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    해외법조

    2022년 미국 해운경쟁법 강화

    김인현 교수(고려대 로스쿨) 입력 :
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    Ⅰ. 들어가며

    COVID-19의 영향으로 2020년 후반부터 미국을 중심으로 발생하고 있는 물류대란은 다양한 형태로 나타난다. 수출입화물의 운임이 10배가량 인상되었다. 자료에 의하면 2021년 7월부터 9월까지 3개월간 미국에 기항한 8개 정기선사는 미화 22억$(약2조 6천억원)의 운임을 청구했는데 이는 2020년 동기보다 50% 인상된 것이다. 이는 결국 미국의 소비자 물가가 1% 증가된 원인이 되었다. 이를 해소하기 위하여 다양한 정책을 미국정부는 펼치고 있다. 수출입화물은 컨테이너 박스에 넣어져 개품운송으로 운송된다. 현재 아시아에서 미국으로 태평양을 건너는 항로와 아시아에서 유럽을 오가는 항로가 간선항로이다. 9개 정기선사들은 3대 얼라이언스를 조직하여 협조체제를 취하고 있다. 우리나라 HMM은 더 얼라이언스에 속해 있다.


    Ⅱ. 미국이 취한 조치의 개요

    미국의 경쟁법은 반독점금지법으로 알려진 셔먼법 및 크레이톤법이 일반법이다. 해운분야에서는 특별법으로서 해운법(Shipping Act)이 있다. 경쟁법에서 규제하는 것은 (ⅰ) 시장지배적 지위의 남용, (ⅱ) 공동행위, (ⅲ) 불공정행위 등이다. 여기에 기업결합도 규제하는 것이 최근의 동향이다. 정기선사의 공동행위는 미국과 우리나라 공히 해운법에서 규율한다. 시장지배적 지위의 남용은 우리나라에서는 공정거래법에서 미국에서도 셔먼법에서 다룬다. 미국의 경쟁법 규제기관으로는 DOJ(법무부) 반독점국이 있고 해운산업을 위해 특별히 FMC(해사위원회)를 두고 있다.

    그간 미국이 취한 조치들은 아래와 같다. (1) 2021년 7월 바이든 대통령은 경쟁을 촉진하는 행정명령을 내렸다. 해운 뿐만 아니라 여타 산업도 대상이 된다. 이를 이행하기 위하여 2021년 7월 FMC와 DOJ는 MOU를 체결했다. (2) 해운에서의 공동행위를 규제하는 해운법을 개정할 목적으로 하원이 발의한 법안인 '해운개혁법 2021(OSRA 2021)'이 하원과 상원을 모두 통과했다. (3) 정기선사들이 부당하고 불합리한 체선료를 부과, 적용함을 금지하려는 취지의 FMC 규칙을 제정했다. (4) 바이든 대통령은 2022년 상하원 연설을 하면서 해운산업에서의 정기선영업을 강도높게 비판했다. (5) 해운법을 개정하는 상원이 발의한 '해운개혁법 2022(OSRA 2022)'이 상원을 통과했다.


    Ⅲ. 시장지배적 지위에 대한 제재

    바이든 대통령은 2022년 2월 28일 FMC와 DOJ가 협업으로 이번 사태를 해결하겠다는 발표를 했다. 발표에 의하면 3대 얼라이언스는 지구상의 선대의 80%를 점하고 특히 동서항로의 정기선 운항의 95%를 차지한다는 것이다. 1996년에서 2011까지 3대 얼라이언스는 시장점유율이 30%에 불과했는데, 그 후 통합이 일어나 과점화 되었다는 것이다. 20개 선사가 통폐합으로 9개 선사로 줄었다. 3대 얼라이언스는 컨퍼런스와 달리 운임에 대한 공동행위는 하지 않는다. 이들의 행위 중 노선의 조정, 결항, 감속과 같은 조치는 운항효율을 가져오기도 하지만 공급을 줄이는 효과가 있을 것이다. 경제적으로 효용을 무역에 가져다 주기 때문에 허용되는 것이다. 현재는 그렇지 않다는 인식이 미국에 있는 것으로 보인다.

    독과점의 문제는 미국의 셔먼법에 의한다. 시장지배적 지위에 있다면, 경쟁법에서는 다양한 형태의 제재를 가하게 된다. 독점이나 과점이 지속되지 못하게 하는 것이다. 과연 얼라이언스 체제가 이런 시장지배적 지위에 있는지가 문제된다. 미국에서는 HHI지수로 그 지위가 결정된다. HHI지수가 1800 이상이면 집중도가 높은 시장으로 간주된다. 완전 독점이면 10,000이다. 2,500이 넘으면 집중도가 높고 1,500~2,500이면 중간 집중도이며 1,000이하인 경우 경쟁이 심한 상태로 본다. 정기선 시장은 1996년에는 330, 2006년 660, 2016년 1000수준이었다. 현재 1, 2위 선사가 같은 얼라이언스에 있고 이의 합이 34%이므로 34%의 제곱승, 12.6%의 제곱승, 11.7%의 제곱승을 합하면 1,500정도가 나온다. 시장지배적 지위는 각국마다 취급이 다르다.

    현재까지 미국은 3대 얼라이언스를 시장지배적 지위로 보지 않았거나 보았어도 경제적 효용이 있기 때문에 제재를 하지 않은 것으로 보인다. 미국은 얼라이언스와 정기선사들이 시장지배적 지위에 쉽게 도달하게 함으로써 규제대상으로 할 수 있을 것으로 보인다. 미국 정부는 과점상태인 3대 얼라이언스를 더 경쟁적으로 만들려고 할 것으로 예상된다. 3대 얼라이언스는 2개선사(2M), 4개선사(더 얼라이언스), 3개 선사(오션 얼라이어언스)가 회원으로 구성되어 있다. 1개 정기선사를 더 넣는다면 5개의 얼라이언스가 될 수 있을 것이다. 얼라이언스 자체를 하나의 단위로 본다면 시장지배적 지위에 쉽게 도달하도록 해석이 가능하게 된다. 중국정부가 2014년 내린 P3 Alliance 사건을 눈여겨 보아야 한다. Maersk Line은 MSC와 CMA-CGM과 같이 P3 Network를 형성하기 위하여 중국상무성 반독금금지부에 승인신청을 내었다. 겹합후에는 그들이 전세계 공급망의 46.7%를 차지하게 된다는 점, HHI지수가 아시아-유럽노선에서 890이던 것이 결합 후 2,240으로 급등하게 된다는 점 그리고 경쟁자들이 시장에 진입하는 것을 어렵게 한다는 등의 이유로 중국정부는 이를 불허했다.


    Ⅳ. 미국 수출화물에 대한 경쟁법 적용

    미국 서부에는 많은 농수산 수출품들이 있다. 미국은 수입국가이다. 그래서 수많은 정기선들이 수입화물을 싣고 오기 때문에 공급이 초과이다. 미국발 아시아 향 운임은 저렴하다. 최근 물류대란에서 아시아에서 수출되는 상품을 실을 선박이 부족하자, 미국서부에서 수출화물을 싣지 않고 바로 아시아로 건너와서 수출화물을 싣고 가는 일이 많이 발생했다. 미국의 농수산물 수출자들은 이를 강력하게 미국정부에 항의하고 있다.
    정기선 운송 즉 개품운송은 공적인 의미가 강하기 때문에 화주의 운송서비스 제공을 거부할 수 없는 것이 영미법의 전통이다. 예선업, 도선업과 같이 정기선사는 특별한 사유가 있지 않는 한 화주의 운송의뢰에 대하여 정당한 사유가 없는 한 거부하지 않아야 할 것이다. 수출입업무에 종사하기 때문이다.

    미국 하원은 해운법 제41104조를 개정하고자 한다. 정기선사가 '송하인에게 화물의 선적과 양륙에 필요한 장비에 대한 접근을 정당한 사유없이 줄이는 것'을 금지한다. '정기선사가 선복의 할당을 포함하여 컨테이너 박스나 다른 장비의 제공을 하지 않아서 운송이 되지 않도록 하는 것'도 금지된다. '화물이 안전하게 적시에 선적될 수 있음에도 불구하고 그 화물에 대한 북킹을 정당한 사유없이 거절 하는 것'도 금지된다. 반면에 이러한 '정당한 사유없이 거절할 수 있는'사유를 FMC가 이 개정안의 발효 후 90일 이내에 구체적으로 규정해야 한다. 미국에서 수출에 사용이 가능함에도 불구하고 공(空) 컨테이너 박스를 회항에 우선 사용하는 등 정당하지 않은 사항도 FMC가 다루어야 한다. 미국 하원은 또한 정기선사가 화물의 처리가능량과 사용가능성 등과 관련된 정보를 화주, 철도운송인, 자동차 운송인과 직접공유할 것을 명하는 긴급명령발동권을 FMC에게 부여하고자 한다. 미국 상원도 또한 OSRA 2022에서 해운법 제41104조에 정기선사 등이 정당한 이유없이 수출화물을 실을 수 있는 공간이 있음에도 불구하고 운송을 거부하거나 기타 부당한 행위를 하는 것을 금지시키는 내용을 포함하는 해운법 개정안을 통과시켰다.


    Ⅴ. 지체료와 관련한 쟁점

    선박 자체와 함께 컨테이너 박스는 정기선사로서는 중요한 자산이다. 운송인은 송하인에게 컨테이너 박스를 제공할 관습법상의 의무가 있다. 수출품을 적재한 박스가 수입자의 손에서 빨리 운송인에게 되돌아와주어야 한다. 수하인이 화물을 받은 다음 지체하면 박스는 회수되지 않고 결국 운송인은 더 많은 박스를 보유하지 않으면 안 된다. 이를 피하기 위하여 운송인은 일정한 프리타임(free time)을 두고 수하인이 박스를 돌려주지 않으면 지연일수에 따라 지체료를 받고 있다. 지체료는 당사자의 약정에 의하여 정해진다. 반납이 지연되면 미리 약정된 지체료를 납부해야 한다. 운송인의 책임구간이 내륙의 수입자의 창고까지라면 창고에 입고된 다음 박스의 반환지체에 대하여 수하인이 책임을 부담할 것이다. 수입자의 창고까지 도달은 했지만 내륙의 수송망의 붕괴로 박스의 이동이 제한되어 반환이 늦어지는 경우 이는 수하인의 위험영역하에 의한 것이므로 수하인이 책임을 부담할 사항이다.

    컨테이너 등 장비의 인도, 수령 등에 대하여 정당하고 합리적인 규정에 따라 처리해야 하고 이를 위반하면 미국 해운법상 정기선사는 과태료(civil penalty)에 처해진다. 과연 정당하고 합리적으로 지체료가 처리되는지 논란이 많았다. FMC는 2020년 5월 18일 해운법상 지체료 해석지침을 발표한 바 있다. 한편 미국 하원은 정기선사가 부당하게 지체료에 대한 규정을 두는 것을 금지하는 제도를 해운법에 두려는 개정안을 통과시켰다. 이 법제도에는 11개의 기준을 포함하도록 하고 있다. 지체료를 독립적인 수입원으로 생각하지 말고 장비의 회수를 위한 효과적인 수단으로 생각하라는 것, 장비의 반납에 장애가 생긴 경우에도 프리타임이 경과되었다거나 지체료를 수거하지 말 것, 부두가 폐쇄된 경우에는 프리타임이 경과되어서는 안 될 것 등을 포함한다. 이 개정안이 효력을 발효하면 정기선사는 FMC가 제시한 규정에 부합하도록 행동해야 한다. 5년간 지체료 산정과 부과에 대한 자료를 보관하고 지체료 지급인이나 FMC가 요구하면 정기선사는 언제나 자료를 제공해야 한다. 정기선사들이 부과한 지체료에 대하여 불합리하다고 소송이 제기된 경우에 그 지체료 부과가 합리적이라는 입증은 정기선사가 부담한다. 부과되는 지체료가 FMC가 정한 규정에 부합한다는 취지의 서면과 동반되지 않은 지체료 부과는 지체료납부자에게 납부의무를 면하게 한다.

    상원이 발의하여 통과된 OSRA 2022법안에 의하면 지체료에 대한 불만이 제기되면 이를 조사할 권한을 FMC가 가지는 것으로 했다. 또한 그러한 지체료 부과가 합리적인지 여부를 FMC가 판단하고, 불합리한 부과에 대하여는 이미 수령한 지체료반환을 명할 수 있도록 하고 있다.

    이제는 미국 개정 해운법에 따라 정기선사가 화주와 협의를 할 때 FMC가 정한 지체료 산정기준에 의하게 된다. 불합리하다는 제소가 이루어지면 불합리하지 않다는 입증을 정기선사가 해야하므로 불리한 입장이다. 이에 대한 입증이 되지 않으면 수령한 지체료는 반납되어야하므로 정기선사는 불리한 지위에 서게된다.


    Ⅵ. 공동행위 신고 수리 절차 및 효과

    우리 해운법 제29조에 의하면 운임에 대한 공동행위를 하는 정기선 단체는 화주와 협의하고 해양수산부 장관에 신고한다. 장관은 시정조치를 내릴 수 있다. 시정조치가 없으면 신고 후 2일이 지나면 수리가 된다. 만약 신고한 내용을 따르지 않으면 장관은 시정을 명하고 과태료 처분을 할 수 있다. 그런데, 미국은 정기선 단체와 화주 사이에 동의한 운임, 항로 등 공동행위 신고를 FMC에 하게 된다. 만약 FMC가 이에 동의하지 않을 때라도 직접적인 시정조치를 하지 못하고 민사소송을 통해 그 행위를 금지시킨다. FMC의 집행국(Bureau of Enforcement)은 잠재적인 위반 사항들을 조사하고 정식 재판을 진행한다. 한국과 비교하여 FMC는 직접적인 시정조치를 할 수 없다는 약점이 있다. 이번에 상원(OSRA 2022)과 하원(OSRA 2021)을 통과한 해운개혁법은 FMC의 권한을 강화하여 직접적인 시정조치를 가능하게 하였다.


    Ⅶ. 해운법에서 경쟁법 적용이 면제되는 행위에 대한 축소

    현재 미국은 운임에 대한 공동행위를 포함해서 공동행위를 허용한다. 운임, 선복교환, 선박공유, 항로조정과 같은 것이 가능하다. 이런 행위는 공급을 줄이는 측면이 있기 때문에 경쟁법에서는 카르텔로 허용되지 않는다. 그렇지만, 선복교환, 선박공유, 항로조정은 정기선운항을 효율적으로 하고 운임을 인하하는 효과가 있다. 경제적 효율이 있으므로 미국의 해운법에서는 이를 허용하는 것이다. 우리나라에서 장기운송계약으로 불리는 미국의 서비스 계약(service contract)의 경우도 대량화주는 운임의 혜택을 보는 것이므로 소형화주에 대한 차별대우로 경쟁법위반 행위이다. 그렇지만, 경제적인 효용이 있으므로 미국 해운법에서는 이를 유효한 것으로 인정한다.

    캘리포니아 출신의 하원의원은 '해운 반독점강화법(HR 6864, OSAE)'이라고 불리는 법안을 발의했는데, 외국 정기선사들이 누리는 해운법상의 경쟁법 면제조항(해운법 제40307조)을 삭제하는 것을 주내용으로 한다. 대단히 큰 변혁을 가져오는 것이다. 이것이 통과되면 정기선사들의 얼라이언스 자체가 불가하게 될 것이다. 2022년 3월 2일 하원의 특별위원회에서는 3개 대형정기선사(머스크, CMACGM 그리고 하파크로이드)에 운임인상, 부가운임 인상 등에 대한 자료를 제출할 것을 요청했다.


    Ⅷ. 나가며

    현재 미국을 중심으로 일어나는 정기선사에 대한 규제는 시장지배적 지위에 초점이 맞추어져 있다. 과점상태를 해소하여 시장을 더 경쟁적으로만들려고 한다. 시장지배적 지위에 이르는 얼라이언스들의 시장점유율을 법제도를 통하여 더 낮출 것으로 예상된다. HMM은 4개의 정기선사와 공동운항하던 것이 2개의 정기선사와 공동운항을 해야 할 것으로 보인다. 얼라이언스가 약화된다면, 이제는 자국의 정기선사는 독자적인 영업의 부담이 커지게 된다. 자국의 화물을 더 많이 실어야 하게 된다. 그렇기 때문에 우리나라 화주와 장기운송계약체결 등 화물확보에 더 나서야 한다.

    미국에서의 수출화물을 싣지 않는 정기선사의 관행은 시정되어야 마땅하다고 본다. 그간 법률로서 규정되지 않았던 보통법상의 의무를 부과하는 것에 찬성한다. 합리적인 예외규정을 두어야할 것이다. 지체료 부과는 여러 분쟁의 소지가 많고 시장의 상황에 따라서 많이 달라지는 부분이다. 미국 FMC의 지체료에 대한 규정들이 크게 영향을 미칠 것으로 본다.

    현재 일어나고 있는 물류대란은 미국내륙의 수송망이 붕괴되어 화물이 제대로 흐르지 않아서 선박이 항구에 대기하면서 발생한 것이다. 선박이 아무리 많이 공급되어도 육상의 적체로 흐름이 막혀있으므로 대책이 없게 된 것이다. 미국의 국내사정이 전세계의 물류흐름에 지장을 주게 된 것이다. 국제무역의 한 단면을 보는 것이다. 전 세계적으로 볼 때 15% 정도의 정기선의 여유선복은 적다고 볼 수 있다. 비상사태가 발생하여 갑자기 수요가 폭증할 때 정기선사는 어떻게 선복을 제공할 것인가? 그것은 5% 정도의 여유선복 즉 20%을 더 가지고 있어야 해결된다. 과거처럼 동맹체제로 가고 일정한 수익을 정기선사들에게 보장하면 정기선사는 여유자금으로 여유선복을 마련하여 비상시를 대비하는 체제를 유지할 수 있을 것이다. 이런 비상사태에 대비한 문제를 포함하여 국제사회는 새로운 조약을 통하여 세계무역이 안정적으로 예측가능한 상태로 이루어지도록 해야겠다. 우리 공정거래위원회와 해양수산부도 국내선사들의 경쟁법위반을 단속하는 좁은 시야에서 벗어나 세계적인 관점에서 규제정책을 펴나가길 바란다.


    김인현 교수(고려대 로스쿨)

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