백령도 인근 해안에서 불법 조업을 하다 도주한 중국인 국적의 선장에게 벌금 2억원을 선고한 사례 1. 범죄사실 (1) 배타적경제수역 중 특정금지구역에서의 어업활동 피고인은 무허가 통발어선의 운항 및 어로활동을 총괄 지휘하는 선장이다. 외국인은 대한민국의 배타적경제수역 중 어업자원의 보호 또는 어업조정을 위해 지정된 특정금지구역에서 어업활동을 해서는 안 된다. 그럼에도 불구하고 피고인은 2021년 11월 16일 중국 C에서 위 어선에 통발 약 200개를 적재하고, 선원 2명을 승선시킨 다음 출항해, 같은 달 19일 추가로 선원 2명을 다른 어선을 이용해 승선시키고, 같은 날 인천 ◎◎군 인근 해역에 진입했다. 피고인은 2021년 11월 22일 인천 ◎◎군 (특정금지구역 6해리 침범) 해상에서 통발 약 200개를 투하해 조업을 하고, 같은 달 23일 위 해상에서 같은 방법으로 조업을 하고 성명 불상의 중국 운반선에 포획한 꽃게 등 약 80kg을 이적한 후, 같은 달 26일 위 해상에서 같은 방법으로 조업을 해 꽃게 등 약 200kg을 포획했다. 이로써 피고인은 대한민국 배타적경제수역 특정금지구역에서 어업활동을 했다. (2) 정선명령 불응 검사나 대통령령으로 정하는 사법경찰관은 배타적 경제수역에서 불법어업 활동 혐의가 있는 외국선박에 정선명령을 할 수 있고, 이 경우 그 선박은 명령에 따라야 한다. 그럼에도 불구하고 피고인은 2021년 11월 26일 대한민국 배타적경제수역인 인천 ◎◎군 (특정금지구역 6해리 침범)에서 1항과 같이 불법조업을 하던 중, 그 불법조업 혐의를 포착한 대한민국의 해경 고속단정이 위 어선 쪽으로 접근해 경광등을 켜 비추고, 정선명령 깃발과 확성기 등을 이용해 정선할 것을 명령했으나, 이에 불응한 채 어선을 운항해 도주함으로써, 나포될 때까지 약 5분 동안 사법경찰관의 정선명령에 응하지 않았다. 2. 양형의 이유 피고인이 대한민국의 배타적 경제수역 중 특정금지구역에서 한 불법 어로활동은, 대한민국의 수산자원을 멸실 또는 훼손시키고 대한민국 어민들에게 커다란 피해를 주는 행위이다. 위와 같은 불법 조업을 단속하기 위해 해양경찰의 많은 인력과 장비가 투입되는 등 국가적인 손해도 막대하다. 이러한 죄질과 피고인이 자백하고 있는 점, 이 사건 조업의 정도, 피고인의 나이, 환경, 범행의 수단과 결과, 범행 후의 정황 등 양형조건을 종합해 주문과 같이 선고한다.

매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌던 청구인들이 새로이 형성된 공유수면 매립지와 관련하여 청구한 권한쟁의심판에서 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 인정되는지 여부(소극) 2009년 개정 전 구 지방자치법 하에서 공유수면 매립지의 경계 획정이 문제된 경우 종래에는 헌법재판소가 위 법 제4조 제1항의 ‘종전’이 무엇인지 살펴본 후 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하여 왔다. 그러나 2009년 개정 지방자치법에서는 제4조 제3항을 신설하여 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 행정안전부장관이 결정하도록 하고, 이러한 결정을 위한 신청을 의무로 규정하며, 개정 지방자치법 시행 전에 이미 준공검사를 받은 매립지라 하더라도 법 시행 후에 지적공부에 등록하려면 그 전에 행정안전부장관에의 신청 및 결정 절차를 반드시 거치도록 하였다. 그렇다면 개정 지방자치법 제4조 제3항은, 매립지의 관할에 대하여는 앞으로 같은 조 제1항이 처음부터 배제되고, 행정안전부장관의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다는 의미로 해석함이 타당하다. 한편, 공유수면의 매립은 막대한 사업비와 장기간의 시간 등이 투입될 뿐 아니라 해당 해안지역의 갯벌 등 가치 있는 자연자원의 상실 내지 환경의 파괴를 동반하는 등 국가 전체적으로 중대한 영향을 미치는 사업이고, 일반적으로 공유수면은 인근 어민의 어업활동에 이용되는 반면, 매립지는 주체와 목적이 명확하게 정해져 있어 매립지의 이용은 그 구체적인 내용에 있어서도 상당히 다르다. 따라서 공유수면의 경계를 그대로 매립지의 ‘종전’ 경계로 인정하기는 어렵다. 이와 같이 개정 지방자치법의 취지와 공유수면과 매립지의 성질상 차이 등을 종합하여 볼 때, 신생 매립지는 개정 지방자치법 제4조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할구역과의 연관성이 단절되고, 행정안전부장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다 할 것이다. 그렇다면 이 사건 매립지의 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 청구인들이, 그 후 새로이 형성된 이 사건 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건에서 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기는 어렵다. [재판관 1인의 별개의견 요지] 공유수면 매립지의 관할과 관련하여 권한쟁의심판이 청구된 경우, 매립지가 어느 편의 관할구역에 속하는지 여부는 본안판단에서 확정될 문제이므로, 적법요건 단계에서는 그 매립지에 대한 자치권한이 어느 일방에 부여될 가능성이 존재하기만 하면 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 볼 수 있다. 이 사건 청구인들은 매립 이전 공유수면을 관할하던 지방자치단체로서, 새로운 관할 획정으로 인하여 기존의 공유수면에 대한 자치권한을 상실하면서도 새 매립지에 대한 자치권한을 얻지 못하게 될 가능성이 있으므로, 행정안전부장관의 결정 등으로 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다. 한편, 헌법 제111조 제1항 제4호가 헌법재판소에 권한쟁의심판의 원칙적인 관할권을 부여하였으므로, 입법자는 예외적으로 권한쟁의심판제도의 본질과 목적을 고려해 권한쟁의심판의 일부를 다른 기관의 관할에 속하도록 규정할 수 있지만, 권한쟁의심판제도를 형해화시킬 우려가 있는 부분까지 다른 기관이 관장하도록 하면 헌법 제111조 제1항 제4호에 반하여 위헌임을 면하기 어렵다. 이 사건의 경우, 특정 매립지의 관할 획정 문제는 다양한 사실에 관한 평가와 판단이 주된 쟁점이 될 뿐이고, 중요한 헌법적 쟁점이 개입된다거나 헌법이 보장하는 지방자체제도로부터 어느 지방자치단체가 특정 매립지의 관할을 가져야 하는지에 대한 헌법적 당위성이 도출된다고 보기도 어렵다. 따라서, 지방자치법 제4조 제8항이 행정안전부장관의 결정에 대하여 대법원에 소송을 제기할 수 있도록 규정하여 매립지 경계 획정에 관한 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권을 배제한다 하더라도, 이는 권한쟁의심판에 대한 헌법재판소의 원칙적 관할권을 부정하는 것이 아니어서 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 그렇다면 이 사건 매립지가 청구인들에게 속하는지 여부, 피청구인 행정안전부장관의 결정, 피청구인 평택시의 장래처분에 대한 심판청구는, 헌법재판소가 관장하는 권한쟁의심판에 속하지 않으므로 부적법하다. [재판관 2인의 반대의견 요지] 공유수면이나 공유수면 매립지에는 지방자치단체의 관할구역 경계가 존재하며, 그 경계가 불분명하여 분쟁이 발생한 때에는 지방자치법 제4조 제1항의 실체법적 기준에 의한 확인이 요청된다. 지방자치법 제4조 제3항은 관할권 확인처분의 형식을 정한 것일 뿐, 지방자치법 제4조 제1항이 규정하는 ‘종전’에 따른 경계가 존재하는 공유수면과 바로 그 매립지를 완전히 단절시켜 관할권 진공상태에서 행정안전부장관이 관할권을 창설하도록 한 것이 아니다. 지방자치법 제4조 제3항 소정의 행정안전부장관의 결정은 공유수면 관할 경계상 매립지에 대하여 관할구역 경계의 존재 및 그 구체적인 형태에 대한 확인을 통해 매립지의 전부 또는 일부가 연접하여 위치한 지방자치단체들 중 어느 지방자치단체에는 속하고, 어느 지방자치단체에는 속하지 않는지를 확인하는 처분에 불과하다. 공유수면에 대하여 자치권을 행사해 온 지방자치단체는 행정안전부장관의 결정과 관련하여 공유수면 매립지의 전부 또는 일부에 대하여 자치권을 보유한 지방자치단체로 확인받기를 기대하는 중대한 이해를 가진 당사자에 해당한다. 이 사건에서 공유수면 매립지의 전부 또는 일부가 청구인들 또는 피청구인 평택시 중 어느 편의 관할구역에 속하는지는 본안판단 단계에서 확정되어야 할 것이고, 이 사건 심판청구의 적법요건 충족 여부를 판단하는 단계에서는 이 사건 매립지에 대한 자치권한이 어느 일방에 부여될 수 있는 가능성이 존재하면 족하다. 청구인들이 기존의 공유수면에 연접한 지방자치단체들로서 매립 전 공유수면에 관하여 자치권한을 가지고 있었던 이상 청구인들이 이 사건 매립지의 전부 또는 일부에 대한 헌법상 및 법률상 자치권한을 가질 수 있는 가능성은 충분히 인정된다고 할 것이므로 매립전 공유수면에 관하여 관할권을 가진 청구인들의 이 사건 등록 매립지에 대한 관할권한 확인 청구, 이 사건 미등록 매립지에 대한 관할권한 확인 청구 및 피청구인 행정안전부장관의 이 사건 매립지 등이 속할 지방자치단체 결정을 다투는 심판청구는 모두 권한침해의 가능성이 인정되는 경우로서 적법하다. 피청구인 평택시의 장래처분에 관한 청구는 장래처분이 확실하게 예정된 경우로서 적법하고, 피청구인 국토교통부장관에 대한 청구는 등록권한이 국가의 권한인 것에 대하여 다투는 것이 아니라, 이 사건 매립지에 대한 등록권한 행사의 선결문제로서 청구인들에게 자치권한이 있음을 주장하면서, 토지대장 변경등록이 자치권한을 침해한다고 주장하는 것이어서 적법하다. 나아가 지방자치법 제4조 제8항의 소송과 이 사건 권한쟁의심판은 소송물이 다를 뿐 아니라 결정의 기속력에 있어서도 차이가 있으므로 지방자치법 제4조 제8항에 의하여 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권이 배제된다고 볼 수 없다. 따라서 헌법재판소는 본안판단으로 나아가 이 사건 매립지에 대한 청구인들의 자치권한의 유무 및 범위에 관하여 판단하여야 한다. [재판관 2인의 법정의견에 대한 보충의견 요지] 2009년 개정 지방자치법은 구 지방자치법 제4조 제1항과 같은 취지의 조항을 그대로 둔 채, 제4조 제3항을 개정하여 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 위 ‘제1항에도 불구하고’ 행정안전부장관이 결정하도록 하였다. 관련규정을 종합하여 보면, 제4조 제3항은 제1항 전부를 배제하고 향후 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체는 행정안전부장관의 결정에 의해서만 비로소 정해진다는 의미로 해석된다. 따라서 행정안전부장관의 결정이 확정되기 전까지 공유수면의 신생 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않게 된다. 한편, 법정의견에서 설시한 것처럼, 공유수면과 공유수면 매립지는 성질상 차이가 있어서 공유수면의 해상경계선을 그대로 신생 매립지의 관할경계선으로 삼아 그 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하기는 어렵다. 헌법재판소가 2019. 4. 11. 2015헌라2 결정에서 구 지방자치법 제4조 제1항에 따라 공유수면 관할경계선을 매립지의 관할경계선으로 인정하던 기존법리를 변경한 것도 양자 사이의 성질상 차이 등을 고려한 것이다. 헌법재판소가 종래 공유수면 매립지를 둘러싼 권한쟁의사건에서 ‘지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것을 상정할 수 없다’, ‘매립지에 대한 자치권한이 어느 일방에 부여될 수 있는 가능성이 존재하기만 하면 적법요건은 충족된다’고 판시한 바 있다. 이는 권한쟁의사건에 대한 심판권을 가진 헌법재판소가 지방자치법 제4조 제3항이 개정되기 전 구 지방자치법 제4조 제1항에서 정한 기준에 따라 분쟁의 대상이 된 공유수면 매립지에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계를 획정할 수밖에 없었던 상황에서 분쟁 매립지에 대한 청구인 또는 피청구인의 자치권한은 존재하는 것을 전제로 그 매립지가 어느 지방자치단체에 속하느냐를 결정한 것이다. 그러나 이러한 법리는 행정안전부장관의 결정이 효력을 갖기 전에는 어느 지방자치단체도 신생 매립지의 관할권을 가질 수 없도록 지방자치법이 개정됨으로써 더 이상 적용될 수 없다. 결국 이 사건의 경우, 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌던 청구인들이 새로 형성된 이 사건 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기는 어렵다.

수산업법은 수산자원 및 수면을 종합적으로 이용하여 수산업의 생산성을 높임으로써 수산업의 발전과 어업의 민주화를 도모하는 것을 목적으로 하고 있고 이를 위한 기본제도는 어업면허제도라 할 것인데, 무면허 어업은 이를 정면으로 위반한 것이어서 그에 상응하는 처벌이 불가피하고, 어업면허제도는 한정된 수산자원을 합리적으로 이용·보호하여 지속적 어업생산확보의 일환으로 마련된 제도이며, 이는 한정된 수산자원을 지속적으로 이용해야 할 어업인들에게도 필요하므로 무면허 어업을 처벌하는 것은 궁극적으로 어업인 전체에게 이익이 된다. 그러나 이 사건 발생 원인이나 수사가 이루어진 경위에 참작할 만한 사정이 있고, 수산업법 제10조 제6호에 의하면 수산업법 등을 위반하여 100만 원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정되면 그 후 2년까지는 어업면허의 결격사유에 해당하는데, 피고인을 비롯한 **마을 주민들 대부분이 어업에 종사하는 현재 상태에서 2년이 지날 때까지 새로운 어업면허를 받지 못하게 하는 것은 지나치게 가혹하고 불합리한 결과를 초래할 것으로 보인다. 위와 같은 정상들과 그 밖에 무면허 어업의 기간 및 어획량, 피고인의 연령, 성행, 환경, 범행의 동기, 수단과 결과, 범행 후의 정황 등 이 사건 기록과 변론에 나타난 여러 양형 조건을 참작하면, 원심이 선고한 형은 다소 무거워서 부당한 것으로 인정된다.

피고인들은 동료인 이○○와 함께 2015년 4월 25일 07시경 울산 동구 방어진항에서 고래를 포획하기 위해 출항하여 항해하던 중 같은 날 10시30분경 울산 동구 주변 해상에서 밍크고래를 발견하고서는, 피고인 A, D는 선수 난간대에서 갑판에 미리 준비해 둔 작살촉이 연결된 작살봉(작살대)을 들고 수면으로 부상하는 밍크고래를 향해 찌르고, 피고인 B는 작살에 찔린 채 도망하는 밍크고래를 추적하기 위해 작살촉에 로프줄을 연결해 놓은 부표를 해상에 던지고, 피고인 C는 조타실 위에서 어선을 조종하여 작살에 찔린 채 도망하는 밍크 고래를 추적하고, 이○○는 육안으로 위 부표 방향을 추적하여 피고인들에게 알려주는 방법으로 역할을 분담하여 밍크고래 1마리를 포획하였다. 결국 피고인들은 이○○와 공모하여, 국제적 멸종위기종인 밍크고래를 포획함과 동시에 수산업법 등 관련 법령에 따른 어업 이외의 방법으로 수산동식물을 포획하고, 더불어 행정관청이 정한 어업조정 등에 관한 명령을 위반하였다. 피고인들은 이○○와 함께 2015년 4월 25일 15시경 해상에서 위와 같은 방법으로 밍크고래 1마리를 포획하였다. 결국 피고인들은 이○○와 공모하여, 국제적 멸종위기종인 밍크고래를 포획함과 동시에 수산업법 등 관련 법령에 따른 어업 이외의 방법으로 수산동식물을 포획하고, 더불어 행정관청이 정한 어업조정 등에 관한 명령을 위반하였다. 피고인들은 이○○와 함께 같은 일시, 장소에서 밍크고래 1마리를 불법으로 포획하여 로프줄로 감아 어선 옆에 묶고 다른 어선이 없는 해상으로 이동한 후, 2015년 4월 25일 12시경 ▼▼호 우현 측에 설치된 롤러를 작동하여 밍크고래를 갑판으로 인양한 다음 미리 준비해 둔 식칼, 갈고리 등을 이용하여 해체하고 그 고래고기를 선내 식당 내 비밀창고에 은밀히 보관하였다. 이후 피고인들은 이○○와 함께 2015년 4월 26일 02시경 울산 동구 방어진항에 도착하여 피고인 A는 망을 보고, 피고인 B, C, D와 이○○는 선내 식당 비밀창고에 보관한 고래고기를 화물차로 옮겨 싣고, 피고인 A는 화물차를 운전하여 평소 불법 고래고기를 판매해 오던 박○○에게 이를 판매하였다. 결국 피고인들은 이○○와 공모하여 법령을 위반하여 포획한 수산자원을 판매하였다.

① 위 각 합의서에는 “본 합의서 체결로… 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 하며…”라는 문언이 명확하게 기재 되어 있고, 여기에 합의서 체결 외에 어떠한 조건도 부가되어 있지 않은 점 ② 원자력 발전소의 운영에 있어서 공유수면의 점용ㆍ사용은 필수적인 요소인바, 원자력 발전소의 건설 및 운영에는 많은 인적ㆍ물적ㆍ시간적 투자가 필요하고, 우리나라의 전력 생산에 있어 원자력 발전이 차지하는 중요성에 비추어 볼 때 안정적으로 공유수면을 점용·사용할 필요가 있으므로 피해 보상 문제에 대하여는 일단 피해조사 및 보상의 방법과 관련한 합의가 이루어지면 원고로 하여금 원자력 발전소의 건설 및 운영을 계속 할 수 있도록 하려는 목적으로 위와 같이 확정적인 문언을 기재한 것으로 보이는 점 ③ 2005년 12월 28일자 합의서에는 원자력 발전소 운영에 따른 어업피해조사 및 보상의 방법과 관련하여 조사 방법 및 보상 방법을 구체적으로 규정하고 있고, 특히 보상금 지급과 관련하여 '보상금은 감정평가결과에 따라 고리본부가 요구하는 구비서류가 제출 완비된 날로부터 60일 이내에 지급한다'라고 규정하고 있어 원고에게 위 조사 결과에 따른 보상의무가 발생함을 분명하게 규정하고 있으므로 이 사건 어업인들은 위 규정을 근거로 민사소송을 제기하여 위 의무의 이행을 소구할 수 있을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 위 각 합의서에 기재된 문언대로 위 각 합의서의 체결로 이 사건 어업인들은 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설·운영과 관련하여 공유수면 점용·사용허가 관련 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 포괄적으로 동의한 것으로 봄이 상당하다. 피고가 이 사건 신청에 대한 허부를 결정함에 있어 재량권이 있다고 할지라도 그 재량권 행사의 기초가 되는 위와 같은 사실인정에 중대한 오류가 있었다고 할 것이므로, 결국 이 사건 불허가처분은 피고가 재량권을 남용하거나 일탈한 것으로 위법하다.

1. 수산업법은 면허어업에 대하여 그 면허가 시장?군수?구청장의 권한임을 명시하고 있는 점, 시장?군수?구청장은 수산업법 소정의 사유가 있는 경우에 면허한 어업을 제한?정지하거나 어업면허를 취소할 수 있는 점 등을 종합하면 어업면허사무는 지방자치단체의 사무에 해당하므로, 만약 청구인이 이 사건 쟁송해역에 대한 헌법상 및 법률상 자치권한을 가지고 있다고 인정된다면 이 해역에 대하여 이루어진 태안군수의 어업면허처분은 청구인의 자치권한을 침해하게 될 가능성이 있다. 2. 지방자치법 제4조 제1항에 규정된 지방자치단체의 구역은 주민?자치권과 함께 자치단체의 구성요소이고, 자치권이 미치는 관할구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로, 공유수면에 대해서도 지방자치단체의 자치권한이 존재한다. 3. 지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 관할구역 경계를 결정함에 있어서 ‘종전’에 의하도록 하고 있고, 지방자치법의 개정연혁에 비추어 보면 위 ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차 거슬러 올라가게 되므로 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다. 그런데 지금까지 우리 법체계에서는 공유수면의 행정구역 경계에 관한 명시적인 법령상의 규정이 존재한 바 없으므로, 공유수면에 대한 행정구역 경계가 불문법상으로 존재한다면 그에 따라야 한다. 그리고 만약 해상경계에 관한 불문법도 존재하지 않으면, 주민, 구역과 자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 본질에 비추어 지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것을 상정할 수 없으므로, 헌법재판소가 지리상의 자연적 조건, 관련 법령의 현황, 연혁적인 상황, 행정권한 행사 내용, 사무 처리의 실상, 주민의 사회?경제적 편익 등을 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없다. 4. 이 사건에서는 양 지방자치단체의 이익을 동등하게 다루고자 하는 규범적 관념에 기초한 등거리 중간선 원칙, 안면도와 황도, 죽도와 같이 이 사건 공유수면에 위치한 도서들의 존재, 서산군에 편제되어 있던 죽도리가 홍성군 소속으로 변경되는 것을 내용으로 하는 관련 행정구역의 관할 변경, 행정권한의 행사 연혁이나 사무 처리의 실상, 죽도와 이 사건 쟁송해역이 지리적으로나 생활적으로 긴밀히 연계되어 있는 상황 등을 고려하여 형평의 원칙에 따라서 해상경계선을 획정해야 한다. 이 사건 쟁송해역의 해상경계선은 청구인과 피청구인의 육상지역과 죽도, 안면도, 황도의 각 현행법상 해안선(약최고고조면 기준)만을 고려하여 등거리 중간선 원칙에 따라 획정함이 타당하다. 5. 국가기본도상의 해상경계선은 국토지리정보원이 국가기본도상 도서 등의 소속을 명시할 필요가 있는 경우 해당 행정구역과 관련하여 표시한 선으로서, 여러 도서 사이의 적당한 위치에 각 소속이 인지될 수 있도록 실지측량 없이 표시한 것에 불과하므로, 이 해상경계선을 공유수면에 대한 불문법상 해상경계선으로 인정해 온 종전의 결정은 이 결정의 견해와 저촉되는 범위 내에서 이를 변경하기로 한다. 6. [별지 1] 도면 표시 가, 나 사이의 각 좌표표시 점을 연결한 해상경계선의 우측(남동쪽)은 청구인의 관할구역에, 위 선의 좌측(북서쪽)은 피청구인의 관할구역에 각 속한다. 태안군수가 행한 태안마을 제136호, 제137호의 어업면허처분 중 위에서 본 청구인의 관할권한에 속하는 구역에 대해서 이루어진 부분은 청구인의 지방자치권을 침해하여 권한이 없는 자에 의하여 이루어진 것이므로 그 효력이 없다. [재판관 2인의 반대의견 요지] 지방자치단체의 경계를 획정하기 위해서는 주민들의 생활권역에 대한 종합적 고려가 있어야 한다. 따라서 해상경계를 확정할 때에는 분쟁 대상 해역의 해저 지형이나 해류 등의 자연조건이 주민들의 생활에 어떤 영향을 미치는지 확인할 필요가 있다. 그러나 법정의견은 등거리 중간선 원칙이라는 획일적인 척도로 공유수면의 해상경계선을 획정하고 있다는 문제가 있다. 이는 경계의 확인이라기보다는 창설에 가깝다. 이 사건에서 청구인이 피청구인과 그 지역 주민들이 관리하고 있는 해역을 자신의 관할구역으로 주장하기 위해서는, 위와 같은 전반적 상황에 기초하여 이 사건 쟁송해역이 청구인 주민들의 생활권역과 밀접한 관련이 있다는 점을 구체적으로 증명하여야 하였지만, 제출한 증거를 모두 살펴보아도 이 사건 쟁송해역이 청구인의 관할에 속한다는 점을 인정하기에는 부족하다. 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. [재판관 1인의 반대의견 요지] 공유수면을 지방자치단체의 관할구역으로 인정하려면 법률로 정해야 하는데, 정부 수립 이후 그 동안 법령으로 바다에 대한 지방자치단체의 구역을 확정한 적도 없으며 이에 관한 행정관습도 없다. 또한 국가가 바다에 관하여 지방자치단체의 일반적인 관할구역을 정하여야 하는 것은 아니다. 법정의견은 분쟁 해결의 필요성에만 의존하여 지방자치법의 기준에 따른 정부수립 당시 존재하던 종전의 구역 경계를 확인하지 아니한 채 확인이라는 명목으로 법령상의 근거도 없이 등거리 중간선을 그어 새롭게 지방자치단체의 일반적 관할구역을 창설하고 있다. 그러나 헌법재판소는 근거법령이 없는데도 지방자치단체의 자치권한을 새로 창설하는 방법으로 입법기능이나 행정기능을 수행할 수는 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.

공유수면법 제32조 제1항은 매립면허를 받은 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 '공유수면매립 관련 권리자'의 손실을 보상하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조 제1항, 제31조 제1호는 '공유수면매립 관련 권리자'란 매립예정지 공유수면 및 매립으로 피해가 예상되는 매립예정지 인근의 구역에 관하여 권리를 가진 자로서 제8조에 따라 점용·사용허가를 받거나 제10조에 따라 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받은 자를 의미한다고 규정하고 있다. 한편 항만법은 항만공사의 시행으로 직접 수용·사용되는 토지·물건 또는 권리에 대한 보상에 관하여는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용하도록 하는 한편(제77조), 그 밖의 항만공사의 시행으로 발생한 손실의 보상에 관하여는 항만법 제82조, 제80조에 따라 당사자 사이의 협의 및 재결 등의 절차에 의할 것을 규정하고 있다. 이 사건과 같이 공유수면 매립을 수반하는 항만공사로 인한 손실의 보상에 관하여 공유수면법과 항만법의 관련 규정 중 어느 것을 적용할 것인지가 문제되는데, 항만법 규정의 취지·목적, 항만법과 공유수면법의 규정 형식 및 내용과 아울러 공유수면법상 공유수면 매립사업은 그 사업의 주체 및 목적에 별다른 제한이 없으므로, 행정주체 등에 의한 공익사업은 물론 사경제주체에 의한 사익사업 등을 위하여도 시행될 수 있는 점, 공유수면법에는 매립사업 자체를 토지보상법상 ‘공익사업’으로 의제하는 규정이 없어서 공유수면 매립사업에 따라 공용수용이 이루어지지 아니하므로, 공유수면법상 손실보상은 이미 존재하는 공유수면 점용·사용권 등이 그대로 유지됨을 전제로 하는 것으로 보이는 점, 반면에 항만법에 의한 항만공사는 ‘공익사업’으로만 시행되므로, 항만법상 공용수용에 따라 기존의 공유수면 점용·사용관계가 더 이상 유지될 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 공유수면 매립을 수반하는 항만공사로 인하여 어업권자 등이 입은 손실의 보상에 관하여는 항만법의 관련 규정 및 토지보상법이 적용 내지 준용될 뿐 공유수면법은 적용되지 않는다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두23607 판결 참조). 한편, 항만법 제9조 제1항 본문은 항만시설(항만구역 밖에 설치하려는 제2조제5호 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설로서 장래에 해양수산부장관이 항만시설로 지정·고시할 예정인 시설을 포함한다)의 신설·개축·유지·보수·준설 등에 관한 공사는 해양수산부장관이 시행한다고 규정하고 있고, 같은 법 제92조 제1항은 이 법에 따른 해양수산부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 항만공사에 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제82조는 제9조에 따른 항만공사의 시행으로 손실을 입은 자가 있는 경우에는 그 항만공사의 시행자가 그 손실을 보상하거나 그 손실을 방지하기 위한 시설을 설치하여야 하고(제1항), 제1항에 따른 손실의 보상에 관하여는 제80조 제2항부터 제6항까지의 규정을 준용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제80조는 해양수산부 장관이 한 행위나 처분 등으로 발생한 손실에 대하여는 국가가 정당한 보상을 하여야 하고(제1항), 제1항에 따라 손실을 보상하려는 경우에는 그 손실을 입은 자와 협의하여야 하며(제2항), 해양수산부장관은 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 스스로 결정한 금액을 손실을 입은 자에게 지급하여야 하고(제3항), 사업시행자 또는 손실을 받은 자는 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(제5항)고 규정하고 있으며, 같은 법 제77조 제3항은 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여 이 법에서 특별히 규정한 사항 외에는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있고, 토지보상법 제34조, 제50조, 제83조 내지 제85조에는 재결, 재결사항, 재결에 대한 이의의 신청, 이의신청에 대한 재결, 행정소송의 제기 절차를 규정하고 있는바, 위 규정 내용 및 입법 취지 등을 종합하면, 항만공사로 인하여 손실을 입은 자가 사업시행자로부터 손실보상을 받기 위해서는 항만법 제82조 제2항, 제80조 제5항, 토지보상법 제34조 제50조에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복할 때 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐이며, 특별할 사정이 없는 한 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다. 이 사건에서, 원고가 이 사건 소를 제기하기에 앞서 이 사건 사업에 따른 해수취수시설의 손실보상금에 관하여 항만법에서 정한 재결절차를 거치지 않았음은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 원고의 이 사건 청구는 부적법하다. 이에 대하여 원고는, 공유수면법상 재결을 직접 신청하거나 매립면허취득자인 피고를 상대로 재결을 신청할 것을 청구할 권리가 없으므로 재결절차를 거치지 않고 이 사건 소송을 제기할 수 있는 특별한 사정이 있다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 항만법 제82조, 제80조 제5항에 따라 항만공사의 시행으로 손실을 입은 자는 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있으므로, 위 주장은 이유 없다.

용역의 미완성과 하자를 구별하는 기준은 용역이 도중에 중단되어 예정된 최후의 공정을 종료하지 못한 경우에는 용역이 미완성된 것으로 볼 것이지만, 그것이 당초 예정된 최후의 공정까지 일단 종료하여 사회통념상 용역이 완성되고, 다만 그것이 불완전하여 보수를 하여야 할 경우에는 용역이 완성되었으나 목적물에 하자가 있는 것에 지나지 않는다고 해석함이 상당하고, 개별적 사건에 있어서 예정된 최후의 공정이 일단 종료하였는지 여부는 당해 용역 도급계약의 구체적 내용과 신의성실의 원칙에 비추어 객관적으로 판단할 수밖에 없다. 살피건대, 원고가 2008년 9월 29일 피고에게 이 사건 1차보고서를 제출하였고, 피고와 참가인 경상남도가 2008년 10월 28일 이 사건 1차보고서에 관한 검토회의를 개최하여 위 보고서에 대한 검토 및 처리계획을 논의하였으며, 원고가 2008년 12월 23일 위 검토회의에서 지적된 부분을 보완한 이 사건 2차보고서를 제출하였고, 피고가 2008년 12월 23일 원고가 이 사건 용역계약상 의무를 완수하였음을 인정하는 용역준공검사조서를 작성하여 참가인 경상남도에 제출하였으며, 2009년 1월 6일 원고에게 이 사건 2차보고서가 참가인 경상남도에 납품되었음을 통보한 사실은 앞서 기초 사실에서 본 바와 같다. 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하면, ①이 사건 용역계약은 최종보고서 40부를 제출하기로 약정되어 있음에도 원고는 이 사건 1차보고서를 10부만 제출하였다가 이 사건 2차보고서에 이르러서야 40부를 제출한 사실 ②이 사건 용역계약상 피고가 용역성과품을 검사함에 있어서 원고의 계약이행 내용의 전부 또는 일부가 계약에 위반하거나 부당함을 발견한 때에는 원고에게 시정조치를 할 수 있는 사실(제6조 제2항) ③피고와 참가인 경상남도의 요구에 따라 어업손실액 산정의 중요 요소인 해저 지질의 종류, 작업시간 등을 변경하여 이 사건 3, 4차보고서를 제출한 사실이 인정된다. 위 인정사실에 의하면, 원고의 이 사건 1차보고서는 피고나 참가인 경상남도의 요구에 따라 보완할 것을 예상하고 잠정적으로 제출된 것이고, 원고가 이 사건 1차보고서를 보완한 후 2008년 12월 23일 이 사건 2차보고서를 제출하고, 피고가 같은 날 용역준공검사조서를 작성함으로써 원고의 용역이 완성되었다고 봄이 타당하므로, 피고의 주장은 이유 없다.

법인 아닌 어촌계가 취득한 어업권은 어촌계의 총유이고(수산업법 제15조 제4항), 그 어업권의 소멸로 인한 보상금도 어촌계의 총유에 속하므로 총유물인 손실보상금의 처분은 원칙적으로 계원총회의 결의에 의하여 결정되어야 할 것이다. 하지만 어업권의 소멸로 인한 손실보상금은 어업권의 소멸로 손실을 입은 어촌계원들에게 공평하고 적정하게 분배되어야 할 것이므로, 어업권의 소멸로 인한 손실보상금의 분배에 관한 어촌계 총회의 결의 내용이 각 계원의 어업권 행사 내용, 어업 의존도, 계원이 보유하고 있는 어업 장비나 멸실된 어업 시설 등의 제반 사정을 참작한 손실의 정도에 비추어 볼 때 현저하게 불공정한 경우에는 그 결의는 무효라 할 것이다. 한편 어업권의 소멸로 인한 손실보상금을 어업권 행사자와 비행사자 사이에 균등하게 또는 어업권 행사자와 비행사자 사이에 상당한 정도의 차등을 두지 않고 분배하기로 하는 어촌계의 총회결의가 있는 경우 그 결의가 현저하게 불공정하여 무효인지 여부를 판단함에 있어서는 그 어촌계 내부의 어업권 행사의 관행과 실태가 가장 중요한 기준이 된다고 할 것이다. 그밖에 어업권 행사자가 되기 위한 경쟁의 정도, 어촌계원 중에서 어업권 행사자들이 차지하는 비율, 어업권 비행사자들이 어업권 행사자가 되지 못한 이유, 분배방법에 대한 행사자와 비행사자들의 태도, 그 어촌계에서의 과거의 보상금 분배의 선례 등도 판단 자료로서 참작되어야 할 것이다(대법원 1999. 7. 27. 선고 98다46167 판결 등 참조). 어업권 행사자들인 원고들은 비행사자들인 일반계원들에 비하여 과거부터 영위해오던 미역양식업을 더 이상 영위할 수 없게 되는 중대한 손실을 입게 되는 반면, 이 사건 어업권 행사자가 아닌 일반계원들은 어업권 자체의 교환가치를 상실하는 정도의 손실을 입는 데 그친다. 또 이사건 보상금을 산정하는 과정에서 2개의 감정평가기관은 이 사건 어업권에 대한 연평균수익을 각 2억444만4400원, 2억1077만4000원으로 평가하였는 바, 이에 따른 원고들의 연평균수익은 각 4억1510만840원 정도라 할 것인데, 이 사건 보상금은 원고들이 행사하던 미역양식업의 영구소멸에 따른 것임에도 불구하고 이 사건 2012년 11월 20일자 결의에 따른 원고들에 대한 분배액(약 5245만9016원)은 위 연 평균수익의 2년분에도 미치지 못한다. 이 사건의 경우처럼 어업권의 실제 행사자인 원고들이 피고 전체 계원의 약 8%에 불과한 소수인 경우에는 다수결에 따른 의결의 효력을 검토함에 있어 소수에 대한 다수의 부당한 대우를 방지하기 위한 측면에서 행사자 1인과 비행사자 1인 사이의 분배비율 뿐 아니라 행사자들 전체에 대한 분배금과 비행사자들 전체에 대한 분배금의 비율 또한 중요한 판단기준이 된다 할 것이다. 이 사건 2012년 11월 20일자 결의에 의하면 그 비율이 16.4: 83.6 정도에 불과한 점 등을 더하여 보면 과거부터 영위해오던 미역양식업을 더 이상 영위할 수 없게 되는 중대한 손실을 입은 어업권 행사자들인 원고들을 어업권 자체의 교환가치를 상실하는 정도의 손실밖에 입지 아니한 비행사들인 일반계원들과 거의 동등하게 취급하여, 어업권 행사자들인 원고들이 비행사자들인 일반계원들과 비교하여 부가적으로 더 갖고 있는 재산상 이익에 대한 정당한 보상 내지 배려를 부정한 것이라고 할 것이므로, 이 사건 각 결의의 내용은 어업권 행사자들인 원고들에 대한 관계에서 현저하게 형평을 잃은 것으로 무효라고 봄이 상당하다.

국방부가 설치한 해상사격장에서 국방과학연구소가 총포.탄약.유도무기 등의 성능시험을 위한 해상사격을 지속적으로 실시하고, 사격이 있는 날마다 어선의 출입을 통제하면서도 그로 인한 손실을 보상하지 아니한 경우, “시험사격”은 손실보상의무가 면제되는 “군사훈련, 주요 군기지의 보위 또는 국방상 필요한 경우”에 해당하는 것이 아니라, 손실보상의무가 있는 “국방.군사에 관한 사업상 필요한 경우”에 해당하므로, 국방과학연구소와 대한민국은 해상사격장 인근에서 연안어업에 종사하는 원고들에게 손실보상의무를 이행하지 아니한 이상 불법행위로 인한 손해배상책임이 있으며, 다만 책임의 범위는 원고들이 위험에 스스로 접근한 사정을 고려하여 손해액의 50%로 제한된다고 판단한 사례.