공통성의 문제는 두 나라 모두 국유기업의 사회적 책임에 대한 명확한 규정이 부족하기 때문에 국유기업의 사회적 책임과 일반상사기업의 사회적 책임의 구분도가 없다는 것이다. 한국은 중국에 비해 국유기업을 전문으로 하는 공공기관운영법이 있어 국유기업의 특례사항을 규정할 수 있다는 장점이 있지만 공기업 사회적 책임에 대한 언급이 부족하고, 낮은 수준의 윤리경영에 원칙적인 규정만 적용하고 있다. 이에 따라 중국 국유기업의 사회적 책임에 대해서도 일반 상사기업과 같이 자율에 의존하지 않고 관계책임과 사회적 행동을 구체적으로 규정하는 '소프트법'이 더 많이 필요하다는 결론을 내렸다.


    김에스더 박사 (북경대학교법학원 법학박사) 

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